我国省部级领导干部家庭财产申报制度研究

2006-10-30 张平芳黄卫平累计浏览次

北京天则经济研究所“政府体制改革”研究项目（三期）的子课题
我国省部级领导干部家庭财产申报制度研究
张平芳黄卫平
深圳大学当代中国政治研究所课题组

[内容提要] 要求国家公职人员进行财产申报是国际惯例，而我国开展反腐败斗争与推动廉政建设必须依靠法律与制度的建立与完善。本研究首先分析我国建立省部级领导干部家庭财产申报制度的必要性与可行性，指出我国建立此项制度有助于增强人民对政府的信任。在江泽民同志关于“三个代表”重要思想的指引下，以新的制度来增加人民对党和政府的信任，重塑政治合法性基础，推行国家公职人员的家庭财产申报制度是其中一项有效的措施。经过二十多年改革开放而推进的社会转型，传统的意识形态正日渐得到更新。在市场经济条件下，判断国家公职人员廉洁与否，主要不是看其拥有多少财产，而是必须弄清其来源是否合法。在当前形势下，国家公职人员面临的诱惑越来越多，如何保持廉洁是对领导干部的重要考验，除了必须要求他们加强自身的修养以外，更要加强对他们的监督。而经济监督是对领导干部监督中最重要的内容，省部级领导干部家庭财产申报制度的建立是加强对领导干部经济监督的一项重要措施。由于此项财产申报制度是针对特殊主体——省部级以上的现职高级领导干部而言的，建立该制度有助于提升高级领导干部的示范作用。
其次，本研究进一步分析了目前在我国建立省部级领导干部家庭财产申报制度面临的主要困境和该制度在反腐败斗争中的某些局限性。作为一项影响广泛而意义深远的新制度，其实施必然会面临诸多问题，包括家庭财产范围的界定、财产申报的受理与审查、财产申报资料的公开与监督方式，以及对违反该制度的处罚等，都需要不断在实施过程中予以深入研究，并加以完善。这既要破除来自各方面的阻力，如传统意识形态、固有思维模式等，也要解决具体操作层面上的许多难题。
最后，本研究在逐条分析了我国目前已经实行的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》的基础上，对其进一步的完善提出了若干建议与对策，并附上一份《建议稿》。
关键词：省部级领导干部家庭财产申报制度廉政建设

[ABSTRACT] It is a worldwide practice for the civil servants to declare their family property. The success of the war against corruption in our country depends mainly on the establishment and the consummation of the institutions and the law systems. This paper probes in the imperatives and the possibilities of establishing the institutional declaration of family property for the Cadres at Ministerial level, pointing out that it will be beneficial to the enhancement of people trusting in the Party in power and the government, and to the political legitimacy base of governance. In the circumstance of market economy, the way to judge the probity of the cadres doesn’t lie on the measurement of the amount of their property, but on the legality of their property. Under the present situation， the civil servants are facing more and more material lures，so the supervision on them to be an imperative task，and the establishment of the institutional declaration of family property for the civil servants is one of the most urgent important measures.
This paper also makes an analysis on the difficulties in establishing the institution and the limitations of this institution as a tool against corruptions，pointing out that， significant as it is，many problems must be solved when the institution comes into being，such as how to define the family property，how to check the declaration，how to publicize the materials of the declaration, how to supervise and how to discipline those officials violating the institution. All these require continual institutional initiations，more studies，breakthrough in ideology，and detailed operation skills.
Finally，the paper suggests a series of operational advice and policies at practical levels on the base of analyzing “Institution for the Declaration of the Family Property for the Cadres at the Ministerial Level” and a draft is proposed.
Key words: Cadres at Ministerial Level； the Institution of Family Property declaration e； Honest Government Construction

为了将我国的廉政建设和反腐败斗争逐步纳入法制化的轨道，1994年第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》[1]，该规定以中央的名义向世界宣告，中国大陆国家公职人员的个人收入从此不再纯属个人私事，而要逐步置于国家与社会的监督之下，中国的财产申报制度迈出了有决定性的一步。但单纯的收入申报终究不同于财产的全面申报，为了逐步实现财产与收入的全面申报，2000年12月，中国共产党中央纪律检查委员会第五次会议决定：要进一步规范党员领导干部的从政行为，加强领导干部廉洁自律工作，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度[2]。中共中央纪委、中共中央组织部于2001年6月15日联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》[3]，具体规定了省部级现职领导干部进行家庭财产申报的各项要求与措施。这反映了中国改革决策层逐步对国家公职人员推行家庭财产申报制度的信心和决心，是推动和完善我国廉政建设的又一重大举措。

一、我国建立省部级领导干部家庭财产申报制度的必要性与可行性
在我国历史上曾有过用申报家庭财产的办法来证明官员清廉的。三国时期，历史名相诸葛亮去世之前，曾主动自报家庭财产情况，有桑田多少、物业多少等等，来自我证明一世清廉——这是官员用财产申报“自证廉洁”。到北魏时，皇帝拓拔嗣曾派员赴各州巡察，检查核对州长、县长的家庭财产，凡不是任职时从家中带出来的物品，一律当作赃物登记——这是官府用财产申报制度监督官员的廉洁。从国家政策的强制性来看，拓拔嗣实施的这一官员家庭财产登记制度，应当是我国最早的家庭财产申报制度[4]。
在西方国家，最早的财产申报制度与政党选举制度有关。早期的政党选举极不规范，弊端丛生，最突出的问题是贿选严重。也就是各政党的候选人为了能够当选，极力拉投票人的选票，或直接给予钱财引诱，或给予款待拉拢，或在选举中对一些重要投票人许诺将来给予其官职、雇佣等，因此带来了用钱买选票以及“政党分肥”等现象，从而严重损害了民主精神，于是一些国家相继作出法律规定，要求各候选人在正式选举结果公布后，必须按照规定申报其竞选中各项费用的开支情况，并向社会公开。比如1883年英国的《净化选举与防止腐败法》、1955年香港地区制定的《防止选举舞弊及非法行为条例》等。其中，《防止选举舞弊及非法行为条例》就规定：用金钱拉拢选票或用将来职位雇佣拉拢选票都是选举舞弊行为，为防止这种现象，每一个候选人在正式选举结果公布后的30天内，必须提交各项选举费用的申报书，除少于50元的开支外，每笔开支都应列出相关单据和收条，以资证明[5]。
二十世纪初，随着政府干预经济职能的增强，无论是议员还是行政官员，在经济问题上的影响力越来越大，于是选举中又出现了另一种现象，一些公司企业、财团法人为了使某候选人上台后能够为自己利益服务，便向候选人进行大量的政治捐款，也就是一种提前的“金钱投资”。为了制止这种政治捐款行为，一些国家又先后规定候选人除申报竞选费用的开支外，还要申报收到的各项捐款情况。这样，候选人在竞选中所有的收支情况都应当申报。比如，1925年美国国会通过的《腐败行为法》中就规定：候选人对任何一笔超过100美元的捐款，都必须申报[6]。随着这种财产申报制度的发展，竞选产生的官员不但要申报其竞选费用的收支情况，而且需要申报私人的财产情况；不仅是政务官要申报财产，而且事务官也要申报。
自资本主义制度诞生以来，西方国家的政府规模（主要是指机构、官员及其掌握的经济社会活动的管制权而言）相对较小，但到了二十世纪60年代至80年代，随着政府干预经济政策的实施，政府规模出现了空前的“大跃进”，迅速得到扩张。政府要管理的事情突然多了起来，自然需要设立更多的机构，设立更多的官员，随之而来的则是以追求阳光政治为目标的政治民主化的浪潮，要求政府决策透明、管理透明、政党选举透明乃至政府官员家庭财产透明的呼声不绝于耳。
公开性、透明性被人们认为是治疗各种社会病尤其是官员腐败的良药。于是，作为政治民主化浪潮的产物，一系列阳光法案出台，很多国家在此时纷纷制定政府官员家庭财产申报法。比如，美国于1978年制定《政府道德法》并开始实施。1981年泰国颁布了《关于国家官员申报资产和负债的王室法令》。进入90年代，随着国际政治格局的剧烈变化，更多的发展中国家实施了政府官员的财产申报制度。目前，无论英国、法国等经济发达国家，还是尼日利亚、阿尔及利亚等经济落后的国家；无论是美国这样的大国，还是新加坡这样的小国，国家公职人员的财产申报制度已经被越来越多的国家所采纳。从笔者掌握的资料看，至少有以下国家或地区建立了财产申报制度：英国、法国、意大利、俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、阿尔巴尼亚、保加利亚、日本、新加坡、泰国、韩国、印度、巴基斯坦、菲律宾、斯里兰卡、乌干达、尼日利亚、美国、加拿大、墨西哥、巴西、哥伦比亚、阿根廷、智利以及我国台湾地区、香港地区（主要是关于要求申报与其公职利益有冲突的财产事项）。联合国也积极向各成员国推荐财产申报制度作为反腐败的有效举措，在其《反腐败的实际措施》中就认为，如果有了这样的法律规章，规定公职人员全面公布个人的全部资产、债务和社会关系，或者定期提供每年的全部收入和商业活动，“那将是很有价值的反腐败手段”[7]。
因此，财产申报作为一种具有相对独立性和重要价值的制度设计，是上个世纪政治民主化浪潮的产物，建立和完善国家公职人员的财产申报制度是公务员廉政建设的重要组成部分。当今世界各国，包括许多发达的资本主义国家和发展中国家，都要求公务员依法申报、说明个人或家庭财产收入状况，这有助于提高公务员廉洁自律的自觉性，有助于政府有关部门依法对公务员的经济状况及财产收入进行审查，有助于社会公众监督公务员。因此，建立规范化的财产申报制度，防止权力滥用，惩治腐败已为国际惯例。
对个人财产进行申报是很多国家的公职人员廉政义务的重要内容。按照古典政治学的思想，国家公职人员是受全体人民的委托来管理各种公共事务的，其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，国家公职人员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可。 “在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质上不同的意志；首先是个人固有的意志，它仅倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，……我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意”[8]。因此，所有国家公务员的国家性特征应当高于个人或特定利益群体的特征，也就是说，从加入公务员队伍的那天起，所有公务员的一切行为，包括个人行为都应受到广大民众的监督，都应该遵守“公意”的各项要求。从这个角度来说，也可以叫做公务员个性的法定“自我丧失”，也正是这种个性的法定“自我丧失”，为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础。
近些年来，我国政府在查处贪污腐败案件的同时，已越来越重视相关的制度建设，并认为制度建设才更带有全局性、根本性、长期性、稳定性。基于这种战略上的考虑，我国已经制定了许多公职道德准则，用来规范公职人员的各种行为，并且希望在此基础上通过不断探索，建立起一套完整有效的适合中国国情的廉政制度体系。因此，作为一种有价值的反腐败手段，国家公务员财产申报制度越来越得到中国改革决策层的重视。在社会主义市场经济日益向纵深发展，中共十五大以来社会主义民主法治建设和廉政建设不断有新突破的形势下，我国首先以省部级现职领导干部为对象建立家庭财产申报制度是极其必要和可行的。

（一）建立省部级领导干部家庭财产申报制度有助于增强人民对执政党和政府的信任
近些年来，世界上许多国家都程度不同地陷入了某种“信任危机”之中，广大民众对于政府越来越失去了认同感和凝聚力，越来越多地表现出了政治冷漠。这种信任危机与民众的冷漠态度带来了广泛而深刻的影响，它不仅增加了试图解决当今各种社会问题的难度，而且还会滋生更多的社会矛盾。导致公众政治信任危机的原因很多，主要有两个：一是政府的各项经济政策未产生应有的效果，经济形势的萧条与徘徊使人们认为政府治理经济已失去了“妙手回春”的能力；二是政府内部出现了日益严重的腐败问题。国家公职人员尤其是位高权重的某些高级官员滥用权力，违反公众利益，贪污舞弊等行为严重地损害了政府形象，使公众对于政府产生了不信任和怀疑的情绪。
而要增强政府的公信力，必须从强化国家公职人员的廉政建设开始。制定和实施政府官员的家庭财产申报制度，即是其中一项有价值的措施和手段。从最表层的意义上说，家庭财产申报会起到一种政治宣示作用。公职人员不正当地谋取经济利益的行为是与责任政府的宗旨不相容的。行政学者哈特（Hart）认为，政府公共行政人员应具备权责并重的道德责任（noblesse oblige），享有权利者应尽义务乃是最起码的道德作风（moral nobility）。行政官员应发自内心启动公共服务的召唤、信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模[9]。美国公共行政学会于1985年发表十二条伦理法典，揭示了公务人员应尽义务与信守的道德宗旨，其中包括：公务员执行公务，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等特质，激发其民众对政府的信任；公务员不能运用不当的方式，去执行职务而获得利益；公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为等[10]。而要求公职人员申报其家庭财产收入情况，并作为一种法律规定的公职道德准则要求遵守，是维护政府威望，争取民众信任的举措。因此，在近几年许多国家开展的反腐败斗争中，国家公职人员的家庭财产申报制度得到了越来越多国家的认可，增强了政府反腐败的力度，赢得了广大民众一定的信任与支持。
（二）建立省部级领导干部家庭财产申报制度有助于更新传统意识形态
长期以来，我国的国家公职人员在传统意识形态中，其角色是“无产阶级”政党的“人民公仆”，奉行的宗旨是“全心全意为人民服务”，不能也不应有自己的私人财产。在这种理念的影响下，国家公职人员进行财产申报既无可能也没必要。而且长期以来，我国实行“计划经济”和“低工资制”，整个社会奉行一种相对的“平均主义”和“吃大锅饭”原则，国家公职人员与社会其他阶层的收入差别不大，甚至在改革开放初期，国家公职人员在整个社会中的收入还相对比较低，因而没有推行财产申报制度的现实需要。
但随着社会主义市场经济体制的建立，“平均主义”和“大锅饭”被废弃，在市场机制和利益驱动下，经济迅速发展，社会利益主体日趋多元化，社会利益分化也不断加剧，人们的观念也开始改变，一部分人和一部分地区先富起来，不仅成为可能，而且早已是不争的事实。继续沿用过去传统意识形态的“无产阶级”观念来认知和解析社会主义市场经济体制中的党政官员，显然越来越不合时宜。因此，中共总书记江泽民在建党八十周年大会上的讲话中强调要与时俱进地丰富和发展马克思主义理论，指出：“马克思主义经典作家关于资本主义社会的劳动和劳动价值的理论，揭示了当时资本主义生产方式的运行特点和基本矛盾。现在，我们发展社会主义市场经济，与马克思主义创始人当时所面对和研究的情况有很大不同。我们应该结合新的实际，深化对社会主义社会劳动和劳动价值理论的研究和认识。实现人民的富裕幸福，是我们建设社会主义的根本目的。随着经济的发展，广大人民群众的生活水平不断提高，个人的财产也逐渐增加。在这种情况下，不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进与落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对建设有中国特色社会主义事业所作的贡献”[11]。
在目前情况下，建立省部级现职领导干部家庭财产申报制度有助于意识形态的与时俱进。一方面，判断国家公职人员廉洁与否，主要并不在于看其拥有多少财产，而在于必须弄清其财产来源是否合法，建立财产申报制度有助于加强对领导干部财产来源进行监督。另一方面，随着社会主义市场经济体制的发展，干部来源的拓展，一些原本就拥有很多合法财产的人进入干部队伍也已成为可能，建立财产申报制度也有助于保护这部分人的合法利益。
（三）建立省部级领导干部家庭财产申报制度有助于规范对领导干部的经济监督
在建立社会主义市场经济的新形势下，随着改革开放的进一步深入，国家公职人员面临的诱惑越来越多，如何保持廉洁是对领导干部的新考验。除了要求领导干部加强自身的修养和自律以外，还必须加强对他们的监督。国家公职人员的监督包括三个方面，政治监督、经济监督与道德监督。其中经济监督是对干部进行监督工作的重要内容。实践证明，当前国家公职人员在政治、道德等方面虽然也有犯错误的现象，但相比较而言，在经济方面犯的错误更多一些，而且政治与道德方面的问题也往往与经济问题密切相关。从近几年领导干部的腐败个案中，我们不难发现，绝大多数形式的腐败，最终都体现在经济问题上。而领导干部的经济问题又往往与其配偶或其他家庭成员有着密切的联系。因此，为了更好地保证国家公务员特别是省部级以上领导干部队伍的纯洁，必须建立规范的家庭财产申报制度，以便从法治的层面加强对国家公职人员特别是高级领导干部的经济监督。
（四）建立省部级领导干部家庭财产申报制度有助于提升高级领导干部的示范作用
在2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》出台之前，1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，该规定要求各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等副处级（含副处级）领导干部必须申报个人收入。这个《规定》是将申报的主体限定在全国所有党政机关的县（处级）以上领导干部，这样摊子铺得很宽，战线拉得很长，实际操作成本高，核查难度大，再加上没有公开接受公众监督的透明机制，往往造成“上有政策，下有对策”的局面，使制度的推行流于形式。所以此次建立领导干部家庭财产申报制度首先针对一部分主体试行。按党中央目前的部署，首先对省部级以上现职领导干部提出要求，这是对特殊主体的特殊要求，体现了对高级干部的高标准、严要求，这样规定对于从严治党、从严要求高级领导干部具有十分重要的意义。邓小平多次强调指出：“高级干部要带头发扬党的优良传统和作风。为了整顿党风，搞好民风，先要从高级干部做起”，在邓小平看来 “对一般党员处理要宽些，对领导干部要严些，特别是对高级干部要更严些”[12]。中共十四大以来，党中央一再强调加强对领导干部，特别是对高级领导干部的监督，要求高级干部加强党性锻炼，搞好廉洁自律，除管好自己外，也要管好配偶和子女。现在党和政府要求先在省部级领导干部中建立家庭财产申报制度，又一次体现了党的高级干部在廉洁自律方面起模范带头作用的精神，这在当前具有特别重要的现实意义。因为高级领导干部肩负着全国人民的重托，必须要有超出于一般干部的高度政治觉悟和奉献精神，必须始终把党和人民的利益放在第一位，严于律己，以身作则，管好配偶和子女。中国自古以来就有“修身、齐家、治国、平天下”之说，正人先正己，正国先正家。如果高级干部的廉洁自律与他律做好了，高级干部的配偶、子女的廉洁自律与他律也做好了，那么在全党全社会将起到极好的示范作用，对树立优良的党风政风将产生极大的道德感召力。反之就会出现“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”的危险。
另外，先从高级领导干部做起，也可以减轻新制度推行的难度，防止在社会上产生强烈的震动，避免社会的不稳定。省部级现职领导干部人数相对较少，总体综合素质较高，在思想上容易理解与接受国家的廉政举措，易于推进此项改革。

二、我国实施省部级领导干部家庭财产申报制度可能面临的困境
建立省部级领导干部财产申报制度在理论上是可行的，在实践中是必要的。党中央多次提出要加强廉政建设，高度重视领导干部的廉政监督。而对领导干部的财产进行公开监督是与廉政建设相互依存的，领导干部的财产若不公开，廉政监督将是一句空话，因为无论从理论还是从实践来看，对领导干部的经济监督的实际成效如何，与领导干部实际拥有财产的公开程度密切相关。因此，通过建立省部级领导干部财产申报制度，一方面可以将领导干部的经济行为置于社会的监督之下，促进廉政建设；另一方面可以增强领导干部与人民群众之间的信任，将社会主义民主政治建设推向一个新的台阶。
然而，作为一项影响广泛且具有深远意义的制度，省部级领导干部家庭财产申报制度的实施又面临着诸多的难题与困境。由于充分考虑到此项改革的实际成本和现实可操作性，目前不宜将财产申报制度所涉及的面扩大，所以只是把财产申报制度的主体限定于省部级现职领导干部及其家庭成员，相对于现已推行多年的领导干部收入申报制度只要求申报领导干部个人的收入而言，财产申报制度将申报范围扩大至领导干部的整个家庭成员，这也是世界各国的惯例。从理论上说，我国家庭财产申报制度的主体应还包括那些“位高权重”的特殊机关的特殊群体，如：审判机关的审判员、检察机关的检察员、公安、工商、税务、海关等特定职能部门的全体公务员。因为这些人员掌管和支配的实际权力易于产生权力滥用的可能性[13]。但由于我国目前尚不具备在所有这些公职人员中推行家庭财产申报制度的经验与措施，因而只能首先在省部级现职领导干部中推行，待在此基础上取得经验之后，再进一步拓宽申报的主体范围。为了防止国家公职人员借口财产属于配偶及未成年子女，或将财产转移到配偶、未成年子女名下，绝大多数国家都规定所申报的财产不仅包括国家公职人员本人的，而且也包括其配偶及未成年子女的，有的国家甚至规定还包括公职人员所供养的子女及其直系亲属。如巴基斯坦《政府公职人员行为条例》规定：政府公职人员在开始担任政府公职时，必须通过正常渠道向政府申报属于他们本人或家庭成员的以及在他们本人或其家庭成员名下拥有的所有动产和不动产[14]。美国的《政府行为道德法》规定申报的财产范围不仅包括本人的财产，而且包括配偶和未成年子女的财产[15]。我国的《婚姻法》规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产归夫妻共同所有 [16]，所以申报其配偶的财产合乎情理。
但领导干部家庭财产申报制度在反腐败斗争中的作用也是相对的，具体表现为以下几个方面：
（一）“家庭婚姻关系”复杂化
近年来随着社会转型的发展，我国家庭婚姻关系日益复杂化，少数领导干部中出现了一些包养“情人”的现象。很显然，这部分人的此类生活方式因非法而呈秘密状态，其“情人”并非法定的家庭成员，其财产不可能受到领导干部家庭财产申报制度的监督。而较多数实际案例中所表现出的特征，恰恰是某些领导干部往往可能将其财产转移至“情人”身上，以逃避申报和接受监督。如2000年查处的原全国人大副委员长成克杰一案中，成克杰利用其职务之便，单独或与其“情妇”李平共同收受贿赂合计人民币4190万元，全部受贿所得除由李平支付给帮助其转款、提款的香港商人张静海人民币1150万元以外，其余都按照成、李的事先约定，由李平存入境外银行[17]，于是这些“财产”就转化成为了李平的“财产”。再如2001年6月查处的云南省原省长李嘉廷一案中，李利用职权为情妇徐某谋取不正当利益，涉及金额3000余万元[18]。由于李平和徐某既非国家公职人员，也不是国家公职人员的配偶，她们的财产难以受到财产申报制度的有效监督，这是此项制度在反腐败斗争中的特定局限性。
（二）成年子女甚至亲属的财产往往与领导干部本人有更密切的关系
财产申报制度的申报主体一般只包括未成年子女，因为成年子女的经济独立以后，严格意义上已经不属于家庭成员。但现实案例中反映出来的情况却往往是成年子女的财产与领导干部本人有着密切的联系。如李嘉廷就曾为其儿子谋取不正当利益，后来其儿子也被有关部门拘捕。更有甚者，有些领导干部可能会将财产转移至父母或亲属身上，使得财产申报制度起不到对申报者的真实财产进行监督与约束的作用。如湖南省于2001年8月查处的马其伟“家族腐败”一案，便是典型一例，法庭上，检察机关指控马其伟在担任省交通厅副厅长期间，利用主管全省公路重点工程及担任厅招标领导小组成员的职务之便，伙同其妹妹马淇英、三女儿马骥、二女婿黄俭，帮助他人中标、分包工程和承揽业务，为他人谋取利益，先后单独和共同收受个人和单位贿赂226.6万多元。马其伟本人虽然只单独受贿13万元，其它则均为共同受贿，且受贿赃款大都分别留存在他妹妹、女儿和女婿手里[19]。因此，财产申报制度在反腐败中的作用不可能是绝对的，它存在着自身所无法克服的局限性，需要通过其他廉政举措来予以弥补。
（三）财产申报制度有效发挥作用的前提是有较高的社会公开程度
在财产申报制度中，申报书是否公开是一个相当复杂而敏感的问题，因而也使世界各国在立法时颇感棘手。一方面，财产申报制度既然被誉为“阳光法案”，就应该为公众所知晓，财产申报书的内容就应该对社会公开，只有公开才可以监督；但另一方面，公开之后也可能会造成国家公职人员财产的不安全。
对此世界各国在立法中采取了不同的原则和方法。有的突出公开性的要求，有的重视保密的原则，也有不少立法对此避而不谈。1978年的美国《政府道德行为法》对此采取的是无限的公开原则，该法明确规定，受理申报书的机构在收到申报书后应将它尽快向公众公开，所有申报书在它提交后的6年内“应准许要求检查的任何人对该申报书进行检查”。但在做出这种原则性规定的前提下，该法又强调，凡是出于“私人目的”、“商业目的”、“非法目的”而查阅、获得、使用申报书，即属违法行为，司法部可以就此向法院提起诉讼，法院可以对此种行为的责任人处以民事赔偿或刑事惩罚。美国的这种作法是与其开放的政治模式分不开的。可以说，公开性可以保证财产申报制度作为“阳光法案”的基本特性，向所有的民众公开，是将国家公职人员的财产置于全社会的监督之下。
与美国的无限制公开原则相反，法国于1988年颁布的《关于政治生活财务透明度法》，在总体上采取的是保密原则。该法规定，申报受理机关必须保守申报书及后来申报者对其财产变化所作说明的机密性。申报受理机构只需每隔3年在官方文件上发表一份报告，对官员的申报书作出评价，无须公开申报书的具体内容。这种有限制的公开方式可以相对保证申报官员的财产安全性。
就财产申报的范围而言，根据我国1995年收入申报规定的要求，领导干部应该申报的收入范围：一是工资；二是各类奖金、津贴、补贴及福利费等；三是从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；四是企业事业单位负责人承包、承租经营所得。这里将申报的内容只称为“收入申报”，而不是“财产申报”，表明申报的只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非申报主体的整个家庭财产状况。显然，“收入”与“财产”是两个不同的概念。“财产”当然包括“收入”，而“收入”却不能涵盖“财产”，财产的内涵比收入要广泛得多。收入主要是指通过一定的劳动所获得的报酬以及其他合法投入的产出，它可以表现为货币形态或实物形态。而财产则是指财产所有人拥有的以货币、实物为主要形式的动产和不动产以及其他法定之经济及民事权利的总和。财产还可以分为有形财产和无形财产。尽管收入与财产存在着内在的联系，如收入是财产的主要来源；财产是收入的重要反映，财产的多少直接或间接地反映了收入的多少。但是，收入与财产毕竟是两个不同的概念，不能混为一谈。就领导干部而言，收入是指领导干部在其任职期间的劳务及非劳务所得，而财产应该是指其任职之前的财产基础以及其任职期间甚至是其任职之后的财产增减量。而且，申报收入与申报财产所能反映的问题不尽一致。申报收入固然可以在一个层面反映领导干部的经济收入情况，对于防止腐败起一定的作用，但还远远不够[20]。根据实践部门所反映的情况来看，自从实行收入申报以来，纪检监察部门查处的领导干部经济案件中，通过收入申报而获得的线索甚少，尤其由于收入申报的情况是不公开的，根本不可能得到社会公众的监督，而很多领导干部的腐败案例表现在为其亲属子女谋取非法所得。可以说单纯的非公开的收入申报制度，实际上很难全面确切地了解和把握领导干部的经济状况。而真正向社会公众公开的财产申报才可能正确反映一个领导干部在其任职期间的财产增减量情况，以供有关法定部门审核和社会公众监督。如果一个领导干部的财产增量明显与其合法收入不符，那么就表明在其合法收入之外还可能有其他促使其财产增加的因素，这时候有关部门就可能据此给予必要的关注。但在目前情况下，社会利益分化明显，下岗失业人口众多，领导干部的家庭财产申报材料一旦公开，如果部分省部级领导干部所拥有财产是相对巨额，公众必将难以接受，且矛盾集中于高级领导干部，势必造成社会不稳定因素。这就决定了在目前情况下，高级领导干部家庭财产的申报材料对公众的公开几乎是不可能的。但这样该制度的推行就缺乏必要的监督机制。因此，是否向社会公开，以及如何公开领导干部的财产申报情况，是财产申报制度能否有效发挥其应有作用的关键。我国在现行省部级领导干部家庭财产申报的试行规定中给予了审慎处理，《规定》中由申报主体向所在单位的领导班子公开其申报的内容，这一点是基于我国目前不宜向全社会公开省部级领导干部的财产而设置的。如果仅从纯理论和理想化的角度看，财产申报制度既然是为了将国家公职人员的个人财产置于国家和社会的有效监督之下，便理应公开，否则社会监督无法进行。但在具体实施中，对申报书的公开却又不能一概论之。一方面，公开申报书将涉及到申报者合法财产的安全问题，如果在立法中对公开的程序方式规定不严密，处置不恰当，付诸实施后确实可能对申报者的合法财产安全造成一些不利后果，从而影响该制度的合理性和可行性。另一方面，由于我国目前社会主义市场经济尚处在逐步建立和完善过程中，社会利益处在剧烈分化与重新整合之际，国家公职人员尤其是省部级领导干部的收入与财产在整个社会中十分敏感。一旦将他们的财产在全社会范围内予以公开，广大群众发现“人民公仆”实际拥有较多甚至是巨额的合法财产，可能一时难以接受，从而给转型中的社会带来震荡。所以我国对省部级现职领导干部的家庭财产申报基本上不对社会予以公开，仅由报告人在所在单位领导班子内这一相当有限的范围中通报，并要求受理部门对申报人的申报资料予以保密。应该说，此项规定在目前的现实状况下是可以理解的。但从长远的角度看，随着社会主义民主政治的发展，财产申报书较高的社会公开程度将是该制度有效运作所必须的前提。
（四）“财产”的概念不易界定
按照现行法律有关规定，当一个领导干部的巨额财产不能说明其来源时，即构成巨额财产来源不明罪，应承担相应的法律责任。由此可见，财产申报的要义是与有关法律的规定吻合的。所以说，财产申报应该是要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离职以后的一定期限内，申报属于自己及其共同生活之亲属的财产，这些财产应该除了各种收入以外，还包括房地产、汽车、通讯设备、有价证券等价值在一定额度以上的各种动产、不动产以及其本人和家庭成员的债权、债务。世界各国和地区在设计财产申报制度的时候，几乎都要求公务员要申报个人债务情况，甚至许多国家对公务员的个人债务还看得很重，不仅在财产申报规定方面有具体要求，在其它从政道德法规中对债务申报还做出了更严格的规定。比如，新加坡、巴基斯坦、我国香港地区等。各国政府和地区之所以如此严肃对待公务员的个人债务，主要是因为陷入个人债务麻烦者，更有可能在工作效率、廉洁从政方面出问题，因此需要对这部分公务员予以特别关注，更好地维护公务员队伍的形象[21]。当前随着人们财产来源的日益多元化，财产的种类越来越多。除了以上列举的房地产、汽车、通讯设备、有价证券等各种动产与不动产以外，还有诸如文物馈赠、名贵字画、巨额消费支出等等。这些财产的价值不是一目了然的，而是有待于专业部门的鉴定，于是如何鉴定这些财产就成为推行财产申报制度中出现的一个新的难题。
（五）省部级领导干部家庭财产申报书的受理与审查比较复杂
在财产申报制度中，对申报书的受理与审查是整个程序中的核心环节，如果在这个环节上出现漏洞，管理不善，处理不严，势必会大大降低整个申报制度的严肃性和有效性，甚至会使之徒有其名。在财产申报制度中，对财产申报书的受理与审查的机构是“合二为一”还是“一分为二”，是个不容忽视的实际操作问题。
现行的领导干部收入申报制度实行的是由申报者所在的组织人事部门来完成受理与审查的工作，只是对工资性收入进行登记，而对工资以外的其他所谓“隐形收入”甚至是“灰色收入”，由于缺乏相应的职权和手段，难以真正承担起收入申报登记的受理及稽核职能。这种将受理机构与审查机构合二为一的做法，虽然成本低，减少了工作的协调难度，但由于组织人事部门自身缺乏审查职权，就人为地降低了收入申报制度的严肃性，往往使收入申报制度流于形式。很显然，如果财产申报少了审查这一环节，申报者在缺乏有效监督的情况下，很容易虚报、漏报，弄虚作假，造成财产申报制度的有名无实。现行的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中，规定由中央组织部受理财产申报书，申报义务人填写《领导干部家庭财产报告书》一式两份，一份报中央组织部，一份报中央纪委备案。这实际上是规定中组部是接受申报的日常主管部门，中纪委仅起到事后监察的作用。
在财产申报制度中，受理申报机构必须与审查机构分开设立，并且保证这两个机构具有相互独立和彼此制约的功能，唯此它们才能独立地、有效地依法行使职权。因为权力监督的关键在于权力制衡，如果一旦失去制约，权力就有滥用的可能。但如将财产申报的受理与审查机关分设，则会带来新的成本问题，再加上现行政治体制本身也缺乏权力制约的有效机制，如何保证申报材料的真实可靠和稽核审查的有效及时就成为十分现实的问题。
（六）现行制度和法律对违反家庭财产申报制度的处罚过轻
对于违反财产申报的处罚，从各国及地区的规定来看，处罚措施一般分为刑事处罚和非刑事处罚两种，而无论是刑事处罚还是非刑事处罚，以罚款为特征的财产处罚都是主要方法。如韩国《公职人员道德法》中规定，违反财产申报的行为将受到非刑事处罚和刑事处罚两种。我国台湾地区《财产申报法》则规定，公职人员经受理申报机关通知限期申报或补正，而无正当理由仍未申报或补正者，处一年以下有期徒刑、拘役或科以新台币10万元以上或50万元以下的罚金。巴基斯坦对违反财产申报的处罚也有两类：轻处罚和重处罚。轻处罚包括有批评教育、根据有关条例或命令，在某一特定的时期内不给以晋升或加薪机会或在某一特定时期不予晋级。重处罚则包括有撤消职务、开除公职等。[22]
我国1995年出台的领导干部收入申报制度由于是作为党纪政纪出台的，只是规定如果“申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评或者党纪政纪处分”。这样的规定暴露出两个问题。一是负责收入申报工作的党政机关和事业单位的组织人事部门，并不直接具有检查申报的执法权力，如要求银行提供被调查者的存款帐户情况；二是对违反规定拒不申报和在申报时隐瞒收入的，仅被视为违反党纪政纪，只受党纪政纪处分，而不是受法律追究，没有刑事责任的规定，从而使这个制度缺乏严肃的法律惩罚性。
2001年6 月出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》第十一条规定，领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节给予批评教育或者党纪政纪处分；对瞒报、伪报的，要从严处理。这反映了这项制度同样缺乏法律责任的规定，并缺乏可操作性的实际措施。
在现行刑法文本中，与违背财产申报制度相关的条款是我国《刑法》第三百九十五条的“巨额财产来源不明罪”，规定“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴”，这是我国在刑法层面规定对巨额财产来源不明的最严厉处罚。该罪最高刑只是5年有期徒刑，对于定罪数额的起点，现行司法解释规定为10万元（即财产总额与合法收入的差额），且上不封顶，也就是说，即使有几十亿元的财产“来源不明”，对他的处罚也只和十万元差不多。“巨额”财产上不封顶，而对应的刑罚却“封顶”为5年有期徒刑。其后果实际上已使巨额财产来源不明罪成了一个“口袋罪”：犯罪嫌疑人说不清道不明或根本不敢承认来源的财产都往里装，最多只判5年徒刑，财产没收而已。近年查处的沈阳慕绥新、马向东贪污受贿大案就是如此。据法院最终认定的两人所犯巨额财产来源不明的数额分别为：慕是人民币269.5万余元；马是人民币1068.6万余元，这两个数字已分别远远超过两人各自贪污受贿犯罪数额的总和[23]。然而，这样巨大的犯罪金额，在整个定罪量刑的过程中却几乎到了可以被忽略的程度，这不能不引起人们的深思。我们建议修改刑法，对于巨额财产来源不明罪，可以参照刑法贪污贿赂罪的刑罚档次，进行层级调整，详细规定不同额度的来源不明财产的量刑尺度，从而对那些贪污受贿而又死不认帐，一时难以查出实据，但明显拥有与其合法收入不符的巨额财产的腐败分子以沉重打击。
（七）省部级领导干部家庭财产申报制度可能面临有令不行的困境
我国1995年出台的收入申报制度的推行已经有6个年头了，而2001年出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》虽然尚没有全面实行[24]，但各个部门已经知晓并在着手宣传这一规定，有的地方甚至走在前头，已经在做一些前期的工作。于是，在本课题的调研中，笔者本有意走访一些有代表性的省、市，实地调查县、处级领导干部收入申报制度的执行情况，但无一不受到各地纪检监察部门的婉言谢绝。这似乎在意料之中，又似乎在情理之外。意料之中是因为这本是一个特别敏感话题，情理之外是笔者本以为这是一个“阳光法案”，其实行的全部要义即在于向社会公开领导干部的财产，以接受社会的监督。此后通过电话采访了一些省市的纪检监察部门，了解领导干部收入申报制度执行的情况，大致得到如下几种反应：（1）、以“涉及个人隐私”为由不予答复；（2）、听说过这个制度，但尚未实行；（3）、按照中共中央与国务院的要求，有填表登记，但仅限于收入登记，而且缺乏监察的环节；（4）、这只是一种形式，因为申报者总有多种办法来转移其财产，如转移至隐匿的地方，或转移至配偶与亲属名下。此外，通过询问一些省部级领导干部本人，了解到：省部级现职领导干部有一年一次地填写财产申报书，但填写完以后缺乏后续程序，即没有审查环节。综合以上事实，不难发现，即使收入申报制度已经推行了6年之久，但离真正严格按照制度进行操作的要求还很远。究其原因，一方面是既得利益群体的阻力，在我国，党政领导干部是以工资为其基本收入来源的，几乎不曾有过其他合法取得巨额财产的过程和条件，如果拥有巨额财产，一般不能圆满地证明其合法来源，要其如实申报无异于自证其罪；另一方面是由于未向社会公众公开，领导干部收入申报在实际操作层面进行审核的技术难度很大，从笔者所了解的实际情况看，申报主体对个人收入不申报或申报不实不是个别现象，甚至很多地方如同虚设，不少县（处）级以上干部反映，未曾认真填写过有关申报收入的表格。而从实际功效看，这一规定似乎也未对遏制腐败发生多少作用。如海南东方市市委书记戚火贵“日进万金”，大型国有企业玉溪卷烟厂的董事长储时健除贪污巨款外，还有四百多万元财产来源不明，他们都属于收入申报规定中的申报人范围，但收入申报制度似乎并未成为他们不法收入的障碍[25]。所以不难看出，正在逐步推出的省部级现职领导干部的家庭财产申报制度，如不认真吸取现行的县处级以上领导干部收入申报制度流于形式的教训，不在监督和审核的操作层面进行有效的制度安排，其可能面临的困境是可以想象的。

三、进一步完善我国省部级领导干部家庭财产申报制度的建议
国家公职人员申报家庭财产制度是世界大多数国家的惯例，我国在推行领导干部收入申报制度6年之后，逐步积累了建立财产申报制度的经验。部分地区，尤其是在经济较为发达的地区，较早地开始试行了财产申报制度。如深圳市早在1996年就出台了《关于深圳市领导干部财产申报的暂行规定》，要求处级以上领导干部每年申报一次包括商品房、汽车、股票、遗产、馈赠等在内的家庭财产[26]。黑龙江省也出台了防范领导干部滥用职权的9项制度，包括“领导干部个人重大事项申报”和“领导干部离任审计”等制度。这些制度规定：领导干部的配偶子女经商办企业情况、领导干部及家庭成员婚丧嫁娶情况、领导干部购买和修建住房情况、领导干部配偶子女出国（境）情况等，都要按照干部管理权限进行申报[27]。在中央纪委和中央组织部联合发布的规定出台之前，上海、广州于2001年2月相继出台省部级官员财产申报制度。上海市纪委五次全会扩大会议提出领导干部廉洁自律八项规定,其中第一条就是实行领导干部家庭财产报告制度，领导干部要报告本人、配偶以及由其抚养的子女的家庭财产，包括大额现金、存款、有价证券、债权债务、房产、汽车等家庭财产[28]。几乎与此同时，广州市纪委第八次全会上也出台了专门针对高级领导干部的家庭财产报告制度，规定省部级现职领导干部要汇报本人、配偶及由其抚养的子女的家庭财产情况[29]。虽说这些制度略显粗糙，还远不是完善的财产申报制度，但反映了各个地区在渐渐积累这方面的经验。另外，我国也先后出台了与家庭财产申报制度相关的政策与法规，如1997年3月中共中央发布了《关于中国共产党党员领导干部廉洁从则（试行）》[30]，详细列举了领导干部包括其配偶子女禁止的行为，从制度上保证领导干部的廉洁，这是与领导干部财产申报制度相关的一个配套政策。2000年4月1日开始实行的“储蓄存款实名制”也是财产申报制度的配套措施，这对了解省部级领导干部的财产状况提供了一个新的渠道。有了这些政策与制度推行的经验与教训，全国性的省部级现职领导干部财产申报制度终于应运而生了。
2001年6月15日，中共中央纪委、中共中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定》），此试行稿较为详细地对省部级现职领导干部进行家庭财产的申报作出了规定，但尚存在一些明显不足，有待于在其后的实行过程中逐步加以完善。
（一）家庭成员的确定
正如任何一项制度都不是万能的，都存在其自身的某些特定的局限性，我国的省部级领导干部家庭财产申报制度也不例外。《规定》第四条称，“家庭财产”是指领导干部本人及配偶和由其抚养的未成年子女和不能独立生活的子女的财产。也就是说，家庭财产实际上不包括成年子女的财产，但实际情况却往往是领导干部的成年子女的财产与领导干部的权力和影响力有密切关系，而且在现实中领导干部的财产也往往会转移到配偶和子女甚至亲属身上。但如果要求申报成年子女及亲属的财产，则其范围更难准确限定，势必增加申报受理机关和审查机关的工作难度，增加制度运行的成本。鉴于此，我国的省部级领导干部财产申报制度所要求的家庭成员宜只包括领导干部本身、配偶、未成年子女和不能独立生活的成年子女。而经济生活独立的成年子女的财产虽然不包括在领导干部申报的家庭财产范围之列，但也应该有配套要求予以报告和适度的监督。
（二）家庭财产范围的确定
家庭财产范围是指申报财产包括的项目和内容，规定财产申报的范围主要考虑以下几个方面：一是全面性，收入只是财产的来源之一，财产既包括收入转化而成的财产，也包括继承、赠与等形式所获得的财产，是申报者长期积累的财产结果。因此，财产比收入的数量更大，形式更多，所以在制定申报制度时应将各种形式、各种来源的财产和收入都包括在内。二是注意时代性和国情特征，在市场经济日益发达的今天，债权债务关系，股票、证券等也是财产收入的重要来源和形式，而且对领导干部的公务行为有重要的影响，因而应当在申报范围之列。三是财产申报制度要对申报主体的财产收入规定一个申报的起点数额，以防止申报内容的过分繁杂。
由于财产是纷繁复杂的，且具有时代性的特点，因此这项规定的制定是需要谨慎的。在不同的时期，不同的国家和地区都会结合自身的特点有相应的规定。但一般都包括以下方面：
1、现金：数额及存放地点；
2、银行存款：包括活期存折、定期存折及银行名称；
3、资本投资、债券与股票：包括股票、债券、投资的具体说明、有关副本、文字合同、发行股票、债券的企业以及股票、债券的价值；
4、房屋和建筑：包括房屋和建筑的类型、位置、建筑时间和获得所有权的时间，建筑费用及购置费和其他有关细节；
5、车辆等交通工具：车辆型号、商标、厂家、注册号码、获得所有权的时间以及购置费用；
6、接受遗产与馈赠：获得价值在一定数量以上的馈赠以及遗产的种类、获得的时间以及原由；
7、其他资产：任何形式的黄金、白金、金铜合金、宝石等的体积、重量、获得时间及购买费用。
8、从银行或其它金融机构的贷款、有文字形式的债权和债务，包括借据、典当、抵押、分期付款等。[31]
2001年关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定较之1995年关于收入申报的规定在财产范围上详细具体得多。1995年的规定中，要求县（处）级以上的领导干部申报包括工资、奖金等在内的四项收入，而2001年的规定则列举了十项内容，包括有：人民币、外币现金和存款，有价证券，价值在10000元人民币以上的债权和债务，私有房产，单件（套）在10000元人民币以上的贵重物品，名人字画、古董，领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其它经营性活动的投资、股份，土地使用权以及本人认为应当报告的其它财产等。以上这些规定基本上涵盖了目前我国领导干部的实际财产状况，但尚有些遗漏，如车辆等交通工具、接受的一定数量的遗产等也属于固定财产，应在申报之列。
（三）财产申报的种类包括初任申报、日常申报及离任申报
对于财产申报的时间，世界各国和地区的财产申报制度都作了详细的规定，一般包括初任申报、日常申报和离任申报三种。而我国目前的收入申报规定所确认的仅是一年两次的日常申报种类。显然，该规定的申报种类并不全面，不符合公职人员职务升迁与变动的实际状况。某一不属于申报主体范围的公职人员随其职务的升迁而成为申报主体，初任申报就应该是衡量其全部家庭财产的最原始依据，并且成为其任职后审查其财产来源的可凭借的真实依据。倘若不设立初任申报，一旦对申报主体的财产状况发生疑问，就势必对其任职前的财产状况与任职后的非法所得难以作出准确认定或清查。而有了初任申报，则可以依据初任申报的实际财产数与其日常申报数之间相加计算，再以其实际财产状况予以减除则可清楚地发现其非法所得的数据。如此一来就可以保护领导干部的合法财产，维护原本就拥有较多合法财产的干部的声誉。因为随着市场经济的发展以及干部来源的拓展，某些干部在任职之前就可能具有相当财富，初任申报就可使他免去“当官发财”的嫌疑，得到公平的对待。而且财产申报只是针对国家公职人员而言，若有人不愿意在初任时申报其财产，就可以选择不加入公职人员队伍。财产申报在这方面的作用和意义，在目前以及未来可能更显必要。随着市场经济体制的建立与完善，我国的所有制结构以及分配方式正发生着重大的变化。在这样的条件下，利益的重组与分化将在所难免。一个已经拥有较多合法财产的人走上领导岗位，就很显然要求保护其合法财产以及维护其良好声誉。这就是家庭财产申报制度必须强调初任申报的意义所在。而对于离任申报，是针对公职人员贪污受贿的隐蔽性特点予以监控而言。就现实案例来看，公职人员贪污受贿问题在其调任或离退休后被揭露的占有一定比例。因此，离任申报则作为在任监督和离任后监督的一种有效措施。因为权力的影响并不因领导的离退休即刻消失，更由于上述论及的贪污受贿的隐蔽性问题，所以应规定申报主体离退休后一定时期内仍应申报财产，对其权力影响给予控制或隐蔽不报的财产予以监控。鉴于此，《规定》中详细地要求申报主体三个阶段都应该进行申报：初任申报、日常申报与离任申报。在领导干部担任现职之初的一个月内，就应向相应的申报受理机关详细申报现有的所有财产，并对财产的价值、来源进行清楚的说明。之后的日常申报则只需定期申报自身财产的变化情况，重点说明财产变化的原因。《规定》第六条要求领导干部报告家庭财产每两年由各单位组织一次，报告时间为奇数年份的一月一日至一月三十一日。特殊原因不能按时报告的，经接受报告部门批准，可以适当推迟报告时间。这里规定的日常申报时间是每两年一次。笔者以为两年时间的间隔太长，因为在市场经济条件下，领导干部的财产变动很快，两年时间的间隔有可能造成财产的漏报，建议间隔时间以一年为宜，这样才能达到有效地对领导干部的家庭财产实现日常监督的目的。离任申报是领导干部离开现职后，应该对现有的财产进行申报。实行领导干部的离任申报可以遏止某些领导干部趁退休、离任之前“捞一把”的想法。《规定》中要求领导干部退（离）休后的一个月内，应当进行家庭财产的报告，以后不再报告。但值得一提的是，如果在领导干部退（离）休之后，仍发现领导干部在任职期间尚存在虚报、漏报、伪报等问题时，同样要根据有关制度规定予以追究。
此外，就申报的形式而言，应广泛利用现代技术为财产申报制度的有效实施提供有利条件。目前，越来越多的国家将网络和信息技术运用于政府的行政管理活动中，既提高效率，又降低了运行成本，还可以减少人为操作上的失误。我国由于领导干部队伍的庞大，牵涉面极其广泛，更应该考虑利用这一技术，形成申报财产的网络化。
（四）组织部门与纪检监察部门合作对财产申报进行监管
财产申报制度推行的关键在于管理与监督。从我国现行体制看，在对领导干部的管理中，组织部门和纪检监察部门一直实行的是机构分设，职能分开的体制，组织部门主管领导干部的选拔、任免、考核、调动，监察部门和纪检部门分别负责行政机关和党的机关的政纪监察和违纪行为的调查处理。因此，如果由组织部门承担申报受理，由纪检监察部门承担申报审查，不但与他们各自原有的职能相近相连，又有利于纪检监察部门集中力量进行对申报的审查处理工作，提高审查的及时性和有效性，而且无须再因财产申报制度另设立新的机构，降低了该制度的成本。正是出于这种考虑，《规定》中设定由中央组织部受理申报，同时报中央纪委备案。但这种规定太笼统，组织部承担新的职能，却没有增设新的机构，而中央纪委备案却没有核查的职能，这些都有待制度在推行过程中进一步完善。
因此笔者建议，组织部门可以单设机构，受理全部的初任申报、年度申报以及离任申报。受理之后，即对申报书进行形式审查，如申报人是否按照申报书的要求，填写应申报的家庭成员的财产。在收到申报书之日起的十日内，向申报者发出收到申报书的凭证。对逾期未提交申报书的申报者，责令其在限期内申报。如对方在限期内无正当理由仍不提交申报书，申报受理机关应以拒不申报为由将此案移送审查机关处理。而对提供资料不全者，要求其在一定期限内补齐所有资料。在申报者的职务调动时，申报受理机关应将其申报书转送其新调任的单位。
纪检监察部门则负责进行实质意义上的审查，审查其填写的内容是否与实际情况一致。在这一过程中，需要得到相关部门的配合与支持。如银行可以提供申报者的现金存款情况，公民也有义务配合监督部门的调查，如实反映申报者的真实财产情况。对拒不申报财产、财产申报不实、财产收入来源不明、正当收入与消费水平严重不符的情况，有关部门应责令申报者就其有关事项作出书面解释。此外，纪检监察部门还要受理公民、社会组织及其他受理申报机关、申报审查机关、检察机关和审判机关等其他国家机关所提出的查阅、使用财产申报书的申请，批准申请目的正当、理由充分的申请人查阅、使用申报书，并要求其作出不非法使用、歪曲和任意扩散申报书内容的书面保证。
（五）有限制地公开财产申报书
如果仅从纯理论和理想化的角度看，财产申报制度既然是为了将国家公职人员的个人财产置于国家和社会的有效监督之下，便理应公开，否则社会监督无法进行。但在具体实施中，对申报书的公开却又不能一概论之。一方面，公开申报书将涉及到申报者合法财产的安全问题，如果在立法中对公开的程序方式规定不严密，处置不恰当，付诸实施后确实可能对申报者的合法财产安全造成一些不利后果，从而影响该制度的合理性和可行性。另一方面，由于我国目前正处于社会转型时期，社会利益处在剧烈分化与重新整合之际，国家公职人员尤其是省部级领导干部的收入与财产在整个社会中十分敏感。一旦将他们的财产在全社会范围内予以公开，广大群众发现不少“人民公仆”实际拥有较多甚至是巨额的合法财产，可能一时难以接受，从而给转型中的社会带来震荡。但从长远的角度看，随着社会主义民主政治的发展，财产申报书的有限度的适当公开将是该制度有效运作所必须的。
《规定》第七条规定，每两年一次统一要求报告的《领导干部家庭财产报告书》的内容，由报告义务人所在单位领导班子内或者规定的范围内通报。这是一种典型的极其有限制的公开方式。前面已经提到，目前由于我国尚不具备将领导干部财产申报书全面向社会公众公开的条件，但又必须在一定程度上予以公开。结合这两者的因素，笔者建议领导干部申报的家庭财产申报材料的公开范围分为以下三种情况：1、由各级人民代表大会选举产生的省部级领导干部的申报材料向该级人民代表大会代表公开；2、由各级人民代表大会常务委员会通过任命的省部级领导干部的申报材料向该级人民代表大会常委公开；3、由党的组织部门和人事部门考察、选拔、任命的省部级领导干部的申报材料向参与考核、选拔和任命的机关有关人员公开。这相对于《规定》中笼统地规定向所在单位公开更具有其公开的意义。
此外，除上述人员以外的人要求调阅和使用财产申报书也应该有所限制，具体建议如下：第一，对要求查阅、使用申报书的申请人的资格和申请条件作出规定。如立法机关、检察机关、审判机关、公安机关在对申报者正式立案、调查审理时有权调阅、使用其申报书；国家新闻、电台、电视台等机构只有在申报者受到正式的严重政纪处分或刑事惩罚后才可能申请查阅、使用其申报书；公民和社会组织只有在提出有力证据证明申报者有严重违反财产申报制度的违反行为，或已直接侵害了本人、本组织的合法财产权的条件下，才可以申请查阅其申报书。第二，对公开使用申报书的申请和批准程序作出规定。如凡要求查阅、使用申报书的人必须递交书面申请书，说明提出申请的理由，并提交必要的证据。查阅、使用申报书的批准权由申报审查机关集中行使。第三，查阅、使用申报书的人必须承担违法查阅、使用申报书应负的法律责任。如出于私人目的，故意泄露申报者的财产需要承担相应的后果，并视情况给予民事或刑事惩罚。总之，财产申报制度只有既对财产申报书的可公开性做出明确性的规定，以保证国家和社会对领导干部财产的监督，又对公开使用申报书的资格、条件和批准程序和法律责任做出具体的严格规定，才可以保证申报者合法财产的安全性。唯有如此，才能既发挥公开使用申报书的积极作用，又限制其可能出现的消极影响，以确保国家公职人员个人合法财产的安全，增强他们遵守、执行该制度的自觉性。
（六）规范违反家庭财产申报制度的法律责任
《规定》中对违反财产申报制度的处罚规定得过于简单，笔者以为由于国家公职人员本身地位与身份的特殊性，对违反家庭财产申报制度的义务人，应根据情节轻重给予相应的行政处分，包括：（1）、警告或给予纠正错误；（2）、处以过失罚款；（3）、通过媒介公布其虚假登记事实；（4）、给予降职或撤职处分。
同时，由于违反财产申报制度的危害性是极大的，对严重违反财产申报制度的领导干部，必须相应地给予刑事惩罚。如其财产与收入明显不相符，有巨额财产不能说明其合法来源，即构成“巨额财产来源不明罪”。我国刑法第八章较为详细地对贪污贿赂罪的处罚作了规定，由于巨额财产来源不明罪与贪污贿赂罪的性质存在区别，其危害程度也较后者轻，因此可以比照贪污贿赂罪的层级予以量刑。另外，巨额财产来源不明罪往往可能与其他的罪行联系在一起，应当实行数罪并罚。因此，财产申报制度是一项综合性的制度，违反财产申报制度的行为中有轻有重，必须根据情节的轻重来区分处以不同的处罚，才可以使得处罚更具有针对性与可行性。
1997年修订刑法典将1988年1月21日全国人大常委会通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第11条规定的“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处没收其财产的差额部分”基本吸收，规定为刑法典第395条第1款，不少学者对此颇有微词。我国刑法学界很多学者都主张增设“国家工作人员拒不申报财产罪”，而不主张保留“国家工作人员巨额财产来源不明罪”。“国家工作人员拒不申报财产罪”的犯罪构成是：（1）犯罪主体。就该罪的主体来讲，就是财产申报的主体。这些主体具有一定的职权或者具有较特殊的身份，有直接或者间接利用职权或者身份非法获取财物的可能性，他们有义务向国家定期、如实申报自己的财产，这是他们职务廉洁性的必然要求。（2）犯罪客体。该罪侵害的客体是双重客体：一是侵害了国家机关的正常活动和国家工作人员的声誉和威信；二是侵害了家庭财产申报制度。所以，“拒不申报财产罪”是一种典型的渎职犯罪，而不属于财产犯罪。因此，可以考虑将“拒不申报财产罪”纳入我国刑法分则“渎职罪”一章。（3）犯罪的主观方面。该罪的主观方面表现为直接故意，即申报人明知自己拒不申报或者不如实申报的行为违反国家财产申报制度，而拒不向财产申报受理机构申报或者不如实申报自己的财产。其犯罪动机可能是为掩盖非法所得，或者是逃避个人收入调节税，或者是其他某种不可告人的动机。（4）犯罪的客观方面。表现为“拒不申报”和“不如实申报”，并且情节严重的行为。“拒不申报”就是根本不予申报；“不如实申报”就是表面上申报，但只申报家庭财产的一小部分或者一部分，而隐瞒一部分的行为。关于“情节严重”的认定，应把握以下几点:：一是一贯拒不申报财产的行为。二是拒不申报财产数额较大的行为，比如说以一万元为标准，一万元以下的，属于违法行为，给予组织、行政处分；一万元以上的，则属于“情节严重”，构成本罪。三是屡教不改，或者多次、经常不如实申报的，等等。关于“拒不申报财产罪”的刑罚处罚，可分为“情节严重”、“情节特别严重”两个轻重不同的刑罚量刑档次。在刑种的设置上，可以考虑主刑与附加刑、自由刑与经济刑和资格刑相结合，除规定有期徒刑、拘役或者管制刑外，也要规定罚金刑。对于“情节特别严重”的，还要考虑没收财产和剥夺政治权利刑。有期徒刑的起刑点不能过低，只要构成本罪，就要处3年以上的有期徒刑[32]。
此外，《规定》的颁布是由中共中央组织部和中共中央纪委联合发布的，鉴于省部级领导干部中也有民主党派和无党派人士，公开地由组织部发布规定来管理他们，有欠妥当。因此建议此项制度由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布为宜。再者，此项制度是针对国家公职人员而言的，出于保护个人隐私的需要，申报主体有权利不申报其家庭财产，但必须以放弃国家公职人员身份为前提。一旦其不属于国家公职人员，则不在省部级领导干部之列，《规定》自然对其失去约束力。由于这尚需要考虑时间，因此笔者建议此项制度的推行应在颁布之日起90天内实施。
实行省部级领导干部家庭财产申报制度，让我国高级官员主动把个人的经济状况和社会关系向社会公开，是我国民主政治发展的重要组成部分。也就是说，财产申报制度虽然着眼点是确保政府官员的廉洁性，但它又远远超出了这个范畴，更是增强政治透明度，促进政治民主化、公开化的标志。它作为一项有价值的反腐败的手段，将在我国政府官员的廉政建设中发挥重要作用。但同时我们也应该清醒地意识到这项制度本身的局限性，它并非“包治百病”的良药，也不能苛求它取得立竿见影之效果。财产申报制度有它的“敌人”，这就是目前存在的形形色色的官僚主义、形式主义以及“上有政策，下有对策”的现象；财产申报制度也具有其“慢性子”的特性，财产申报制度推行的时间越久、财产申报记录累积得越多，它的防贪反贪的效果才会越大。因此，我们必须在对它的功能有正确认识的同时，完善其配套的政策与措施，“多管齐下”，才能使高级官员的廉政建设取得预期的效果。

2001年11月

注释：
[1] 《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，《人民日报》1995年5月25日
[2] 尉建行：在中共中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话，《人民日报》 2000年12月25日
[3]《党政干部纪律手册》，中国方正出版社2002年3月版，第443页
[4] 王铁：《我国最早的官员家庭财产登记制度》，2000年11月27日《中国纪检监察报》
[5] 刘明波：《中外财产申报制度述要》，中国方正出版社2001年9月版，第3页
[6] 刘明波：《中外财产申报制度述要》中国方正出版社第4页
[7] 徐景峰主编、王立宪, 郑勇副主编《联合国预防犯罪和刑事司法领域活动与文献纵览＝A general survey of United Nations activities and documents in crime prevention and criminal justice》法律出版社 1992年11月版
[8] （法）卢梭《社会契约论》，商务印书馆 1997年版，第97页
[9] Hart, D.K.The Virtuous Citizen, The Honorable Bureaucrat, and Public Administration. Public Administration Review.Vol.44, Special Issue,1984
[10] International Journal of Public Administration, Vol. 12 No.6, (1989), Appendix “American Society for Public Administration Code of Ethics”, 971~972.
[11] 江泽民：在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话新华社2001年7月1日电
[12]《邓小平文选》第二卷人民出版社1993年版，第148页
[13] 王士伟、王鸿鳞《对我国〈财产申报法〉的构想》 1998年第3期《法律科学》
[14] 胡建淼《外国行政法规与案例评述》中国法制出版社第414页
[15] 胡建淼《外国行政法规与案例评述》中国法制出版社第82页
[16] 《婚姻法新释与例解》同心出版社2000年1月第一版第124页
[17] 《北京市第一中级人民法院对成克杰受贿案刑事判决书(全文) 》，2000年9月14日新华社
[18] 《妻儿失教交友不慎--云南前省长李嘉廷为何堕落》，2001年第11期《南风窗》
[19] 《该给儿女们留下什么?--透视湖南几起家族腐败大案》2001年10月17日《人民日报》
[20] 桑玉成、王川兰《谈“财产申报”和“收入申报”》2000年第8期《探索与争鸣》
[21] 刘明波著《中外财产申报制度述要》中国方正出版社 2001年9月版第11页
[22] 杨春洗《腐败治理论衡》群众出版社 1999年9月版第325页
[23] 评论：由慕马腐败大案想到“巨额财产来源不明罪” 2001年10月15日《中国青年报》
[24] 《规定》中规定的报告时间为奇数年份的一月一日至一月三十一日，故其实施起始日期应为2003年1月1日。
[25] 龙宗智《步履艰难“阳光法”》，《南方周末》，1999年6月11日第5版
[26] 林石喜主编《深圳反贪倡廉录》，海天出版社 1998年12月第1版
[27] 李建华、周小毛著《腐败论——权利之癌的“病理”剖析》，中南工业大学出版1997年4月
[28] 《上海市纪委提出领导干部廉洁自律八项规定》，2001年2月5日《解放日报》
[29] 《广州七项措施促廉政》， 2001年2月21日《羊城晚报》
[30] 《中共中央关于中国共产党党员领导干部廉洁自律的准则（试行）》，1997年3月28日
[31] 王亚平《非常调查——贪官灰色收入》，中国戏剧出版社， 1999年5月
[32] 孙昌军《关于完善家庭财产申报制度的思考与建议》，《湖南社会科学》2000年第6期

附录Ⅰ 关于印发《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定
（试行）》的通知

中纪发[2001]9号

各省、自治区、直辖市党委，副省级城市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），各人民团体党组，新疆生产建设兵团党委，中央管理的有关国有重要骨干企业党组（党委）：
经党中央同意，并经中央纪委第五次全体会议通过，2001年首先在省部级现职领导干部中实行报告家庭财产制度。现将《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》印发给你们，请遵照执行。

中共中央纪委
中共中央组织部
2001年6月15日

关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）

第一条为加强党风廉政建设，强化对领导干部的监督，促进领导干部廉洁履行职责，制定本规定。
第二条省部级现职领导干部（以下简称领导干部）是家庭财产报告的义务人。
第三条本规定适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、国有企业、事业单位中的省部级现职领导干部。
第四条本规定所称“家庭财产”，是指领导干部本人及配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产。
前款所称“由其抚养的子女”，是指由领导干部抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女。
第五条领导干部应当报告下列各项家庭财产：
（一）人民币现金、存款；
（二）外币现金、存款；
（三）有价证券，包括人民币和外币；
（四）合计价值10000元人民币以上的债权，合计价值10000元人民币以上的债务；
（五）私有房产；
（六）单件（套）价值10000元人民币以上的贵重物品；
（七）名人字画、古董；
（八）领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的除本条第三项规定以外的投资、股份；
（九）土地使用权；
（十）本人认为应当报告的其他财产。
前款所称“以上”，均包括本数。
第六条领导干部报告家庭财产每二年由各单位组织报告一次，报告时间为奇数年份的一月一日至一月三十一日。特殊原因不能按时报告的，经接受报告部门批准，可以适当推迟报告时间。
领导干部成为报告义务人的一个月以内，应当报告家庭财产。
领导干部任职期间，家庭财产有重大变化的，应当随时报告。
领导干部退（离）休后的一个月以内，应当进行家庭财产的报告，以后不再报告。
领导干部报告家庭财产，应当填写《领导干部家庭财产报告书》。
第七条每二年一次统一组织报告的《领导干部家庭财产报告书》的内容，由报告义务人在所在单位领导班子内或者规定的范围内通报。
新任省部级职务的领导干部的家庭财产报告和领导干部任职期间的家庭财产重大变化的报告，不单独通报。
领导干部退（离）休的家庭财产报告，不通报。
第八条中央组织部是《领导干部家庭财产报告书》的接受部门。报告义务人填写《领导干部家庭财产报告书》一式两份，一份报中央组织部，一份报中央纪委备案。
第九条中央组织部发现填写不符合要求的《领导干部家庭财产报告书》，应当将有关情况通知该领导干部，并要求其更正。
中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。
第十条《领导干部家庭财产报告书》由中央纪委、中央组织部统一制发。
第十一条领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节
给予批评教育或者党纪政纪处分；对瞒报、伪报的，要从严处理。
第十二条《领导干部家庭财产报告书》的接受部门要有专人负责这项工作并注意保密。
第十三条本规定发布实施后，报告义务人不再进行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》所要求的收入申报。
第十四条本规定由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部负责解释。
第十五条本规定自发布之日起施行。

附录Ⅱ 中共中央办公厅、国务院办公厅
关于省部级领导干部家庭财产申报的规定（建议稿）

第一条为加强党风廉政建设，强化对领导干部的监督，促进领导干部廉洁履行职责，制定本规定。
第二条国家、省、自治区、直辖市党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、监察机关的省部级以上（含省部级，下同）现职领导干部须依照本规定申报家庭财产。社会团体、事业单位的省部级以上领导干部，国家、省、自治区、直辖市国有企业负责人（由国家、省、自治区、直辖市管理和任免的），适用本规定。
第三条申报人应当申报下列个人及家庭财产：
（一）人民币现金、存款；
（二）外币现金、存款；
（三）有价证券，包括人民币和外币；
（四）合计价值10000元人民币以上的债权，合计价值10000元人民币以上的债务；
（五）私有房产；
（六）单件（套）价值10000元人民币以上的贵重物品；
（七）名人字画、古董；
（八）领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的除本条第三项规定以外的投资、股份；
（九）土地使用权；
（十）私有交通工具；
（十一）接受价值10000万元人民币以上的遗产与馈赠；
（十二）本人认为应当报告的其他财产。
前款所称“以上”，均包括本数。
第四条申报人应申报的财产属夫妻共有的，或属其未成年子女组成的家庭共有的，应如实申报，并详细说明其来源。
第五条申报人在任职初期十五天至三十天内进行首次申报，首次申报的财产为申报日以前的累积数。任职后每年一月十日至三十日为日常财产申报时间，申报人必须申报上一年度的财产增加减少情况。申报人离开现职以后的十五天至三十天内申报其当时拥有的财产。
第六条国家、省、自治区、直辖市组织部门负责受理申报人的申报，财产申报受理机关要严格为申报人保密。如有泄露，要依纪依法追究有关人员责任。申报人逾期不申报财产或者经限期申报仍未申报的，财产申报受理机关可责令其申报并视情节轻重给予纪律处分。
第七条国家、省、自治区、直辖市纪律检查委员会、监察厅负责财产申报资料的审查。申报人的财产或支出明显超过合法收入，申报人不能说明其来源的合法的，差额部分以非法所得上缴国库，并由有关部门依纪依法追究其责任。
第八条被要求申报的省部级现职领导干部有权以个人隐私为由，拒绝公开本人及其家庭财产，但必须以放弃国家公职人员的身份为前提。
第九条申报人所申报的家庭财产申报材料的公开范围为：1、由各级人民代表大会选举产生的省部级领导干部的申报材料向该级人民代表大会代表公开；2、由各级人民代表大会常务委员会通过任命的省部级领导干部的申报材料向该级人民代表大会常委公开；3、由党的组织部门和政府人事部门考察、选拔、任命的省部级领导干部的申报材料向参与考核、选拔，任免的机关公开。
第十条本规定发布实施后，申报人不再进行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》所要求的收入申报。
第十一条本规定由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。
第十二条本规定自公布之日起90天后执行。