国企改革分报告之二：国资委的职权与角色冲突
天则经济研究所 2012-02-02
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一、引言
2003年以后，随着中央与地方两级国有资产监督管理委员会的相继成立，国有企业所面临的管理体制发生了巨大的变化，其行为规则和行为结果也随之发生改变。在过去，国有企业的经营管理受到来自多个政府主管部门与所属行业部委的行政干预，多头管理模式严重扭曲了企业的行为，并且成为国有企业经营效率低下的重要原因之一。国资委成立之后，管理国有企业的权力逐步集中到国资委一家，此举消除了多头管理问题，但"婆婆兼老板"的新问题随之而来，政企不分导致的困扰依然存在。由于在人数很少的条件下参与者易于达成合作，作为唯一的"婆婆兼老板"的国资委显然同国有企业之间拥有这种默契。在国有企业面临"要么民营化，要么垄断"的历史条件下，国资委为国有企业创造出垄断的经营条件，并逐步使之行政化、制度化；作为回报，国有企业在履行"保值增值"职责的同时，还为国资委完成其它的经济与非经济任务。
在这种新的国有资产监管模式下，国有企业不仅消除了长期以来的大面积亏损，而且还显示出做大做强的迹象。从这一点看来，国资委体制相对于过去的多头管理模式显然是巨大的进步，因此该体制的绩效是显著的；但如果考虑到这些国有资产在竞争性市场经济条件下所能发挥出来的潜在生产力，以及国资委体制对市场经济规则可能引发的破坏性作用，国资委体制又是不足取的。在接下来的内容中，本文将围绕国资委的定位与职权展开论述，试图揭开国资委体制的本质。
二、国资委组建过程
1．改革背景
国有企业自1978年改革以来经历了扩权让利、利改税、资产经营责任制、承包制、股份制等多种形式的改革实践，到2003年初已基本建立起国有企业现代公司治理体系。在这前25年国企改革中，国有企业虽然在两权分离、企业家能力培养等方面取得了巨大的成就，但产权不清、政企不分的根本性问题并未得到有效解决。正因为如此，在同外资企业、民营经济同台竞技过程中，国有企业表现得不堪一击，以致出现了"三分之一明亏，三分之一暗亏"的尴尬局面。由于产权不清与政企不分，国有企业一方面继续承受着某些社会性负担，另一方面则依旧没能出现真正对国有资产负责的产权所有者。虽然"抓大放小"的收缩战略在一定程度上明确了国有企业的发展方向，但国有资产管理的前提条件不解决，即真正能够对国有资产负责的主体未出现，国有资产价值萎缩与大规模流失的结果就不可避免。
在国资委成立之前，有权对国有企业的经营决策进行干预的部门非常多，其中包括对国有资产产权进行管理的财政部、对国有企业大型投资活动进行管理的国家计委、管理企业经营活动的国家经贸委、以及控制国有企业人事权的大型企业工委等等。除此之外，国有企业所在行业的主管部局，如电力、煤炭、冶金、机械、化学、纺织等行业的主管部局都有权对本行业的国有企业发号施令。政府行政部门与主管部局原本是为了协助企业完成国家的生产建设计划，但实际结果却完全不同。因此，正如全国政协委员郭松海所总结的那样，各个部门在有利益可图的时候争相获取国有企业的管理控制权，而当需要承担责任时却互相推诿，最终导致国有资产经营的低效率与国有资产所有者的缺位。
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