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新经济背景下“网约车”治理

天则经济研究所 2016-11-14 累计浏览

 

2016年11月11日,天则经济研究所城市发展研究中心召开了“新经济背景下网约车治理政策研讨会”,浙江公共政策研究院蓝蔚青研究员、中国人民大学张鸣教授、知名法学家徐昕教授、著名经济学家张曙光教授、阿里研究院资深研究员杨建辉、天则经济研究所理事长吴思先生、所长盛洪教授以及《财经》杂志记者陈玉峰等出席了会议。会议针对各地发布的“网约车经营服务管理细节规定”中限制性条例的合法性,是否违背《宪法》上位法和其它相关法律?此规定是否能达到预期政策目标?对乘客、网约车主、运营平台、以及传统出租车企业又有怎样的影响?如何监管?谁来监管?等问题进行了讨论。

 

一、网约车管什么?

 

2016年10月北上广深杭等各地出台了“网约车经营服务管理细节”,对网约车设置了较高的市场进入门槛。浙江省公共政策研究院蓝蔚青从政府(管理机构)、企业(网约车平台)、个人(网约车驾驶员)、网约车四个方面详细地介绍了杭州市网约车管理实施细则。阿里研究院资深研究员杨建辉对各地出台的细则进行了梳理,认为限制主要是围绕“人”和“车”。其中对人的限制性规定,主要是对网约车司机户籍、车龄、是否有违法记录的限定。对网约车的限制性规定各地标准不一,主要涉及牌照、车轴距、排量、车身长度、高度、宽度、车架、功率、行驶里程的限制,甚至有的地方规定还包括设定行李厢容积,是否装有视频装置等。

 

关于《细则》是否正如媒体所抨击,被称为史上最严?是对垄断的维护?

 

有专家认为,出于安全性考虑,对车龄、驾驶员是否有违反犯罪记录的审查有一定合理性。(张曙光、杨建辉、蓝蔚青),但对户籍、车型、牌照等限制则是不合理、不合法,甚至是荒唐的。(张曙光、杨建辉、徐昕、盛洪),杨建辉说,“有些限制性条件,目的是对网约车数量和价格进行管制,这一做法实际上是把网约车由原来主要靠市场调节,重新拉回到行政性管制的模式。”

 


张鸣教授认为,苛刻的网约车实施细节条例是对垄断的维护,是对传统出租车行业利益集团的保护。



盛洪教授认为,应该更一般化的看待网约车,“这是对新经济一个最基本的态度,对新的、利用互联网技术提供服务,有很重要的一点,就是确实是在打破现有制度的垄断,可弥补现有制度缺陷和垄断造成的资源空间配置的不合理,并且带来巨大的社会利益。”

 


关于网约车能不能有门槛限制?张曙光教授认为,政府管制户籍、车型等这一系列和安全没有关系的条款,实际上是在限制人们择业自由的权利。他特别强调了,只要符合国标的车便可进入市场运营,除了不能有犯罪等等这些基本限制外,不能对进入管制太多,比如,车的大小,车的轴距(盛洪)。

 

二、网约车要不要管?

 

各地出台网约车管理细节的目的是规范网约车,确保乘客的权益、乘车安全、服务质量得到有效保障。那么“网约车”到底是什么?网约车的出现对社会是好还是坏?是否有损传统的出租车行业利益?网约车是否存在安全问题?这些问题是真问题还是伪命题?

 


“网约车”是利用新经济的一种,是利用互联网的技术来提供出行服务。蓝蔚青研究员介绍到,“2015年6月滴滴快的实际运营近584万次,为同月出租车总运营次数的75.4%。同期杭州市出租车实载率为65.8%,月总运营次数774万次,同比下降2.8%。网约车的迅速发展缓解了出行难的问题,也提高了存量私家车的利用率,减少了购买私家车的需求。盛洪和张曙光教授都从经济学角度进行了判断,认为网约车对这个社会是一件好事,网约车通过市场利用闲置的人力和车辆增进了社会效益。

 

网约车与传统出租车行业有什么关系?张曙光教授认为网约车的出现为传统出租车行业改革提供了契机。公众打的出行的潜在需求量是巨大的,出租车是大众消费而不是高端消费;网约车对传统出租车行业影响并没有声称的那么严峻(蓝蔚青)。盛洪教授认为,网约车虽然会给传统出租车带来竞争,但它也弥补了传统出租车业的不足,“网约车快车价格较出租车低,拓展了低端市场,而网约车专车可以提供比出租车更优质的服务,则是创造了高端市场。”张鸣教授认为,网约车出现是新技术条件下,用一种绕道的方式化解传统出租车行业中的一些问题。



有人认为,网约车存在安全隐患。但与会专家认为:行车安全与户籍、车型等并无直接关系(张曙光、张鸣、杨建辉)。通过现有的技术和市场手段,尤其是平台实时产生的大数据以及位置分享等功能可化解风险,解决安全隐患问题,甚至网约车比出租车更安全(杨建辉、盛洪、徐昕、蓝蔚青)。

 

三、网约车如何管?

 

大多数网约车的地方实施细则其合法性何在?与其它法律法规或者规范性文件又是一个什么样的关系?规则是否公正?程序是否正义?

 


第一,违背《宪法》。宪法规定公民在法律面前人人平等的原则,而对户籍的限制,显然是就业歧视性规定,违背了择业自由的权利(徐昕,张曙光)。与《立法法》相关规定不尽相符。有的地方网约车实施细则征求意见环节缺失,直接进入出台实施阶段,显然在立法程序上也存在一定瑕疵(杨建辉)。

 


第二,与《行政法》相关规定冲突。《行政许可法》第15条第2款规定行政许可设定不能限制其他地区、个人、企业到本地区从事生产经营和提供服务。《行政许可法》应该是网约车的地方实施细则上位法,很多地方的网约车实施细则对户籍的限制,显然与《行政许可法》这一条有冲突。(杨建辉,徐昕)

 

第三,与《竞争法》相关规定冲突。《反垄断法》专门有一章论述行政性垄断,禁止滥用行政权力排除限制竞争,即行政机关不得滥用行政权力制定含有排除限制竞争内容的规定,这是《反垄断法》这个大法的规定。

 

第四,与国务院颁布的《关于在市场经济体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中的“公平竞争审查意见”精神,有一定冲突。(杨建辉、盛洪)

 


第五,规则是如何形成的?吴思认为,规则的形成是否有一个正当的程序,是否是充分吸收了各方意见之后达成的均衡非常重要。但徐昕、杨建辉、陈玉峰等均指出这次各地网约车管理实施细节的出台,意见征求的时间短,存在走形式的嫌疑。

 


第六,当某些不合理、合法的规则产生以后,如何进行补救?一是通过立法的合法性审查(徐昕、吴思、盛洪);二是通过救济的手段来解决。通过违宪审查,或者通过行政诉讼引发对与上位法是否冲突这种合法性的审查(徐昕、吴思、张曙光)。对某些还没有出台相关细节的城市,要避免犯同样的错误 (张曙光、盛洪)。同时,吴思理事长还指出,最理想的状态是建立一个公民社会,由一些利益的相关方公民来提请诉讼或合法性审查。

 

四、网约车怎么管?

 

网约车是一个新的商业模式,其市场应该如何运营?遵循什么样的原则?有谁来监管?如何监管?

 

网约车是一种共享经济,应尊重市场,尊重制度,以市场的逻辑和规则来运行。应尊重开放、竞争等基本的规则(张鸣、盛洪、蓝蔚青、杨建辉),并在各城市进行制度竞争,完善网约车市场规则(张曙光、盛洪)。

 

网约车是一种新经济,对其监管要顺应这种新的技术、新的商业模式发展,改变相应的监管方式。首先要把政府为中心监管模式改成以市场为中心,这就要求转变管制的方式,不是数量限制,不是价格限制,而是真正引入竞争机制,形成主要靠市场解决出租车服务供应的机制,并以此为基础解决价格和数量问题。(张鸣、盛洪、蓝蔚青、杨建辉)

 

要充分利用平台功能,与平台进行协商共治。蓝蔚青研究提出,由政府联合平台,监管平台上的网约车个体,他认为由政府直接管个体存在一些弊端,而平台公司在维护平台秩序和信誉方面,具有比政府强烈得多的积极性、知识经验以及管理手段。平台公司要用大数据等高科技手段加强平台运营管理,要承担起制定规则和准入门槛的责任,充分认识平台的责任边界,制定有利于平台良性运营、政府监管和惠及社会的平台规则。张鸣教授对此有一点疑义,认为平台提供的是服务而不是管理即建立信用体系,包括提供交通状况、需求状况的基础大数据。如果市场的管理跟政府管理一样,如果某一个平台是一台独大,它跟政府没有什么区别,不见得会比政府好,人性都是一样的。

 

但总的来说,网约车是新经济的一种,应该适应新的商业模式,要共享、开放、尊重市场。制定政策要从整个社会效率出发,不应只从个别利益集团的利益出发。