《二十一世纪经济报道》记者王秀强
专访经济学家、天则经济研究所所长、山东大学教授盛洪
油气垄断带来4万亿效率损失，当务之急废除垄断文件
油气市场化改革诉求与垄断特权博弈数年。在今年两会上，全国工商联再上书全国政协，呼吁放开原油和成品油进口管制，打破能源国有企业全产业渗透的格局，逐步拆分三大国有石油企业炼化和零售业务。
从经济学角度分析，油气垄断带来怎样的社会福利损失？如何分析现行的石油贸易管制等行政干预市场政策？成品油市场化改革从哪里入手？政府在垄断行业改革中又应承担什么角色？
盛洪称，因垄断存在，2006年2011年间全国消费者多支付成品油价款1.8万亿。当务之急是，清理、撤销设立垄断权的行政文件，取消国有企业垄断权，先行解除原油进口管制。
"民营企业不能向制定垄断政策的部门乞讨，这简直是与虎谋皮。政府要回归本来角色。政府要做的不是做什么，而是不做什么。"盛洪说。
垄断维护特权利益，社会财富从穷人转向富人
《21世纪》：从经济学的基本原理看，以油气为主的能源领域因行政垄断、资源垄断对市场带来的影响多大？在油气领域因垄断造成的社会福利损失多大？
盛洪：行政性垄断主要表现为设置进入壁垒和价格管制。这样一种体制，环顾世界绝无仅有。更何况是在市场经济环境中的计划手段，毫不掩饰对特殊利益集团的利益保护。
垄断必定带来社会损失，虽然有一些官员辩护，但他们也不能违反经济学的基本原理。我们最近在研究油气体制改革方案，大致估算，从2001年2011年石油领域因垄断带来的效率损失近4万亿。
最新的测算显示，在2006年2011年间，除了2008年，国内成品油价格（税前）均高于相同品质成品油的主要国家平均价格（税前），全国消费者因此多支付价款1.8万亿元。
国内消费之所以承受高价格，与资源垄断和政府管制直接相关。当国内下调油价时，石油企业可以选择出口，减少国内成品油供应。有民营企业说，过去油荒之所以频发，实际上是垄断企业一手制造的。
也就是说，国有石油企业在享受垄断权的同时，没有承担对等的责任或义务。我们知道，授予垄断权是对企业的一种特殊对待，只有在特定领域和为实现某些公共目标，且接受相应的监管时才能如此。
例如在公用事业领域有自然垄断特许经营权的自来水公司，必须要承担"普遍服务"和
"不间断服务"责任。这意味着，获取特许权的企业要超越一般的营利考虑，而具有某种公共责任。它不能因一时的亏损而中断服务，也不能借口不赚钱而不进行普遍服务。
《21世纪》：过去三十年来，我国强调改革开放、依靠市场配置资源。但在石油进口领域实行严格的贸易管制；原油进口对非国营贸易仍然执行配额制，成品油非国营贸易实行进口资质和配额双管理方式，且只能进口燃料油。
经济学认为，贸易是互利的，可以使每个人的状况都变得更好。从公平正义、自由竞争的原则看，如何看待现行的石油贸易管制等行政干预市场政策？
盛洪：所有这些政策都是为了维护石油垄断企业的利益，甚至限制石油进口的政策明显没有正当的依据。这在战略上是错误的。限制进口，意味着多消耗国内资源，不利于保护国内资源；第二，因为缺少油源，造成国内地方炼油厂每年有60%的炼能闲置。这又维持了国内的垄断高价，进而侵害了消费者的利益。
近年来，地方炼厂的规模和技术有大幅提升。国家和石油企业之所以反对放开进口，最大的顾虑是，担心民企发展起来后对国有垄断企业形成挑战。
这是错误的政策，甚至可以说是罪恶的政策。为什么不允许民营企业与国有企业形成竞争？为什么让民众承受高油价？说到底，这一政策的结果是将财富从穷人身上转移到拥有垄断特权的富人身上。
拆分有利效率，成品油市场化先解除原油进口管制
《21世纪》：由于国有石油企业拥有比民营企业更大的市场优势，再加之政策所赋予的权力和规模优势，导致成品油零售市场竞争秩序的非市场化，"全面放开成品油零售市场"政策仅仅停留在文件上。从市场化改革的现状看，已经进入攻坚阶段。进一步推进市场化改革可以从哪些层面入手？
盛洪：成品油市场改革首先从放开原油进口开始。一旦地方炼油拥有进口油源，便可以大发展，发展规模甚至可以超过国有企业。
据我了解，目前国内一些地方已经开始建立成品油交易中心，贸易商可以进行自由交易。这是改革的探索和尝试，初步形成市场架构。如果政府解除价格管制，可以形成成品油的市场价格。如果交易量足够大，占据市场份额在40%~50%，成品油市场的垄断格局也就不复存在。
《21世纪》：全国工商联呼吁打破能源国有企业全产业渗透的格局，逐步拆分三大国有石油企业炼化和零售业务。从打破垄断、市场化改革的角度分析，是否科学有据？
盛洪：无论是横向拆分，还是纵向拆分，效率都优于一体化。纵向一体化管理模式可以利用内部补贴或交叉补贴方式，排挤、吞并其他市场竞争主体，破坏市场交易规则。
例如，发改委在宣布下调成品油零售价时，垄断国企并不一定会向民营加油站相应下调批发价格。批发价格甚至高于零售价格，挤压民营加油站生存空间。这是不当竞争，价格歧
视。如果纵向拆分，炼油企业可以公平对待下游企业，下游企业可以平等竞争。
可以想象的是，全国工商联的建议会遭到垄断集团强烈反对。民营企业不能向制定垄断政策的部门乞讨，这简直是与虎谋皮。民企要有宪政意识。打破行政性垄断，恰当的途径是依照现行《宪法》和《立法法》，提请全国人大或其常委会对于涉嫌违宪设立行政垄断的国务院行政文件进行审查和清理，并要求国务院清理、撤销行政部门设立行政性垄断的行政文件，取消国有企业垄断权。
《21世纪》：今年政府工作报告再次提出深化资源产品价格改革，以油气为代表的资源产品价格仍然处于国家掌控范畴。对于价格改革有什么建议？
盛洪：深化价格改革，第一要放开市场，由市场形成价格；第二油气等国有自然资源应通过竞价获得探矿权和开采权，在源头引入竞争。
民企进入垄断领域不是恩赐建议取消国企特权
《21 世纪》：国家鼓励非公有制经济进入垄断行业参与竞争。2005年和2010年，国务院先后发布两个非公经济"36条"，鼓励支持和引导非公有制经济发展。但对于垄断领域而言，民资进入门槛高、成本高、垄断利润难以共享。在国家政策支持和现实的困境面前，国家又应作出哪些方面的努力？
盛洪：政府不要谈"扶持"民营企业，民企进入现在被垄断的领域不是行政部门的恩赐。在中国宪法框架下，民营企业本来就有进入所有市场的权利。政府不需要在出台鼓励政策上下功夫，要做的是废除一些设立垄断的行政文件。
民营企业有很强的自我生存能力。以地炼为例，尽管有60%的炼能闲置，但仍然能够生存下去。关键是要给民企依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。
《21世纪》：今年政府工作报告再次提出："深化国有企业改革以及重点行业改革。"国资委也在制定央企改革的总体路线。对于接下来的国有企业改革，您有什么建议？
盛洪：第一步，取消国有企业的垄断权，取消国有企业的优惠待遇，比如免费拿地用地、低利率拿贷款，让国有企业和民企公平参与市场竞争。
第二步，国企应该从所有营利性领域退出，不仅是退出竞争性领域退出。事实证明，这些领域，完全可以由民营企业来做，政府只要提供公正的秩序就可以。
在当前的经济社会条件下，这看似是乌托邦式改革的思路，但改革方向必须是正确。为了避免比较大的动荡和冲击，可以采取逐步改革的方式。
《21世纪》：政府工作报告称，"以更大的政治勇气和智慧，深入推进改革开放。"政府在垄断行业改革、自然垄断领域监管中应承担什么责任？
盛洪：政府的责任是回归本来角色。政府要做的不是做什么，而是不做什么。与其制定政策，不如废止不合理的部门法规。不干预市场、不干预价格，对于竞争性产品不要参与资源配置。只在市场失灵时，发挥提供公共物品、监管自然垄断和补救定价机制失灵等等的作用。
[ 本文原载2013年3月8日《二十一世纪经济报道》，刊载时题目为"油气垄断带来4万亿效率损失，当务之急废除垄断文件"，并有删节。]
2013-3-10
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