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冯兴元应邀参加法律经济学与中国学术讨论会

天则经济研究所 2010-11-10 累计浏览

 

2010111,冯兴元教授北京大学法律经济学研究中心成立仪式暨"法律经济学与中国"学术讨论会,并以《财政联邦制:政府竞争的秩序框架?》为题作报告。
 
教授认为,政府竞争在我国非常普遍,既有政府之间的竞争,也有政府内部的竞争,政府内外的竞争。财政联邦制是辖制政府竞争的很好的手段。
 
财政联邦制既指称一种理论,又指称一种实践。基本的或传统的财政联邦制理论(theory of fiscal federalism,或称"财政联邦主义理论")作为公共经济学的分支,最初是马斯格雷夫和奥茨发展的,关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分。根据奥茨(Oates)
基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架,关注"理解哪些职能和工具最好要集中,哪些安置在那些分散化的政府级次"。在国际上,按照财政联邦制的一些原则划分政府间事权和财权的财政体制,就叫财政联邦制。
 
一些学者认为中国的财政体制是财政联邦制结构,另有一些学者认为它是准财政联邦制结构。冯教授认为,我们确实可以将我国的财政体制定位为"准财政联邦制"。但是传统财政联邦制理论有着四大问题:一是"仁慈型政府"预设,但事实上多数政府是自利性政府;二是财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和限政的目的,只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率。从这一角度看,认为中国已经是"中国式的联邦制",或者"市场维护型联邦制",是需要商榷的。三是传统的财政联邦制理论借用了"联邦制"之名,却容易失去联邦制之实。确实财政联邦制理论把联邦制概念搞乱了:无论是不是联邦制国家,只要是奉行财政联邦制原则的,就是财政联邦制国家。四是传统的财政联邦制理论强调集中在分配和集中稳定,内含集权倾向。
 
传统财政联邦制有着八大原则:一是多样性原则:它是指联邦制度应当为涉及不同州和地方政府协定的种类和差别提供一定的空间。各个社区对与公共服务的偏好有所不同,因此不能强迫他们遵循单一的模式。二是等价原则:即指在受益地区,公共服务提供的成本与受益要对等。各种公共服务的空间范围各不相同。一些服务的收益是全国性的(如国防),另一些则是地区性的(如道路和洪水控制)
 
还有一些是地方性的(如城市警察和路灯)。要使财政契约真正有效,每项服务都必须通过受益地区的居民投票通过,并由他们支付成本。三是集中再分配原则:即指财政政策的再分配职能(即累进税和转移支付)应当集中在联邦这一级政府手中,否则再分配就会变得无效,居住地的决定也会被扭曲。四是区位中性原则:地区性财政差异常常影响关涉经济活动所在地,一定程度的关涉是财政联邦制不可避免的成本,但这种成本必须最小化。扭曲居住地收入决定的差别性税收必须避免。五是集中稳定原则:以宏观政策(稳定、增长)为目的的财政工具的使用应该在全国范围内实行。地方政府没有政策工具形成自身的稳定政策。六是溢出效应的纠正:辖区间的收益外溢导致无效的支出决定,这就要求上级政府的纠正。七是基本公共服务的最低供应:国家政府应当让每个公民都确信,无论他住在哪个州或地区,他都会得到某些基本公共服务的最低水准保证,如安全、健康、福利和教育。八是财政地位的平等性:尽管再分配主要是人与人之间的事,但是财政需要与可能的平衡在不同的地方政府间则存在着尖锐的地区差异,这是不应完全忽视不管的。地方政府间一定程度的财政平等很有必要,这样通过或多或少的税收上的可比努力,才能得以保证最低水准的服务。
 
这些原则很有用处,但存在一些问题,需要补充和修正一些原则:比如,要补充地方政府竞争原则,维护个人基本权利的原则,辅助性原则(把事权放在最低必要的政府级次上,上级政府只提供辅助性的支持),授予原则(政府权力来自于民众授予)。此外,中国这么大,相对集中稳定原则和相对集中再分配原则就够了,不需要集中稳定原则和集中再分配原则。比如,中国这么大,中央集中搞货币政策,我看注定要不成功。此外,社会保险各地分散搞,也没有什么不好,各地之间的能够相互转换、带着走或者异地续付保险费就行。因此,我修正集中稳定原则和集中再分配原则,改为相对集中稳定原则和相对集中再分配原则。
冯兴元教授认为,我国不是一定要这样那样改制,重要的是接受一些原则,包括上述的竞争上述修正和扩展的财政联邦制原则。此外,市场维护型联邦制的一些条件(也是原则)也需要奉行。这些条件包括:存在一个由若干级次政府组成的等级秩序,这些政府的权威有着明确的划分(delineated scope of authority);中央政府级次以下政府的自主权(subnational autonomy):中央政府级次以下政府拥有管辖地方经济的主要权能;共同市场(common market):中央级次政府有权管辖共同市场;预算硬约束(hard budget constraints):所有政府,尤其是中央级次以下政府,均面对预算硬约束;制度化的权能(institutionalized authority):政府权能的配置是制度化的。再者,要更好地满足这些条件,还需要推行一些总体制度框架,如产权保护,宪政,法治等。传统财政联邦制理论中内生的集权倾向,就恰恰需要通过力推这些总体制度框架来避免。
 
教授的结论是,总体上,需要利用修正和扩展后的财政联邦制原则、市场维护型联邦制原则和竞争性政治联邦制的一些原则来框定政府竞争,从而实现经济和财政体制的经济效率,并在总体上实现一种宪政效率。