提要：前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，引发了很多学者的关注。经济学家盛洪的新著《真正的红线是市场》，对于土地问题 也有很多研究和分析。近日，凤凰网专访了盛洪。
记者：前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。有人认为，农地三权分置在现实中已经是一个“客观存在”，而不是一个全新的政策创造，你怎么看？
盛洪：首先两个办公厅发这个“意见”，就是一个很不正常的现象。因为两个办公厅其实都是党政机关内部的文秘机构，没有对外的公权力，发布的文件没有法律效力。只是中国老百姓没有宪政意识，所以一听“中央文件”，就觉得很重要，这是很有问题的。让我说这是僭越。
第二点，“集体所有权”完全就是一个概念。当然，这个概念不是完全不起作用，但实际上只是表面在起作用，当然主要是负面作用。实际上在农村，所谓承包权就是永佃权，就是我永远租佃土地的权利，这是真正的权利。我认为，在中国传统的农业社会，永佃权实际上是包含了所有权。现在的集体土地所有权是田底权，永佃权是田面权，农村的承包经营权就是永佃权。我这个地是我的承包地，我可以转租给别人，它是其中应有之意，并不需要官方许可。我到农村去，农民给我这么介绍，“这是我们家的地，那个地是张家的地”，他不会说这是集体地，我们只有承包权。有些人完全不想面对这个真实世界，拿自己臆造的概念去套现实，仿佛农村的土地权利只有他规定了才存在，他允许了才能改。这很糟糕。
记者：《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有四条基本原则有四条，其中的第二条我觉得跟你在《真正的红线是市场》一书中的观点明显冲突，第二条强调，“守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”如果把你的观点视为说我们应该达到的目标和方向，而现有的措施是现实条件下的审慎，那么，从现在的土地制度，过度到你心目中的土地制度，需要经过怎样的改革道路？
盛洪：实际上，这些都是臆想的原则。比如“坚持农村土地集体所有”，第一，它没有任何合理性的基础。为什么要非得坚持集体土地所有？比如像八十年代初期改革开放和思想解放，最重要的一点就是强调要发展生产力。那么，什么样的土地制度最有效率？第二，这也不是真正尊重集体土地所有，其实这又是一个权宜之计。比如说城市扩张，征收集体土地改变为国有土地的时候，相关政府行政部门是不尊重集体土地所有权的，用极低的补偿强制性从农民手中夺走土地，如果不愿意就强拆。所以一点也没有保住“底线”。总体来说，“集体土地所有权”只是一个漂亮的说法。如果真是集体土地的所有权，所有权包括了使用权，收益权，和转让权。按照所有权的完整定义，集体有权决定怎么使用土地，但实际上政府行政部门限制了农民对土地的使用，征地直接侵害和否定了集体土地所有权。
最重要的就是转让权。比如说这个东西是我的，我可以转让给别的集体，也可以转让给别的个人。假如我是集体，是个法人，那我不就可以转让给所有的村民吗？其实这个集体土地所有权，你尊重它的合约自由就行了。那有没有可能我这个集体就跟所有的村民签约，我把这土地转让给农户，那这个集体就可以不“坚持”了。后面几个“坚持”，如家庭经营和承包关系等都不是最根本的，最根本的是农民的契约自由。只要有契约自由，农民可以自愿选择多种方式。我们这些人把土地合起来，成立个公司；或者我愿意自己单干我就单干。
还有粮食问题，这我们都批判过了。一些行政部门就是拿这个作为借口来剥夺农民有关土地的权利，声称自己要保护耕地，不能减少农田，就不许农民改变土地用途。其实城市化是节约土地的，改变土地用途只能更节约土地。所谓“18亿亩红线”也是个天大的笑话，后来卫星遥感查出22亿亩地，然后公开说20亿亩，也不说什么18亿亩红线了。
最后一个“坚持”是什么“保护农民的利益”，这是最虚伪的一句话了。保护农民的利益，谁保护？在这里“农民”是一个宾词，主语是政府行政部门。你保护农民的利益，你能保护吗？你没有侵害他们吗？只有把“农民”当主语，把农民看作是一个理性的人，保护了农民有关土地的权利，才能保护他们的利益。你说为了保护他们的利益，所以就剥夺他们的权利，这是一句谎言。总体来讲，有些政策制定者生活在一个虚幻的世界而不是一个真实的世界。
记者：四条原则中也说到，要充分认识到农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够的历史耐心，审慎稳妥地推动改革，由点及面开展，不能操之过急。那么，现在是否具备这种客观条件，按照你的观点来做一步到位的改革，？
盛洪：我提出的改革方案或者改革的方向，貌似很激进，其实不激进。我们的主要主张是，第一，农民要有完整的永佃权；第二，集体和个人的合约自由要得到保障；第三，国家以对土地只应具有主权意义上的领土权力，而不应拥有土地产权，这样集体土地的产权才能得到真正的保护，而不会以建设为名要求将集体土地征为国有土地。
从法律文本和实践两个方来面看，都离我们的改革目标不远。如集体土地产权的行使，包括决定如何使用土地。我们的《宪法》说农村土地归农村集体所有，我们的《合同法》等保护契约自由。从法律上来讲，其实没有什么太多的障碍，可能只需要做一点点修法。比如虽然我对现在的《土地管理法》持批判态度，但也是可以通过解释维护农民的土地权利。如《土地管理法》虽规定建设用地要先将集体土地转为国有，但是也有例外条款的，即乡镇企业是可以使用集体土地作为建设性用地。乡镇企业可以房地产开发企业。这完全可以通过释法来做到。
再比如永佃权。现在基本的法规和政策，也都是同意甚至鼓励农村的土地承包权转包的，实际上就是允许出租，只是在承包权转让上有点限制。就是说，如果你要把地卖给别人，需要村集体的同意，这个小障碍可以通过修法解决。如取消或重新解释《土地承包法》中关于土地承包权的转让需要发包方同意的条款。这不需要法律规定，具体可由农村集体自己决定。还有，如果契约自由得到保护，农村集体也可以将自己的田底权出售。这就是一个完整的永佃制了。
在现实中，中国农村土地现状的实践和我说的那个方向非常相近。比如说农村集体改变土地的用途。事实上，全国各大城市都有城中村，其中的房子就是小产权房。包括北京、上海，广州、深圳、郑州、武汉……全国都有，每个城市大概有30%以上的人口住城中村。比如北京的温都水城，北京的三环边上都有城中村，小产权房。现实中的情况离我的主张很近，离那些文件很远。
严格来讲，永佃权最后就是所有权。永佃权一般是，第一永远租佃，第二是固定地租。假定每亩的地租是一百斤麦子，我原来亩产二百斤，我交一百斤地租。随着生产技术的发展，亩产到一千斤的时候，我还交一百斤麦子，这个租率就下降了，从50%的地租变成10%的地租。有永佃权的农民，相当于握有40%的土地产权，原来的土地所有者只拥有10%。随着时间推移，经过通货膨胀，假如是固定的货币地租，最后几乎就接近于零了。所以长期看，永佃权最后就有可能变成土地的主要权利。过去中国农村就是这样，地主是田底权所有者，田面权的所有者都可以独立于田底权所有者分层买卖土地，把田面权卖出去，不用经过田底权所有者同意。但是永佃权会随着时间发展，可能变得越来越值钱。这种情况在英国发生过。英国的土地原来都是英国国王的，但现在英国国王只是一个概念，因为不用向英国国王交地租。
记者：如果要扩大农业经营规模，必须让越来越多的农村原住民进入城市。但是，就现在的情况而言，大城市房价过高，制约他们进城定居。小城市房价没有那么高，但人们难以在那里找到就业机会。而大城市房价高的核心因素，是城市土地规划不合理，居民住房建设用地供应少，其他类型土地供应多，对于这一现状，你觉得应当如何破解？
盛洪：第一，必须承认农村居民可以改变土地用途，这样才能直接把土地卖给开发商，不需要通过政府。政府不是一个平等的交易者，它是强势的交易者，可以强买强卖。由于强拆，引起了很多的暴力事件，不公正，又没效率，还导致了那么多生命的丧失，这是一个非常坏的制度。假如农民有权利改变土地用途，他跟别人讨价还价的筹码就会更多。如果你只能按农田去卖的话，只能一亩值两万五，但如果按照建设城区的土地去卖的话，那可能就是一百万。但是你现在剥夺了农民在土地上面进行建设的权利，你说他只能种田，所以农民就没有讨价还价的能力，别人两万五就可以拿走土地，后面那些钱农民拿不到。也就是说，这样的农民是一个破产的农民，离开家庭走到城里，找工作还未必找得到，和他自己拿了一百万，去寻找新的机会，完全是不一样的。他可能到县城去开个小店，或者在哪里做一点生意，总有个本钱。按照我的想法，我们要使农民变富之后走进城中，形成城镇发展起来。而不是用制度把农民剥削得几乎一无所有，没有地，又没有工作。
第二点，城镇化应该由市场推动。由于地理位置的差异，有些地点就比别的地点更重要，比如它是交通要道，也有可能因为经济的发展，经济结构发生变化，有些地方原先是个村，后来可能发展成为一个镇。现在在沿海一带好多淘宝村，有时候甚至不需要靠近某个城市，因为有互联网，它就可以去买卖，接订单。如果生意好的话，订单很多，本村就逐渐形成一个镇。通过市场的力量，人们自动聚集，不需要政府去操心。聚集以后就会带来交易红利，交易就能形成需求，需求就能带动周边的生产，它就能发展起来。就像滚雪球似的。
所以这应该是一个非常自然的过程，关键在于怎么去克服那些制度障碍。假如一个村子要变成一个镇，现在就有制度障碍。首先，村里没有进行比较大的公共设施建设的土地，为什么？因为村子作为行政单位就是个村，没有镇子规模的建设用地指标。其次，现在的行政框架就是市县镇村，县一级才有公共财政，才能建设公共基础设施。镇没有财政，村子更没有，基础设施和公用事业建设都没有钱。现在这个体制，阻碍一个小村发展为一个镇子，但是又有需求。所以关键在于要革除制度障碍，真正的让农民有权利，让市场起作用。
记者：毫无疑问，各级政府通过现有的征地制度获得了巨额的经济收益。对于小产权房，你创作了一副对联：产权不分大小，一律保护；市场岂有亲疏，地无二价，横批是土地制度改革。如果按照你的方法，各级政府就不能从土地中获利，那么，作为既得利益者，它们的改革动力从何而来？
盛洪：其实，现在这种土地财政的模式的。一是造成了政府与农民之间的关系紧张，一方面又要不断的抬高补偿价格，并且这种紧张带来的生命代价其实挺可怕的。贾敬龙事件，以及后来的村官灭门事件，代价太大了。我们要想这个问题，被杀的和杀人的，最后被判处死刑的人都不应该死，这是需要考虑的。他们是被这个制度杀的。这种所谓的土地财政，原来农民维护自己利益的意识还不强，可能地方政府还有一段时间看着好像很容易得到很多钱，但现在越来越走到尽头。
第二点还是要替代，比如土地增值税。比如说我这个地原来就是种田的，就卖两万五，但我要是建设，可能卖出一百万，增值了九十多万。在世界各国，土地增值税的比例都不低，你让农民跟开发商去谈价，你做件很简单的事就是征税，这个收入甚至比土地财政还多。为什么？它大概是土地增值部分的30%到60%。因为土地财政把土地价格压低了，你去把它开发出来出售，这里除了你直接成本之外，还有很多的维稳成本等等，还面临着村支书生命甚至县委书记生命都有可能丧失的风险，为什么要冒着生命危险去征地？而由开发商按市价从农民那里直接买地，他会精打细算地使用，使得土地的使用效率更高。原来政府征地很便宜，两万五征了，以很低的价格搞什么开发区、工业园，还低价或白给效率比较低的企业，其实卖价并不高，所以并没有赚。如果让农民跟开发商去谈，只要政府征税就行，收入应该不比土地财政低，而且这个办法稳定，至少不会导致杀人等暴力冲突。
记者：有人认为，现行规划和管制违背市场的平等原则，随意决定土地分类比例和使用方式的行政配置，既损害效率，又违反正义，是中国经济和社会结构严重扭曲、贫富和城乡差别居高不下的主要制度原因。除非改革现行规划和管制，并对所有市场失灵一视同仁，土地市场无以发育, 结构性失衡也无以纠正。这一观点，与你的观点不谋而合。这是否意味着，土地改革不仅是一个经济问题，其实质上是一个政治和行政问题？
盛洪：也可以这么说。其实对土地的管制，尤其是用途管制，这是行政部门的权力过大造成的。我的看法是，第一，土地用途管制是不需要的，因为用途实际上可以由市场来决定。如在市中心，那么谁也不会在市中心种田；如果在北京延庆，谁也不会去那儿盖一百层高楼，那他肯定赔。第二点要不要分区？因为分区在西方国家也有，比如这是工业区，这是商业区，这是住宅区，这在西方国家也很有争议，城市经济学基本把它作为一个没有定论的问题。有人对分区的城市，不分区的城市做过比较，没发现它们有特别明显的区别。还有人说分区起源是很丑陋的，最早起源于欧洲城市里对犹太人的歧视，“隔都”就是专门让犹太人住在里头的。原来在美国也有过种族歧视，比如说华人区，比如将高等收入区和低等收入区分开等等，这个分法很野蛮。
再有就是城市规划。我说城市规划是需要的，因为市场不能预见城市将来能长多大，市场只是看当下的交易，顶多预见一年了不起了，不可能时间太长，但是需要去考虑这些问题。比如说原来上海是个小渔村，你怎么知道将来会那么大，这可能还是可以通过一些经验和理性的分析，对这个城市将来的大致方向和规模有一个轮廓，你可以去事先做一个规划。但是这个规划可以分两个部分，一部分是稍微硬性一点，比如这个城市，要事先做好城市地下基础设施建设，要和你预见的城市规模相一致，你预计它将来有一百万人，那就按一百万去做，但是如果你不做出规划，先在地面盖好房子再去建设地下基础设施，就会引发很多问题。但是规划的另一部分，比如功能分区，如金融区，教育区，商业区，住宅区，就无需这么硬性，可以先做一个大致的意向性的分布，但是没有必要硬性说这个地方就得是银行，换了一个什么别的机构就不行，那是很可笑的。我同意规划这个东西，但是规划绝大部分都是弹性的，不应该是硬性的。
记者：目前，包括地租在内的土地流转费用比较高，一些农民不大愿意将土地流转出去，还有的农户预期自己的土地可能会转变用途、实现增值，担心土地流转后利益受损。此外，一些农业投资者更希望改变土地用途而获利，因此忽视短期的土地流转成本，这导致了土地流转需求增大。对于这些现象，你觉得应该怎样理解？
盛洪：土地流转成本高和制度有关系，如果有比较明确的产权界定，你对产权安全性有把握的话，它就不会太高。现在的问题是产权比较模糊，比如说我到底是跟集体谈，还是跟个人谈，谁说了算。我跟村支书谈了，结果这块地其实是某个农户的；你跟农户谈了，村支书说集体还有什么决定……所以，首先还是要明确界定土地产权才行，我买或租这块地才没有风险。第二，能否改变用途就是很模糊的，比如说法律上我就有改变用途的权利，这就不模糊。我有这个权利，将来要做什么，我这个地是现在农田，但我预计在十年以后城市发展到我这儿了，然后地价就上涨了，假如我能预见地价上涨十倍，我就可以把十年以后地价上涨十倍这个因素，考虑到我现在的价格里头，这在市场中是能做到的。恰恰是因为现在的土地产权比较模糊，改变用途现在是不受保护的，你就无法确定。由于制度不确定，产权边界不确定，未来的权利也不确定，所以土地流转的成本非常高。
[ 盛洪 著名经济学家，天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师。本文为作者接受凤凰网专访的修订稿 ]
2016-12-8
中评网-作者授权文稿
