医疗领域资源的公正与效率研究报告发布会成功召开

2016年1月14日，行政部门配置医疗资源的公正与效率研究报告发布会在天则经济研究所成功召开。参会的有课题组负责人天则经济研究所所长盛洪教授、天则经济研究所城市研究中心副主任钱璞博士。会议还邀请了中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授、首都经济贸易大学朱俊生教授、春雨医生首席内容官万静波先生、中国行为法学学会秘书长孙秀艳女士。此外，包括媒体在内的30多位嘉宾出席了此次会议。

发布会上，盛洪教授和钱璞博士分别对行政部门配置医疗资源的公正与效率的研究所采用的分析方法和研究结论做了简要汇报。其后，毛寿龙教授做了题为“扩展秩序、权利结构与医疗领域的治道变革”的主题发言，朱俊生教授做了题为“从垄断到竞争：医疗领域的改革方向”的主题发言。

盛洪教授认为，医疗领域实际上是一个主要以私人物品为主的领域，应该以市场作为配置资源的主要制度，若行政部门超出这个范围就会带来效率损失。此外，在价格管制下，医疗领域存在租值耗散及留租行为等现象。

钱璞博士介绍，中国的医疗资源在配置上还是采取计划经济或者行政手段，具体如医疗机构进入，价格管制及医生流动性管制等等，因此在效率上存在较大的损失。另外从公平性方面看，虽然从一般资源分配来讲，空间配置的相对差异不明显，但在优质医疗资源的分布上，不均衡程度是加强的。

毛寿龙教授认为医疗与秩序有关，在原初秩序下，医疗是个共同体，但在扩展社会，它可以变成一种互动机制，而中国当前的医疗市场是不完整的。同时，他认为医疗兼具科学和服务的双重属性，应对其有个较好的界定。最后他指出权利治理需要用治道来解决，而新的治理治道就是以权利和责任为基础的治理结构。

朱俊生教授认为中国医疗卫生体制问题的症结在于垄断，正是垄断造成了医疗供给量的不足，即看病难的问题。他认为医疗改革的方向应是慈宁宫垄断走向竞争，在服务保障领域需要双向开放，放松价格管制，让医保支付标准发挥作用。

天则经济研究所历时两年完成了报告《中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究》，这份报告对教育、土地以及医疗目前依然受到行政部门独大的负面影响的三个领域进行了细致的研究。本次发布的是对教育部门的研究，要点如下:

摘 要

·在当下中国的情境中，存在行政部门独大的现象。在这种情况下，政府配置资源就已经偏离了在标准的公共选择程序下配置资源的形式，而是依行政部门的意志而配置资源，具有行政部门自身的倾向性。

·医疗是有部分公共性质的私人物品，因此应以市场制度为配置资源的基本制度，辅以非市场的制度，包括政府制度，来克服市场失灵部分。

·在中国，政府结构还存在缺陷，行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束，也缺少司法机构对行政部门的制约，所以行政部门对资源配置的领域、规模和行为会大大超出应有的范围。

·行政部门配置资源的优点在于：（1）对资源有较强的当下动员能力；（2）可集中全社会资源实现某一重大单一目标；（3）可将有限的政府资源用于对市场失灵的弥补，以实现市场与政府的良性互动等。

·行政部门资源配置的缺点在于：（1）缺少分散的、在具体交易环节中产生的信息，也缺少处理这些信息的能力；（2）行政部门配置资源没有市场信号，所以也就没有由市场信号带来的激励；（3）科层制结构的特点使得上级机关在资源配置方面有优先权，能够选择更好的资源和更多地配置资源；（4）集中决策，这意味着行政部门配置资源更缺乏民众的视角，更不考虑具体的细节；（5）行政部门内部的规则，是下级服从上级的命令与服从的关系；（6）领导最“聪明”，限制了行政部门充分利用内部的智力资源作出更好决策的可能性；（7）单一目标的考核机制会以损害社会其它目标为代价；（8）视野较短，期待短期见效，带来配置的无效率；（9）缺少纠错机制。

·在我国现实中，行政部门配置资源的方式有直接的和间接的。直接的方式包括由行政部门自己直接配置资源，或通过国有企业配置资源；间接的方式包括对产业进入设置管制；对价格进行管制等。

·行政部门配置资源的恰当范围，就是公共物品、准公共物品和对市场失灵的补救，那么，当行政部门超出这一范围去配置资源，就会带来效率损失。这是因为，在市场能够发挥作用的地方采取行政方式配置资源，必然会偏离市场均衡状态，一旦如此，就会产生效率损失。

·罗尔斯的第一正义原则是说，每个人最大的平等的自由；第二正义原则是说，如果可以接受一些不平等，就是要向弱势群体倾斜的不平等。我们将遵循罗尔斯这两个正义原则，作为对行政部门配置资源的公正性的基础性评价原则。

·行政部门利用财政资源直接配置资源的公正性评价标准:

（1）一般而言，公正的财政资源分配应是平等分配，因而财政资源分配的基尼系数应是零。如果实在无法实现财政资源平等分配，可以容忍较小的基尼系数，如，0.1，然而要强调的是，这种不公平的财政资源分配应遵循罗尔斯第二正义原则，即要向收入最差的人群倾斜。其限度，应是这种倾斜不应改变现有的收入结构，即最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。

（2）合理的进入管制一般只包括两个方面，一是在自然垄断情形下，一是为了保证从业者的从业资格。在其它情形下的进入管制，都会无端造成竞争的减缓和供给的减少，使消费者不能享受供给竞争带来的好处，和供给充裕带来的低价和便利。所以，这种进入管制本身就不公平。

（3）在对自然垄断、强寡头垄断的价格管制中，如果偏离了平均成本定价、复合成本定价（两部制定价）或拉姆齐定价原则时，如上述分析，高于或低于都会带来消费者的损失，尤其是低收入家庭或弱势群体的损失。

（4）对产品管制的公平性评价就在于，它是否减少了信息不对称，以及是否减少了对消费者的损害。

·在我国，医疗服务资源基本上是由行政部门配置，或其资源配置间接地受到行政部门行为的影响。在医疗部门，行政部门配置资源的主要方式，一是通过各种行政管制，包括进入管制、价格管制、人员管制等控制社会资源在医疗领域的配置。二是通过行业政策、财政政策在行业体系内根据等级、所有制性质等进行资源分配。

·研究表明，医疗领域的供给与需求在总量上是失衡的。在医疗领域严重供不应求，1978～2012年期间可比需求增长了3500%时，全国的医院数目仅增加了137%，执业（助理）医师增长167%。

·研究也表明，医疗资源配置更为不公正；本来财政资源是人为地配置，应该在个人间平等分配，如果实在需要容忍一定程度的不平等，也应是向弱势人群倾斜；然而，在我国，尤其医疗服务的财政资源分配却向富者和有权势者倾斜。

·在地区分布上，资源更向行政权力中心倾斜。2012年人均拥有三级医院数量最多的是北京，每百万人有2.5家三级医院。最低的是河南和安徽和河北，每百万人拥有的三级医院数量为0.59。北京每百万人拥有执业医师3374人，是最低的西藏自治区的3.6倍。

·和城市相比，农村人均拥有的医疗资源，包括卫生技术人员、执业（助理）医师约为城市的一半的水平。护士差距更大，约是城市水平的30%。

·在用人均收入进行修正、以剔除各省间人均收入差距以后，各省的生均财政补贴仍有非常较大差异，并且明显地向行政中心倾斜。

·按人均获得的财政医疗补助，北京为人均921元，最低的是河南，人均103元。

北京、上海和天津这三个收入最高的地区，在医疗人均财政补贴方面占据了最优越的位置。北京和上海是在这个财政分配体系中的“极不公正获益”者，而河南、河北、江西、贵州、黑龙江等省则是“不公正受损”者。

这个医疗领域的财政分配体系的公正性指数为0.413，其公正性是“差”。

·多年来，我国医疗卫生财政投入大多投向城市，而农村医疗卫生财政投入较少。从人均医疗卫生财政投入来看，城市人均医疗卫生财政投入一直是农村医疗卫生财政投入的3到4倍。

·医疗资源在不同群体间配置的差异体现在医疗保障制度上。党政机关及事业单位人员享受公费医疗，费用由财政支付，其他人员则参加各种形式的医疗保险，由本人和单位支付保险费用。据原国家卫生部副部长殷大奎，用于医疗的财政资金中，80％用在850 万党政官员身上。

2012年全国公共财政支出中用于医疗保障支出为3657.41亿元。从保障的程度上，公务员人均1142元；农村医疗救助对象人均169元；次之是城镇居民，人均213元。

在职公务员和退休公务员在各群体的收入排序上名列前茅，但医疗费用的负担率先却是最低的。如北京的在职公务员住院费用的负担率是8~10%，而在职职工则为36~43%，农民则高达30~80%。

·在这种制度化的配置无效和不公正的情况下，人们就通过各种形式，进入大城市就医，塞红包等，进行资源配置的纠错，然而这类行为大多又受到行政部门的打压。因此，医疗领域还存在着很严重的资源的剩余错置。

·在宪法层次，明确医疗服务资源主要应由市场制度配置资源，行政部门如要介入或管制，必须说明理由，并经立法机关批准。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督，动用财政资金的配置，必须要遵守罗尔斯第二正义原则，如违反这一原则，应可问责。

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