纵向制约的体制与民主转型

张曙光：今天是我们天则所双周学术论坛第477次，我们非常有幸地请到了曹正汉教授。曹教授对民主制度有很深入的研究，对中国一些问题有比较深入的思考，看看他如何来解释这个问题，而且我认为曹教授也是在目前学术浮躁的情况下，踏踏实实做学问的学者之一，所以在很多地方可以说值得我们来学习。今天的问题是一个很有意思的事情，从现在发展的情况来看，民主制度都是横向的，互相制衡的一种安排。今天曹教授要讲纵向控制的，纵向控制的和民主制度的之间到底是什么关系？我觉得还是很值得研究的一个问题。

下面我们请曹教授来讲，我们有几位评议人，讲完以后我们大家再来讨论。我觉得这是一个有意思的题目。好，现在请曹教授来讲。

曹正汉：感谢张曙光教授，感谢天则所提供了这次讨论的机会，感谢茅老师和参加这次讨论会的老师、同学！

我今天发言的题目有一些小小的改动，但基本的意思没有变，是《纵向制约的体制与民主转型》。我今天主要讲四个例子，因为时间关系，再加上口头表达难免不完整，所以只能以讲例子为主。

在讲例子之前，为了让各位能够比较好地了解我的想法，我还是把主要的观点给大家先介绍一下，然后再给大家讲例子。观点我列了好几条，所以显得比较啰嗦，主要是为了把话说清楚。

第一个是非常普遍的观点，没什么新的，我从这儿开始，就是说任何国家，只要建立了稳定的政权，形成了稳定的社会秩序，出现了持续的经济增长，只要有这几个条件，那么我们就可以推断，在这个国家内部一定有对公共权力的约束规则，而且那样的规则是比较稳定的，可以预期的。所以我把这样的规则叫宪法性规则，当然也可以叫宪政性规则。因为我们讲宪法也好，讲宪政也好，它的本意还是对公共权力的约束。但是这样的规则可能是不成文的，也可能是自发形成的，所以这就要求我们作为研究者去观察、去发现一个国家的宪法性规则是什么。因为它不一定写在纸上了。这个观点就是宪法的发现观，在法学家里面是非常普遍的，在政治家里面也是被广泛接受的。这是我的一个出发点。

我对宪法性规则有一个解释，这个解释其实也是多余的。我是说宪法性规则包括两个方面：首先是关于权力合法性来源的规则，这是一个方面；另外是关于公共权力如何运作，以及如何制约的规则。我把这两类规则都叫宪法性规则。因此宪法性规则的基础是国家内部对权力的合法性和权力的制约方式所形成的共识。这样的宪法性规则一定是长期稳定的，否则这个国家难以持续稳定下去。这是我的第二个观点。

第三个观点是，关于国家的制度演变，我认为是在新的环境中，为了应对新的问题，宪法性规则的自我完善和自我发展。我强调的是一个国家的制度演变一定是因为遇到了新的问题、新的挑战，怎样应对、怎样解决新的问题？我认为在这一个问题上，制度演变的基本特征宪法性规则的自我完善和自我发展。也就是说，它不是宪法性规则的革命性的推翻，然后建立一个新的宪法性规则，它不可能按这种方式来做。因此与宪法性规则相冲突的制度创新难以持续，难以生存。当然宪法性规则本身也是在变的，但是这种变比较慢，也是渐进的，不可能是革命性的一下子变过来。

前面讲的都是铺垫，接下来才是我真正想说的观点，那就是中国的宪法性规则是什么？这个问题不是一个逻辑的问题，它是一个实证的问题，也是一个很难回答的问题，只能说是逐步认识，需要在讨论、争论中逐步清晰和提炼出来。

我的初步认识是这样的，就是中国的宪法性规则包括两个层面。

第一个层面是关于公共权力的合法性来源。我认为中国人自古以来形成的共识是权力需要具备两个合法性来源，也就是双重合法性，而不是单一的，这区别于历史上的欧洲。到今天为止，如果我们民间和政府要达成共识的话，双重合法性应该说是能够基本达成共识的一点。那么，什么是权力的双重合法性？我是这样来看的。

首先，在政权的层面上说，政权的合法性来源是双重的，第一是来自于天命和传承。古代是家族传承，现在是党内传承。传承又是很具体的，从上一代领导人传给下一代领导人。这是其一。第二，政权还需要得民心。在儒家的说法中，天命和人心可以统一起来，"天视自我民视，天听自我民听"，这样来说的话，天命和民心可以归结为一个合法性。但是传承和民心是不能完全统一的，传承和民心是政权的两个来源，这是就政权层面来讲。这种双重合法性与欧洲历史做比较就可以看得很清楚。在欧洲历史上，曾经有一种绝对王权的思想，强调王权来自于上帝，所谓"君权神授"，也就是天命，与老百姓的民心没有关系，国王只对上帝负责。后来，欧洲人完全否定了"君权神授"思想，接受了政权须由民授的思想，即由民众同意和民众授权，也就是政权的合法性来自于民心，与上帝没有关系。这是欧洲历史的一个特征，它不是同时强调两个合法性，它是强调一个合法性，只是这一个合法性在变，从天命变到民心。但是，中国自古以来都是强调两个合法性。

到地方权力层面，也就是地方官的权力层面，也是强调双重合法性。第一个合法性来自于上级的任命，上级的授权。第二，与此同时，也需要得到民众的认可，至少是在形式上要得到民众认可，所谓"群众公认"，历朝历代都是这样，不只是现在才这样。你这个县官既要取得皇上的任命，也要得到当地老百姓的认可和承认。这是地方层面的双重合法性。

与双重合法性相对应的，对公权力制约的方式就是纵向分权和纵向制约，它要排斥横向的权力的分立，排斥对公权力的横向制衡。这是我的一个基本观点。所以中国在体制上的一个基本特征就是权力的纵向制约，也可以把这种体制称之为"纵向制约的体制"。文献我就不讲了，这背后有不少文献讲到这个，包括费孝通在上世纪四十年代讲中国的纵向制约，也包括历史学家的一些文献和当代的一些研究文献，都可以说明中国体制的基本特征是权力的纵向制约。

上面的观点怎样来检验？我今天不可能提供严格的检验，只能够讲四个例子。讲四个例子的目的是说，我前面讲的观点是有经验支持的，或者说这四个例子可以支持我前面说的观点。当然四个例子不能做验证，只是说支持前面说的观点，或者说可以用前面说的观点来解释这四个例子。

第一个例子是四川省乡镇领导人公推直选。乡镇领导人主要是乡镇党委书记，也就是通过公推直选的办法产生乡镇党委书记。现在不仅仅是四川省，全国有很多地区在做这样的事，中组部也在推广这个经验。中央没有要求都这样搞，是由各个地方自主来选择。公推直选最先出现是在四川省，现在推广得最普遍的也是在四川省。这是我要讲的第一个例子。

第二个例子是一个相反的例子。重庆有一个镇，城口县的坪坝镇，这个镇的党委书记是一个愣头青一样的人，当时只有三十几岁吧，意气风发。他自发地搞了一个镇的综合政治体制改革，与上面讲的公推直选相似，但是比公推直选要进一步，被叫停了，他本人也被双规了。后来还是恢复了工作，现在据说是重庆城口县的供销社副主任。这是一个相反的例子，这种创新是做不下去的。

第三个例子是浙江温岭乡镇的参与式预算制度的建立。各位对浙江情况熟悉的都知道，温岭搞民主恳谈，搞参与式民主，它的发展的最高形态是参与式预算，现在温岭市政府要求各个镇街都要做。这个例子也是当代基层自发探索的一个民主试验，是以基层人大为平台的民主试验。赵洪祝曾经是浙江省委书记，批示要在全省推广。但是到现在为止，接近于参与式预算的，还只有温岭在做。浙江和外省市地区，也有叫参与式预算的，但与温岭不一样，基本上是形式化的，温岭是有实质的内容，所以这是一个孤立的例子，做了好多年了，还没有推广开。

第四个例子也是一个相反的，温岭的参与式预算改革是人大制度的改革。人大制度改革有另外一个自发的探索，叫人大代表工作室，自发出现的，后来被叫停了，不准搞。

这四个例子都是起源于基层政府或基层社会的自发探索，试图在基层治理上引入民主制度，有两个做下去了，甚至推广开了，有两个被叫停了。我想讨论的问题是，这四个例子为什么有不同的命运？

先说第一个例子，四川省乡镇领导人的公推直选改革。我简单地过一下，这个例子不做详细的阐述，如果详细阐述，时间肯定不够，而且太琐碎，大家听得也头晕。大致的发展进程是，最早是在遂宁，主事的人叫张锦明，当时是遂宁的一个区委书记，现在是雅安市委副书记，1998年她在步云乡搞直选乡长，破天荒地第一次。后来，人家说违反了人大的法律，乡长要人大选，不能够由老百姓直选，所以下一届步云乡选举乡长的时候做了一点改变，直选选出的是乡长人选，要经过乡人大表决通过才正式任命。做了两届，后来没有做下去。

这是公推直选的一个前身，后来的做法都不这样做，都是选乡镇党委领导班子，最主要是选党委书记，因为那是更关键的岗位。当然也要选副书记。副书记有一位再推荐到人大去表决，作为乡长或者是镇长。公推直选最早是在四川眉山县南城乡搞的。公推直选是怎样选？我下面再说，先把发展的历程简单地提一下。

大规模的公推直选是在04年开始的。04年巴中县有9个乡镇实行公推直选，选举乡镇领导班子。04年底，成都的新城区在全区11个乡镇公推直选镇党委书记。05年四川省组织部开始在全省推广，选了30个县、市（区）来做公推直选乡镇党委书记的试点。07年，成都开始制定地方的制度，完善公推直选办法。08年眉山公推直选有一个更进一步的变化，就是开始出现两票制。两票制选乡镇党委书记是先由老百姓对初步的候选人投信任票（候选人是自己可以报名的），先由老百姓投一轮，过半数的才能成为正式候选人。正式候选人再由全镇的党员来投票，选出党委书记。这就是两票制。两票制的起源是村庄里选村党支部书记，最早在山西，后来在全国其它地方也有了。选举乡镇党委书记的两票制是08年从眉山开始，09年眉山市委出台了两票制选举镇党委书记的办法，到2010年眉山乡镇党委换届，所有的乡镇党委书记都要用两票制公推直选。2011年是四川各个乡镇换届的时候，因为只有换届才会有选举的事情，所以在2011年四川换届的时候，很多的市都要求下属乡镇搞公推直选，如成都的大多数乡镇都采用了这个办法。

我现在简单说一下公推直选的主要内容。各个地方，在四川也好，在其它地方也好，公推直选没有完全统一的办法。因为中组部没有规定用什么程序，是各个地方自己探索。所以各个地方的办法有所差异，但大同小异，组织者、领导者都是市委或县委（区委），特别是市委书记或县委书记，组织部负责操作。

我们以四川平昌县为例，公推直选的步骤主要包括四个：

第一是公开报名。与原来组织部提名不一样，你可以自己报名，只要符合报名条件。一般是要求公务员身份，党龄多少等等。如果报镇党委书记的话，一般要求副科级以上的任职经历等等。

第二是资格审查，这是很重要的一点。具体由县委组织部来做，审查所有报名人员的资格，包括政审。

第三个是公推正式候选人。报名的人可能很多，但是把谁作为正式候选人，有个公推程序。公推程序首先是由这个镇的全体党员、机关事业单位干部、村干部和部分非党员群众组成公推大会，无记名投票。比如说党委书记候选人，投出来前两位就行了，再报市委或县委常委同意。

最后是党员大会直选。推出候选人之后，就召开党员大会，无记名投票，当场就计票和宣布结果，然后再报县委或者市委批准和任命。一般来讲，县委或市委当天或者第二天就任命，但必须有一个批准和任命的过程，不能够选出来自动生效。

公推直选的特点是什么？谁做党委书记，先由普通党员包括部分群众投票，推出一个人选，再由上级党委任命，所以它体现了乡镇领导人权力的双重合法性。选出来的人是具有双重合法性的：一是由党员和群众选出来的，同时也是上级认可的，这就使得双重合法性开始制度化和可操作化。原来的双重合法性是由组织部提名，然后民主测评，征求群众意见等，再由县常委任命，制度化不够，主要还是由上级任命。现在的群众公认就改为用选票来代表。

另一个特点是在决定乡镇领导人的人选上，在县委与乡镇党员（包括群众）之间形成一种纵向制约关系。实行公推直选，县委就不能直接任命一个人担任乡镇党委书记，但是，由党员和群众自由选举出一个人也不行，变成了县委的决定要以党员和群众同意为基础，群众的选择也必须在党委领导下来做，不能自由做，所以形成一个纵向制约的关系。

这是我讲的第一个例子。

第二个例子是重庆坪坝镇综合政治体制改革试验，发起人和领导者叫魏多胜，当时只有三十四岁，在坪坝镇做党委书记。他是看到四川在做公推直选，别出心裁要搞综合政治体制改革。口头向领导汇报过，领导不赞成。他就说，我先做起来，做完了再说，如果做错了，处理我就是了。所以他就决定做，文件发了，选举委员会成立了，竞选都展开了，决定在8月29日要直选党委书记和镇长。但是在选举的前一天，就是28日的下午，县里就来人了。县纪委副书记当场宣布，这个选举要停掉，不能选了，再宣布免除魏多胜的镇党委书记职务，晚上就把魏多胜带走双规。这个事情为什么被叫停？魏多胜制定的这些文件，网上都可以查得到。

我们看他的方案有什么特点。在选举的环节上，其实与公推直选相差不大。党委书记的选举办法也是干部报名，党员联合提名等等，产生初步候选人，然后由全镇的选民来选出一至两位正式候选人。这就类似于2008年眉山市做的两票制，与眉山市的两票制差不多。最后由全镇党员选出党委书记，报区党委批准。镇长的选举办法是由全镇选民直选，避开了人大，这与人大的法律相冲突。但这也不是关键的，因为在步云乡就做过一次，张锦明后来还升官了，没有处理她。

他的试验主要是在两个地方违规了。第一，建立镇人大常任代表制，设立常任代表。他的方案是每一个选区选出一位常任人大代表，由镇财政发工资的，不是业余兼职的，共选出17位常任人大代表，组成镇人大常代会，每两个月开一次会，主要职责就是监督镇政府的预决算和其他重大事项，而且有权对镇政府提出不信任案和弹劾镇政府领导人。这是非常大的设想，非常大的改变。如果真的这样实施的话，那么人大和政府之间就是一个横向制约的关系。

他还提出建立党代表常任制，成立党代表常任会议，用来监督镇党委，与人大代表常任会议相并列，有点类似于议院里面的上议院、下议院。

所以，他的改革方案的一个特点是引入了权力的横向制衡。

第二，弱化了上级党委对下级镇党委的领导，特别是切断了上级党委对下属镇政府的直接控制。因为镇党委书记的选举脱离了县委的领导和控制，而且，镇政府的领导人都不需要上级认可了，只需要老百姓选出来，然后由镇人大通过一下就完了，跟上级党委没关系，这就切断了上级党委对下属政府的控制。所以，他的改革方案与公推直选有一个重大差别，就是与权力的双重合法性相冲突，改变了原有的纵向制约关系，不仅仅是引入民主的问题。

县委对魏多胜的处理主要提出了两点理由。第一是选举没有向上级政府报告，他有口头上说，但没有正式报告，这是一个理由。第二个理由是违背了党管干部原则。这是更关键的。为什么说他违背了党管干部的原则？就是在他的改革方案里面，一是引入了权力的横向制衡，党委（包括政府）与人大形成了相互制衡的关系，而不是领导与被领导的关系；二是弱化了上级党委管对镇党委和镇政府的控制。这是为什么把他双规的理由。

第三个是浙江温岭的参与式预算改革。参与式预算改革起源于民主恳谈，民主恳谈大概在1999年就开始出现。推动这个事情的是陈奕敏，他的官位在1999年时候就是温岭市委宣传部理论科科长，现在已经过去14年，他还是科长，一直没有升官，他的同事大多已经升了。他另外有一个头衔，就是温岭市民主恳谈办公室叫副主任，现在是主任，也是一个科级单位，就是一个科长。就是这个科长，十几年坚持做这个事，不是市委书记要做。这是与四川不一样的地方，四川做公推直选都是市委书记或者县委书记来做。

陈奕敏搞了几年民主恳谈，他就觉得这个东西要长期做下去的话，必须要制度化，要与现在的体制接轨，不能在体制外做。民主恳谈是什么呢？是镇政府就公共建设项目征求老百姓的意见，问老百姓这些项目要不要做，要不要建，你们有什么好的建议提出来。只是一种征求意见的方式。陈奕敏后来想到，也有学者帮他出主意，要把民主恳谈引入到镇政府的预算编制过程中，而且要纳入到人大里面去做，所以它叫参与式预算改革。他有了这个想法以后，找了十几个温岭的镇党委书记，找不到人愿意做。后来找到一个镇，就是新河镇，这个镇的党委书记与他关系很好，就答应做，但是这个关系很好的党委书记很快就要调走了，要来一个新的党委书记。他又重新去游说新的党委书记，那个新党委书记还好，同意做了，就开始了。所以他是凭私下的交情，也是未经上级政府同意来做的。在这一点，他与重庆坪坝镇的做法是一样的。坪坝镇也是没有正式同意，他就自己做了。所以地方的改革会不会被叫停，并不完全取决于你有没有请示上级领导，很多时候是策略性的，跟上级打个招呼，不是正式的请示，然后自己就做起来了，主要是为了降低上级领导人的风险。

温岭新河镇的参与式预算包括三个环节。一是公众参与预算编制环节，也就是民主恳谈。预算编制涉及到公共项目，下一年度要做哪些项目，政府召开民主恳谈会听取大家的意见。然后是镇人大审查与批准预算，这个环节引入了人大代表预算修正权，这在人大法律上是没有的。所以创新也是蛮大的，并不是都是法律允许干的。最后还设立了人大财经小组，作为人大的常设机构来监督镇政府的预算执行。这在人大的法律里面也没有，乡镇人大在法律上是不能设立这样的小组的。

它的创新主要是两点。第一个是赋予人大代表预算修正权，五名人大代表就可以联名提出预算修正案。政府拿到人大审查的是预算草案，草案中列了各个预算项目，各个项目里面包括开支是多少。人大代表可以提出修改，如要求把某一项的开支削减下来，甚至取消掉，然后增加你提出的预算项目进去，这就叫预算修正案。五名人大代表就可以联名提这样的议案。但是，这样的议案受到一个限制，要经人大主席团审查同意，才能列为大会议程，也才能交付代表表决，决定预算修正案是否可以列入正式预算。这是关键的细节，这个细节决定了温岭的参与式预算是纵向控制的民主，而不是横向制约的民主。原因在哪儿呢？人大主席团审查实际上是镇党委书记召集的党政联席会议来做审查，比如由人大代表提出了十几项修正案，要不要列入议案？是由镇党委镇政府和人大领导人商议决定，镇党委书记有决定性的权力。如果议案在联席会议上被否决掉，那你这个议案等于白提。列入议案之后才会提交全体人大代表表决，表决通过才算生效。如果表决通过之后镇党委才来说议案不合适，那就麻烦了。所以事先设立一个议案的审查环节，等于是五个代表提的议案不能自动地成为大会的议案，这是人大代表处在党委领导之下的一个体现。

第二是设立镇人大财经小组。这个我就不详细说了。

这是在新河镇做的参与式预算改革，做的效果蛮好的。05年做的时候，新河镇当时财政赤字是5000多万，到了08年，做了三次了，赤字减少到2000万，每年都会压缩一些政府的开支，所以效果是蛮好的。08年有其它一些镇也开始做参与式预算改革。到2010年，温岭市委就要求各个镇和街道都要做。当然有的镇做得比较认真，有的镇是形式化的，实质意义不大的，但毕竟是都要这样来做。这是在温岭的推广。可以说参与式预算在温岭是全面地推广了。

在浙江的推广情况是这样，刚才说到赵洪祝有批示，要各个地方推广参与式预算，但是其它地市响应的不多，浙江省基本上仍然是只有温岭在做。江苏、上海有叫参与式预算这个名头的，但是没有做到温岭这么实在，形式的意义比较多。

我们怎么看温岭的参与式预算改革？

第一个特点，它是在乡镇的财政领域完善了纵向制约的机制。因为原来对乡镇财政的监督，主要是上级领导、上级部门的监督，审计、财政、纪委、纪检来监督，现在引入了人大代表和民众的制约。这个制约不是停留在表面形式上的，有一定的实质性的制约。

第二个是人大对政府的监督作用有所强化。但这个有所强化，我的看法是，它不是权力的横向分立。原因在哪儿呢？原因在人大是在党委领导下监督政府的工作，即使是人大代表行使预算参与权，也要经党委同意，不是可以自由地来行使这个权力的。

这是第三个例子。

第四个例子是人大代表工作室的出现与叫停。

我们大家都清楚，我们国家的人大代表不是职业的，是业余的，是兼职的。人大代表里面大约有40%是政府官员，其他都是各个行业的人员。所有的人大代表都没有专门的办公室，当然人大常委有办公场所，但那里面不设人大代表的办公室。大家可以看《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督规则》或者是《监督法》。在那上面，人大常委会的监督是强调民主集中制的，不能个人行使监督权力。常委里面有党组，党组是领导核心的。人大代表不但没有办公室，也没有助手。但是在04年以后全国各地自发出现了人大代表的工作室。最早是04年温州有一个叫周德文的温州市人大代表，设立周德文人大代表工作室。他是这个办公室的组织者，他又邀请了其他的人大代表和政协委员，还邀请了律师、记者，有十来个人来参加，自发组成了一个工作班子。这是首次出现个人设立人大代表办公室。

05年，深圳人大代表杨剑昌设立了以他自己名字命名的"杨剑昌人大代表接访室"，也就是工作室。

2008年，湖南有一个全国人大代表，叫刘晓武，设立"全国人大代表刘晓武工作室"。这是首例全国人大代表建立个人工作室。

2008年3月，山东淄博市人大代表杨光磊设立"淄博市人大代表杨光磊工作室"。

2008年8月，温岭市人大代表江根德设立"江根德人大代表工作室"等等。

以上是不完全的举例，分散在各个地方，都是自发出现的，与地方政府没有关系。与地方政府有关系的，有一个例子，是在四川罗江县。罗江县县委书记看到别的县搞公推直选、搞创新，拿到了中国地方政府创新奖，他想再做一个什么才能引起关注呢？他找了几个人商量，包括社科院农村发展研究所的于建嵘教授，帮他出主意。大家说设立专职的人大代表工作室，这个没人做过，在法律上也是不禁止的，可以做。他还在北京找了几个人开论证会，大家都说好，没问题，这个事情可以做。他就开始做了，选了两位人大代表，分别在两个镇建立人大代表工作室，给它的功能定位就是代表当地百姓来监督镇政府的工作。

但是刚刚开张就被叫停了。原因是2010年8月，全国人大常务委员会提出修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，就是人大代表怎样来行使人大代表的职权。为什么要修改这个？就是因为全国各地出现了人大代表工作室，这是一个重要的背景。当然修改还有其它一些次要的原因。李适时就《修正案（草案）》作说明的时候，特别提到人大代表不得设立个人工作室，要集体行使监督职权，不能个人行使监督职权。全国人大常委会这个意见一出来，各个地方就执行了，四川罗江县的专职人大代表工作室立马被叫停了，原以为能够做一个创新，结果撞到枪口上了。

2010年10月28日，全国人大常委会通过了修正案，修改了好几个条款，其中与我今天所讲有关的是增加了两个条款："代表不脱离各自的生产和工作"，不能专职，必须要在原来的工作岗位上，这是一条；第二是"代表在闭会期间的活动以集体活动为主"。集体活动是有界定的，由人大常委会组织的集体活动，乡镇人大是由人大主席团组织的集体活动，"以代表小组活动为基本形式"。代表小组不是自发组成的，而是按区域、按行业，由人大常委会来划定你归属哪个小组。然后按小组安排活动，小组有负责人。这就等于在法律上禁止了人大代表个人设立工作室。随后，全国各地的人大代表工作室均关闭或更名转换职能。刚才讲的四川省罗江县人大工作室就改名叫幸福工作室，主要是用来帮助镇政府调解民间纠纷的，它的职能就变了。全国人大为什么要叫停人大代表工作室呢？因为个人设立的人大代表工作室脱离了人大常委会的领导和控制，具有导致权力横行分立的趋势。

我们可以思考的一个问题是，这四个例子做的基本是同一个事，就是在基层治理上进行民主制度的探索和创新，分两类，一类是基层政府领导人，包括党委、政府领导人选举的创新，一类是人大制度的创新。做的同一个事，但是结局不同。有两个例子的结局是比较好的，或者说是能够做下去的。另外两个例子被叫停了，不能做下去。为什么会出现这样不同的结局？

分析这四个例子，我们可以发现一个规律性的特征，我归纳为"两个凡是"：凡是与双重合法性相容的、属于纵向制约体制的深化与自我发展的创新，都可以做下去，甚至可以推广，像公推直选就可以推广；凡是与双重合法性不相容的、或者说可能带来权力横向分立的试验，不能做，做了也要停下来。这也可以归纳为"权力可以下放，但不可以分立"。

所以我认为当代中国基层出现的这些民主改革试验，虽然自发地表现出多种方向，既包括探索权力的横向分立，也包括探索乡镇的自治，像重庆坪坝镇就带有探索乡镇自治的含义，但是现实的发展方向是在双重合法性的框架内，建构基层政府与社会之间的纵向制约关系，或者说是纵向制约体制的自我完善、自我发展。这样形成的民主制度，可以说是一种"纵向控制的民主"，它是民主的方法来完善纵向制约的机制或者完善纵向制约的关系。我认为这是在集权国家内部新出现的一种民主类型。上面的四个例子可以支持我讲的观点，或者说可以用我讲的观点来解释这四个例子。

因文章较长分2段以下是评议部分：

纵向制约的体制与民主转型（专家评议）