破除土地领域资源配置的行政性垄断
—暨《中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究》之土地课题媒体发布会
2015年11月26日上午，由天则经济研究所举办的“破除土地领域资源配置的行政性垄断——暨中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究》之土地课题媒体发布会”在北京成功召开，参加此次会议的主要嘉宾有天则经济研究所所长盛洪教授，清华大学历史系秦晖教授，中国人民大学农业与农村发展学院郑风田教授，天则经济研究所城市发展研究中心副主任钱璞女士，天则经济研究所特约研究员杨俊锋博士。此外，包括媒体在内的对土地领域改革问题感兴趣的各界人士约四十余人参加了此次的会议。
会议日程主要包括两部分内容，土地课题报告的发布及邀请嘉宾的主题发言。首先，盛洪教授向大家介绍了此次报告所使用的分析方法，其次，天则经济研究所钱璞研究员向在座的阐述了该课题报告的主要研究结论及相关的改革建议。
再次，秦晖教授做了“老问题、新动向：地权改革问题的若干思考”主题发言；秦老师认为我国土地的公共利益界定存在严重扭曲，商业用地可以具有公共利益的性质，如新伦敦案，同时非商业用地也不一定具有公共利益的性质，如政府大楼；此外，秦老师指出中国近年来的福利政策是对中国负福利分配程度的缓解，但主要是在医疗与教育领域，土地领域的负福利色彩不减反增，尤其是近年来所提倡的通过规模经营来实现土地有效率的使用的农业政策有收回农民土地的趋势。最后，秦老师指出提倡土地流转而非土地交易，这意味着是强制性的流转。
郑风田教授在肯定天则所研究结论的基础上，指出可以再有一个制度性福利的分析。此后，郑老师做了“中国农村像非洲的主要核心原因是什么”的主题发言，他指出其核心原因在于农村宅基地不可入市交易，这导致了一方面是农村耕地乱占现象，另一方面也使得它是死资产。
天则经济研究所历时两年完成了报告《中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究》，在这份报告中，我们对教育、土地以及医疗目前依然受到行政部门独大的负面影响的三个领域进行了细致的研究。本次发布会针对土地部门进行发布。
重要观点摘录如下:
摘要
一、行政部门配置资源的效率和公正性评价标准
（1）行政部门配置资源的恰当范围，就是公共物品、准公共物品和对市场失灵的补救，那么，当行政部门超出这一范围去配置资源，就会带来效率损失。这是因为，在市场能够发挥作用的地方采取行政方式配置资源，必然会偏离市场均衡状态，一旦如此，就会产生效率损失。
（2）合理的进入管制一般只包括两个方面，一是在自然垄断情形下，一是为了保证从业者的从业资格。在其它情形下的进入管制，都会无端造成竞争的减缓和供给的减少，使消费者不能享受供给竞争带来的好处，和供给充裕带来的低价和便利。所以，这种进入管制本身就不公平。
（3）罗尔斯的第一正义原则是说，每个人最大的平等的自由；第二正义原则是说，如果可以接受一些不平等，就是要向弱势群体倾斜的不平等。其限度应是这种倾斜不应改变现有的收入结构，即对最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。我们将遵循罗尔斯这两个正义原则，作为对行政部门配置资源的公正性的基础性评价原则。
（4）在对自然垄断、强寡头垄断的价格管制中，如果偏离了平均成本定价、复合成本定价（两部制定价）或拉姆齐定价原则时，如上述分析，高于或低于都会带来消费者的损失，尤其是低收入家庭或弱势群体的损失。
（5）对产品管制的公平性评价就在于，它是否减少了信息不对称，以及是否减少了对消费者的损害。
二、行政部门配置土地资源的特征
土地是有部分公共性质的私人物品，因此应以市场制度为配置资源的基本制度，辅以非市场的制度，包括政府制度，来克服市场失灵部分。
在当下中国的情境中，存在行政部门独大的现象。在这种情况下，政府配置资源就已经偏离了在标准的公共选择程序下配置资源的形式，而是依行政部门的意志而配置资源，具有行政部门自身的倾向性。由于政府结构还存在缺陷，行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束，也缺少司法机构对行政部门的制约，所以行政部门对资源配置的领域、规模和行为会大大超出应有的范围。
中国土地资源基本上是由行政部门配置，或其资源配置间接地受到行政部门行为的影响。一是直接配置，如制定规划和审批项目，行政部门直接投资进行土地开发，等等；二是通过各种管制，如限制农村居民的交易权，限定土地用途，限制征地价格，管制工业地价，经济适用房地价等；垄断土地一级市场；对用地指标实行计划配额管制，等等。根据张五常有关理论，且通过对资源配置结果的分析，行政部门对可由市场决定的价格等均衡数量进行管制，包括价格管制，数量管制，进入管制等，必然带来相应租值消散，即社会福利损失。
三、土地资源配置的效率评价
（1）土地供给与需求的总量失衡。对集体土地的用途管制和交易管制剥夺了农民自由交易土地产权的权利。在农地转用补偿价格严重低于市场均衡价格下，刺激地方政府对土地的“需求”大大超过本应由市场决定的均衡水平，使得“土地城市化的速度”远高于“人口城市化”。自2004年至2013年，我国城镇人口平均每年增长3.4%，城市建成区面积平均每年增长5.2%；后者比前者要快53%。存在土地的严重浪费。
（2）农地与非农土地配置的扭曲。农地征用的制度约束，造成土地市场被人为的分割为农业用地市场和非农业用地市场。两个市场的价格相对独立运行，扭曲了市场价格信号，这样必然会在很大程度上扭曲城乡用地的供求关系，导致一些地方因为行政部门为追求表面政绩或者私利，利用种种名义滥占农地。在农地与非农地的配置中，更多地土地配置给了非农用途。
（3）建设用地结构的扭曲。由于对工业用地价格的管制以及地区间争夺投资的竞争，导致工业地价相对于商业服务用地和住宅用地的价格严重偏低，进而使工业用地面积一方面挤占了农业用地，另一方面又挤占了建设用地中的商业服务和住宅用地。而主要依赖于划拨的公共用地，包括政府用地，则因支付的成本更低，导致更多地占用甚至浪费。
在住宅用地中，又有约1/4的土地用于保障房，最后使得进入市场的住宅和商业服务用地占建设用地的比例不到30%，甚至不到25%。供给较少且价格弹性较低，使得商业服务和住宅用地的价格严重偏高。房价上涨又进一步倒逼服务业劳动力成本的上涨，全面提高了城市化的成本。
（4）东、西部土地配置的错置。压低的土地价格无法将效率较高的企业从效率较低的企业中挑选出来，从而使许多低效率的企业落户；而这些企业一旦落户，就会长期限制土地配置的改进，这在许多沿海地区碰到的所谓“升级换代”的问题上有所体现。东部的工业用地的相对价格是最低的，这意味着东部地区以其扭曲的低地价“抢走”了中西部的经济发展机会，也因土地配置的低效率而给东部带来效率损失。
四、土地资源配置的公平性评价
（1）地方政府以远低于土地市场价格、甚至低于农业用途的市场价格从农民手中征地，使得失地农民不仅没有得到合理补偿，也没有得到稳定的工作岗位。从1996年到2012年，约有6492万农村人口失去土地。因补偿款仅占土地市场价值的2～10%，且再就业困难，失地农民的生活境况普遍下降。
（2）经济适用房政策没有给最低收入阶层的住房带来改善，实际上给中等收入阶层带来巨额补贴，违反了罗尔斯第二正义原则，更加大了收入差距。保障房用地挤占了商品房用地，也就抬高了商品房的价格，使那些既没有资格购买（或承租）保障性住房也买不起商品房的群体的处境更加恶化。
（3）更重要的是，行政部门利用其权力，用行政文件的形式确定行政部门官员以低价获得住宅的特权。将自己列为改革的例外，作为保障房政策的首要受益者。这在制度和政策的制定层次，就包含了不公正的动机。1998年的住房制度改革后，行政部门强调经济适用房的发展，并规定“在一定时期内”中央党政机关可以统一建设经济适用房，并向官员们提供。各级党政机关也上行下效。
研究表明，行政部门主导建造的经济适用房和保障房60%以上是为行政部门的官员提供的。按“十二五”规划提出的新建3600万套保障房作保守估计，约4.86万亿的财富被以“保障房”名义转移给了决定这个政策的阶层。
在土地领域，行政部门的过多介入，不仅没有弥补市场失灵，反而在导致更严重的市场失灵的前提下增加了政府失灵。由于对行政部门缺乏有力的硬约束，导致土地收益在人群间的配置不断恶化。
因为对均衡市场的任何一项管制，都会带来对均衡的破坏，这又为行政部门提供了进一步管制的理由。这是在土地领域中管制繁多的重要原因。
五、改革建议
在原则上：第一，应在宪法层次，明确土地资源主要应由市场制度配置资源，政府行政部门如要介入或管制，必须说明理由，并经立法机关批准。第二，政府行政部门配置资源的行为要受到立法机关、司法机关、传媒和民众的约束和监督，动用财政资金的配置，必须要遵守罗尔斯第二正义原则，如违反这一原则，应可问责。第三，政府行政部门不应制定与自身利益有关联的制度或政策，相关制度或政策应由立法机关或上级行政部门依法决定。
具体建议包括：
（1）实践制定《土地基本法》，废止《土地管理法》。
（2）落实《宪法》，尊重和保护农村居民的土地产权。包括不经产权所有者同意，不得为商业性目的强制征收其土地；保护他们进行土地产权交易的权利，改变土地用途的权利；等等。在符合城市规划的前提下，应允许农村集体土地自由地进行改变用途的土地交易，而不应由行政部门先征地，再改变用途。
（3）只有在证明征地确为公共用途的情况下，行政部门才能在按市场价格进行补偿的前提下，征收农村集体的土地。
（4）取消有关土地的各种价格管制，包括对征地的低价管制，工业地价管制，经济适用房、保障房地价管制，划拨土地价格管制，等等。
（5）取消容积率管制。
（6）在土地规划中，要对不同部分区别对待。对涉及基础设施和公用事业方面的土地规划要在用地面积和区位上有较为严格的规定；而对功能区分布和产业布局等方面保持弹性。
（7）对于政府与其它公共设施用地，要按市场价格考核，进入到政府账目的成本中。
（8）停止经济适用房和保障房的建设，代之以低收人家庭的租房补贴或住房券。政府官员除非符合购买经济适用房或保障房的条件，不应以其它各种理由购买经济适用房或保障房。停止以政府行政部门、国有企业为单位修建经济适用房或保障房。
（9）不应由行政部门主导城市规划和功能分区。摒弃当前由行政部门随意确定城乡土地用途和主导土地分区的做法。
（10）行政部门仅应代理国家进行国家土地的拍卖，以形成土地产权；而不应一般地进行土地交易，并从中获取财政收入或官员利益。取而代之的，政府可从土地的市场交易中征收土地增值税，并可考虑对土地征收财产税。
（11）政府对国有土地上拥有使用权的土地征收时，也应按该使用权的市场价值进行补偿。
（12）应强调政府行政部门、事业单位和国有企业经划拨占用的土地不是“自有土地”，而是国有土地。进行经营性活动的机构应向国家交纳租金；出售国有土地的收入应交国库；在其上修建住宅的，应按商品住宅用地的价格购买该地的产权；用于非营利性的用途也应将其市场租金值记入该机构的成本中，以备考核。
