摘要：北京当前的交通问题是在城市化、现代化和机动化进程中由多种因素引起的，但根本原因在于城市功能布局和土地利用与交通结构之间的不协调。本文在城市发展战略、城市规划原则、土地供给机制、土地市场建设、与实现公共目标有关的政策和交通设施投资建设的机制方面，提出相应的实施建议。
关键词：轨道交通土地开发
一、研究的出发点
在2020年之前北京交通发展的战略任务是："基于交通发展的历史经验和未来发展趋势，着手优化调整城市总体布局及城市交通结构模式"，"积极推进城市空间发展战略的实施，加快构建‘两轴－两带－多中心’城市空间新格局，同步实施城市功能布局的优化调整，以期从根本上缓解中心城交通紧张状况"。
随着理论的发展和建设经验的积累，交通与城市结构之间的关系已经日益被视作一种循环互动的关系，这种关系从微观上来看是城市交通与土地利用之间的互动，从宏观方面来说，则是城市交通系统与城市形态结构之间的互动。而在整体交通系统中，在引导大城市的布局结构的重新构建，促进土地合理开发利用上，大容量的轨道交通具有无可比拟的优势。国内外轨道交通与土地利用的相互研究也表明，在轨道交通与土地利用协调关系下的土地开发是未来城市可持续发展的最佳途径[1]。现阶段是北京城市空间结构转换的关键时期，快速轨道交通网络的发展，为大城市功能的疏解，缓解人口的压力和改善城市环境，促进交通与土地协调发展提供了契机。
在轨道交通建设中，资金往往是制约轨道交通快速发展的主要瓶颈，传统的单独依靠市财政拨款建设轨道交通的模式，已无法解决随之而来的持续的巨额建设资金需求。由于轨道交通的建设和运营具有很强的正外部性，只有从解决其外部性入手，从多方面筹集地铁建设资金，才能满足轨道交通可持续发展的资金需求。轨道交通外部性的存在，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，外部收益（即土地升值）很难充分内部化，因此还需要政府采取适当的行政手段予以矫正。而要落实城市轨道交通与土地资源的综合开发，将轨道交通的外部收益内部化，则需要建立一套包括规划、市场、财政、土地、政府体制和法律等多方面制度和模式来解决这一问题。
二、北京城市土地与交通协调发展的基本原则
北京城市土地与交通协调发展的实施，应建立在充分利用市场机制分配土地和其它资源的基础上，借助市场信息判断土地开发与交通是否协调发展；并清楚认识到市场失灵的问题，如市场不能自动纠正单一中心的弊端，不能自动消除拥堵；因存在着小汽车的个人成本偏离社会成本的现象，不能自动地有效分配不同交通方式等等，恰当运用政府的规划、政策和监管手段，补救市场失灵，使土地与交通协调发展。
在这方面最重要的问题，是公交设施，尤其是轨道交通所带来的社会收益，即沿线土地升值外在于交通投资主体的问题，政府可以通过各种手段将外部性收益内部化，从而解决公交投资，尤其是轨道交通投资短缺的问题。由于增加交通设施供给并不能完全解决拥堵问题，所以还要在加快交通建设的基础上，加强对现有交通设施和需求的管理，通过提高现有设施的效率减缓土地与交通不协调的问题。
三、北京城市土地与交通协调发展的保障机制
（一）北京城市土地与交通协调发展的规划保障
第一，建立土地与交通协调发展的福利评价体系及可操作的评价标准。政府的规划是在更高层次上满足对城市设施和服务的市场需求。城市发展战略归根结底是为了顺应城市化的发展趋势，城市总体规划的目的也是为了实现资源在城市中最有效地配置。然而由于存在着对城市设施和服务的市场失灵，市场不能完全地评价土地与交通的配置是否有效，因而需要政府部门在专家的帮助下建立一套城市土地与交通协调发展的福利评价体系，以此作为规划的评价标准。这套福利评价体系不仅要参照市场信息，也要对市场无法评价的拥堵、污染、景观破坏、交通事故和其它不便进行估价，形成较全面的经济评价。
第二，将交通与土地统一规划。传统的城市规划首先关注的是城市空间结构和土地利用，在此基础上规划交通系统以满足城市的需要。因此，在交通规划与土地利用规划关系方面，通常的模式是"先用地规划，后交通规划"。这种模式肯定了用地规划作为城市规划的基本内容的作用以及核心地位，但这种规划中交通规划处于从属与被动的地位，交通规划章节只体现专项规划工作的落实[2]。主要分析现状交通问题和近期交通设施的调整方案，往往实际规划的交通系统在发展中无法与土地利用相协调。
对于既定的交通战略而言，土地规划与交通规划本质上是一个整体。城市规划的初期阶段就应清楚确定城市的交通系统及其基本网络与土地利用，及城市演变的未来格局，并且在实际中不断完善规划。在一体化的交通规划与城市土地利用规划中，三个要素即土地利用、道路系统和公共交通的关系作为始终作为规划和实施过程中考虑的主线。并且对土地利用和规划上的实施进行强有力调控。例如巴西库里蒂巴城市规划的制定，充分考虑了土地使用强度与已有城市结构相匹配的原则，其目标是调整小区划分和土地使用以使交通需求适应社会经济和城市的发展。[3]
第三，战略规划目标确立后，需要全社会对于规划理念的认同和长期、坚持不懈的执行。政府、规划人员和具体执行人员对未来必须有一个明确的价值判断，在协调土地利用与交通运输系统的关系，实现有利于可持续发展的观点上不可以模棱两可。
（二）北京城市土地与交通协调发展的市场机制保障
土地与交通协调发展的市场机制保障主要是指以市场制度作为有效配置土地和交通设施的基础和基本参照。
尽管目前对经营性土地已经实行市场竞标制度，但总体来讲，在我国土地还分成各种用途，在征用和转让时被区别对待，交通用地等基础设施和公用事业用地都没有进入市场。在征用补偿和开发转让上都大大低于经营性土地的费用或价格。在推进土地开发与交通协调发展的努力中，要以市场制度作为配置土地的基本制度，尽可能地阻塞绕过招拍挂这种市场竞标机制的土地转让的漏洞。对于在目前制度和政策条件下，可以不进入市场而分配与转让的土地，也要在概念中有一个市场的影子价格，作为规划和评价的参照；对于这些土地因偏离市场价格而带来的土地与交通的不协调，要加以避免和纠正。
（三）北京城市土地与交通协调发展的资金保障
轨道交通有着显著的社会效应和外部效益，为城市提供了发展的基础和显著的动力，为沿线土地带来了不断增值的空间。但是，巨大的建设投资、较高的运营成本和定位于公共产品的票价政策，使得轨道交通企业难以通过盈利补偿其建设和运营成本，因此如何将城市轨道交通产生的外部效益通过市场和政策手段部分地转化为内部效益，维持轨道交通建设和运营的平衡是需要解决的重点问题，其中城市轨道沿线土地增值的利益分配是关键。
第一，对轨道交通沿线的受益对象进行分析确认。城市轨道交通的受益对象包括居民、房地产商、交通开发和运营商、政府以及相关企业等。城市轨道交通对沿线区域的影响，可分为直接利益和间接利益。所谓直接利益，就是轨道交通对沿线区域所产生的直接影响。它在交通市场内表现为该线路的利用者利益。所谓间接利益，就是轨道交通对沿线区域间接产生的影响，即直接利益以外的利益。它在交通市场内表现为沿线区域交通拥挤现象的缓和；在交通市场外表现为沿线企业、商家的收益，沿线区域内土地、不动产等资产价值的增加，以及区域人口重新分布带来政府税收的增加。
虽然城市轨道交通最直接的用户是旅客，但是旅客为此支付车费已经补偿了从中得到的收益。而随着时间的推移，土地所有者代替旅客成了沿线范围内最主要的受益对象。这一规律在国外的相关研究中已经被广泛接受，对我国来说，虽然其具体数据会有所不同，但是城市轨道交通影响沿线区域的根本规律应该是一致的。[4]由于我国实行的是土地国家所有体制所以在进行城市轨道交通利益的研究过程中，房地产商作为不动产的主要经营者应视作为重要的受益对象。
第二，建立土地收益增值内部化的还原机制。从受益和市场经济的角度来考察轨道交通设施建设费用的财源负担，就会发现下述二者之间的不平衡，即：一方面土地所有者和住宅开发者等不需要付出任何代价就可以得到轨道交通为其带来的利益；另一方面轨道交通的建设和运营成本由政府、轨道交通利用者和轨道交通企业负担，轨道交通企业要负担高额的建设费用与运营成本而导致企业亏本经营，政府也背负着沉重的财政负担。这样，土地所有者、住宅开发者与轨道交通利用者、轨道交通企业之间存在着明显的负担不平衡。为了解决上述二者之间的不平衡，有必要通过某种形式把轨道交通开发利益的一部分予以还原，以减轻政府的财政负担、轨道交通企业的经营负担和轨道交通利用者的票价负担。土地收益增值内部化包括直接内部化和间接内部化。
土地增值收益直接内部化的主要方式是轨道与土地的联合开发。利用这种方式，轨道交通投资方所得开发利益可以通过内部转化的方式直接用于轨道交通建设。通过对地铁沿线土地、地下空间和其他可经营资源的开发和经营，所得收益转移支付于地铁新线建设或弥补既有线的运营亏损，则可以实现地铁外部效应的内部化。
土地增值收益间接内部化是指依靠政府通过征税或收费将开发利益间接还原给轨道交通企业的一种方式。依靠政府以某种形式对所发生的轨道交通开发利益进行征税或收费，并以资助金的形式还原给轨道交通企业。国外城市轨道交通建设大多是依据该方式进行的。例如对沿线企业和居民征收轨道交通专项税和对沿线的土地开发征收轨道交通增值附加费。在法国巴黎的市区快速轨道交通建设中，对沿线9人以上的企业按支付工资额的1.7%征收公共运输受益税；而在巴西的圣保罗，市政府根据市议会批准的一项专门法律，要求地铁沿线土地的所有者在开发土地时必须先购买"附加建设许可证"，政府再将许可证收费所得资金全部投入地铁建设。[5]从我国以及北京的情况出发，比较现实的，是政府征收特别效益税、房地产税等。
然而设立新税种还是需要时日，且最后要通过全国立法程序。在目前的制度框架下，可考虑以地方法规的形式规定轨道交通影响范围内的房地产加征一定数额的轨道交通费。这样操作较为简便。但程序要严格，要慎重确定征收数额。为了保证政府获得的土地增值收益部分专款专用，投入到轨道交通建设中来，有必要建立"城市轨道交通建设基金"或"TOD基金"这样的专项基金，专门用于地铁建设的项目资本金投入、还本付息，以充分发挥政府资金的放大作用
第三，建立轨道交通沿线的土地增值的利益分配机制。因公共交通设施的建设而带来的增量土地开发的收益，是在居民、企业、房地产开发商、交通开发和运营商与政府之间进行分配。
图1 轨道交通交通沿线土地增值的利益分配层次
在第一层次，是在"生产者"和"消费者"之间分配。生产者包括房地产开发商、交通开发与运营商和政府，消费者包括入驻的居民和企业。一个新的公共交通设施，如一个城市轻轨的建成，会使其沿线的交通变得便利，而此时沿线较低的土地价格，会吸引更多的居民和企业入驻，从而将部分收益以较低价格的形式分配给了居民和企业。随着入驻居民和企业数量的增多，土地价格会逐渐上升，已入驻的居民和企业也会享受房地产升值的收益。
第二层次是在"生产者"之间，即房地产开发商和交通开发商与政府之间的分配。一般而言，政府应以税收的形式参加分配。然而在公共交通这一特定的领域中，政府传统上是要支付大额补贴的，因而政府的收益更可能体现为补贴额的减少，以及由于减少了交通拥堵而带来的社会收益增加的税收份额，沿线土地升值带来的招拍挂收入的政府份额等间接收益。
第三个层次是在房地产开发商和交通开发和运营商之间。在"轨道加土地"模式下，交通与土地联合开发公司的收益比例，取决于其取得的"经营范围"的土地占"影响范围"土地的比例和位置。这个比例是由这一模式设计时决定的。"经营范围"的土地应该给联合开发公司带来至少弥补成本且有正常盈利的收益。在联合开发公司内部，则要按照"谁投资、谁收益"的原则，在各个主体之间按照投资贡献比例分享增值收益。只是在以资金和土地入股时，要有对土地入股的比较恰当的评价。
（四）北京城市土地与交通协调发展的土地机制保障
第一，划分公共交通的影响范围和运营范围。一条新的公共交通线路建成以后，一定会给沿线的人们带来交通上的便利或交通成本的节约，因而会导致沿线土地价格的上升。这种影响会随着与该公共交通线路的距离增加而减少，直到完全消失。从公交线路的边沿到影响完全消失的那条线之间，即该交通设施所能影响的土地基本范围，应称为公交线路的影响范围。政府为了吸引企业而实行"轨道加土地"的模式，将影响范围内的一部分土地捆绑给公交投资公司，这部分土地的范围被称为运营范围。
第二，建立对交通用地及其影响范围的土地储备、供给和交易制度。公共交通导向的土地开发必然要求对分散的土地使用权和项目开发权以某种形式进行"土地重整"和"项目重整"，将土地的开发和经营权利进行相对集中。政府部门对于土地强有力的调控是保证实现公交导向的土地开发模式的有效手段。公共交通项目的规划应具有超前意识和综合意识，不仅要满足公共交通本身的建设和运营要求，还应统筹考虑与之配套的沿线土地详细规划。因此，要建立针对轨道交通沿线土地的储备制度。
第三，交通影响范围内的土地开发与经营模式。在城市中，土地和交通设施也是互补产品。房地产是排他的私人物品，而轨道交通设施可以近似地看成是公共物品，因而可以采取"扩张的企业"形式，将轨道交通带来的外部经济内部化于企业。
城市轨道交通属于风险比较小，但效益差，投资大，见效慢的项目；而房地产属于风险大，效益好，见效快的项目。联合开发就是将两者结合起来，把来自房地产开发的收益用于补偿城市轨道交通的建设和营运成本。联合开发还能保证城市轨道交通充足而稳定的客流，提高城市轨道交通企业的票务收入。因此联合开发可以改善城市轨道交通企业总体的财务收支状况，减少城市轨道交通前期投资的压力，从而参与城市轨道交通建设和运营。土地开发不仅包括优化轨道交通站点周边土地利用，还应合理开发利用地下空间。联合开发促进了城市轨道交通投资主体多元化和经营管理商业化，推动了城市基础设施业的投融资体制改革。当然，联合开发也可能有产生一定的问题和负面影响，比如炒卖土地、开发强度过高等。
联合开发的收益将用于弥补城市轨道交通的建设与营运成本，在城市轨道交通预期投资回报缺口确定以后，就必须测算现在与未来城市轨道交通车站周边土地的价值与收益。进一步计算必须用于联合开发的土地面积。对于联合开发，政府必须建立一套行之有效的监管办法，以防止城市轨道交通企业的短期行为与其他不良行为。虽然轨道交通公司拥有土地的使用权。但是土地必须在规定期限内分期建设，而且轨道交通公司必须进入国土部门的土地交易市场，通过招标或挂牌，公开选择开发商进行房地产开发。
第四，北京轨道交通建设与土地开发的时序配合。对于北京来说，考虑到城市经济能力、城市人口密度、运量以及未来的发展趋势等因素，轻轨或铁路等轨道交通工具更适于作为城市向外扩展的主要交通工具。并且公共交通的形式和运力也决定了城市土地开发的强度和布局形式。在发展时序的总原则上，轨道交通建设应与北京市发展区不同方向的建设时序相吻合，引导城市建设在特定时期的重点偏向。
交通影响范围内的土地开发时序，规划阶段，土地冻结。在公交引导土地开发的规划阶段，应该冻结沿线影响范围的土地的招拍挂。在规划完成后，应将信息充分公示，使公众都知道有关规划。这时可将影响范围内除了经营范围的土地进行市场化竞标。由于有关规划的信息已公开，人们会将未来的收益计算进来，再扣除从规划公布到通车之间的时间的收益，因而政府可以获得土地升值部分。在规划公布后，将运营范围内的土地交由一级开发公司与交通用地统一进行一级开发。在一级开发完成后，可以对运营范围的土地进行二级开发的招拍挂。这时一级开发公司也可以参加竞标。在市场化竞标中，运营范围的土地的未来价值可被充分估价，从而成为一级开发公司的收益，因而被内部化。一级开发公司如果中标，更是将收益内部化。在开始沿线土地二级开发的同时，就要开始交通设施的建设。
（五）北京城市土地与交通协调发展的政策和政府体制保障
首先，在市场制度能够发挥作用的地方，政府政策应尽量保持中立，既不要鼓励也不要阻碍某种经济行为。然而在城市发展过程中，仅靠市场的力量很难摆脱巨大城市单一中心的吸引，而开辟新的城市中心，在这时就要依靠政府政策的力量。例如在土地与交通协调发展的过程中，尤其是在以建设轨道交通的方式发展新城的过程中，新城能否发展起来至关重要。这涉及到新城的规模，市场容量，人们的信心等。在这种情况下，政府以其在经济中举足轻重的规模能够产生决定性影响。所以，政府的一个重要政策，就是将政府机关的一部分迁至新城，带动相关产业也追随到新城，形成一定规模的市场，哄托人气，就会缩短新城发展到临界规模的时间，更快地实现交通导向的发展。由于交通设施比土地开发较早地发展，就可能要忍受较长时间的乘客不足的问题。政府可以在初期对交通企业采取减免税甚至财政补贴政策，以帮助交通企业渡过最初几年的艰难路程。
其次，明确政府相关部门的职责定位，完善协调机制。土地和交通协调发展的目标，不仅仅是交通部门顺利地拿到想要的土地，因为土地的使用涉及到各个行业，也因此在各个方面影响到居民福利，所以土地是否要投入到交通部门，交通部门如何获得土地，都必须考虑到城市居民在整体上的福利变化。只有在整体上有利于居民福利提高，那么交通和土地协调发展才有意义，也才会解决与其他公共部门的用地冲突。因为城市是一个复杂系统，判断城市居民整体福利会非常困难。因而首先还是要依赖于市场给出的信号，并充分认识到在城市的哪些地方市场会失灵，从而借助于福利经济学、公共经济学和环境经济学的一些方法，用一些替代指标间接地估价交通与土地配置变化带来的福利变化，或者直接向居民询问对该变化的估价。
交通与土地协调发展中涉及到众多行政部门，要依据是否提升全体城市居民的福利来确定它们的职能和分工。权责界定的不明确会造成有些领域多头交叉管理，而在某些领域又有谁都不管的空白区，无形中加重了相互之间的矛盾，导致土地与交通的配置不协调。因此在这一过程中，应明确各部门的职责，各司其职、各尽其则的框架下，建立有效的协调机制。各部门要具有稳定的政策和计划。
（六）北京城市土地与交通协调发展的法律保障
法律手段是在市场失灵的领域中，需要诉诸司法强制性时应用。这意味着不能过度立法，也不能滥用法律。在市场失灵时，我们首先要考虑是否有其它非政府的制度安排来解决，第二考虑是否只采取非强制性的政府政策，第三考虑是否采用行政强制性，即政府上下级之间的强制性，最后再考虑立法。
根据前面的分析，土地与交通协调发展的问题，显然遇到了市场失灵，也遇到了政府（行政部门）失灵。我们可以通过联合开发的模式部分地克服公共交通投资的收益外部化的问题。我们也可以建立协调委员会协调各行政部门。还可以建立监管机构。但上述措施的实现也需要法律的支持。至少包括下述几个方面：第一，加强城市规划的法定性和公正性；第二，市民的广泛参与是城市规划公正的体现，并以法律的行事保障公众参与规划的权利；第三，建立和完善对土地收购储备制度和联合开发的的法律支持；第四，建立轨道特别效益税和环境资源税的法律支持；第五，完善对地下空间开发的规划和立法
四、小结
北京城市土地与交通协调发展的实施，应建立在充分利用市场机制分配土地和其它资源的基础上，借助市场信息判断土地开发与交通是否协调发展；并清楚认识到市场失灵的问题。恰当运用政府的规划、政策和监管手段，补救市场失灵，为"轨道加土地"模式提供法律、政策和监管环境，使公交设施，尤其是轨道交通所带来的社会收益，即沿线土地升值的外部性收益内部化。
参考文献：
[1] 李旭宏. 大城市轨道交通与土地利用互动关系研究（D）.东南大学博士论文，2010。
[2] 王荻，张冠增.城市轨道交通规划与城市规划的互动关系（J）.城市轨道交通研究，2007（02），P1-4。
[3] 陆化普.库里蒂巴发展公共交通的经验与启示（C）.城市快速公交系统发展战略研讨会论文，2003。
[4] 叶霞飞，蔡蔚. 城市轨道交通开发利益还原方法的基础研究（J）.铁道学报，2002（02）。
[5]王灏.建立地铁专项转移支付制度,推进轨道交通平稳健康发展（J）.宏观经济研究，2004（10）。
