我国民事审判监督制度之检讨与完善

天则经济研究所政府体制改革项目第五批子课题
我国民事审判监督制度之检讨与完善

范明志 刘学圣
摘要：我国现行民事审判监督制度呈现出种种弊端，其改革的出路在于构建真正诉讼程序意义上的再审制度。报告从西方再审制度的借鉴、我国法院对再审改革的探索、再审制度改革中的利益博弈、改革的环境等方面分析论证了我国审判监督制度改革所应坚持的原则和方向，尤其从程序正当性的角度论述了检察院民事抗诉和人大个案监督的定位问题。报告建议我国民事审判监督制度改革应该分规范再审立案程序和修改再审的实体条件两个阶段。
关键词：审判监督 检讨 改革

我国的民事审判监督制度（程序）规定在我国《民事诉讼法》第十六章当中。单从法律条文上看，审判监督制度由两部分构成，一是由法定机关（人民法院、检察院）依职权或由当事人申请对再审程序的启动程序（或称为再审立案程序、复查程序）；一是再审程序。 在实践中，法院一般把进入再审之前的复查阶段即再审立案阶段的案件编为“监”字号，进入实体再审之后的案件就改为了“再”字号。所以，民事审判监督与民事再审是两个不同的概念。但是，由于在我国《民事诉讼法》中，再审程序是作为审判监督程序的内容来出现的，在实践中也很难区分为两个界限分明的阶段。 因此，本报告所研究的审判监督制度，包括了再审的启动程序和再审审理程序，但是这个意义上的再审的审理程序，民事诉讼法的规定很明确，也没有引起大的争议，不是本报告的研究重点，本文重点讨论的是启动再审程序的“审判监督程序”。

一、 现行审判监督制度的缺陷和各种改革观点

（一）、现行审判监督制度的缺陷
从审判监督主要执行机构的演变来看，我国现行审判监督制度的发展经历了三个阶段：第一个阶段是从人民法院恢复建立至1986年，人民法院各审判业务庭负责处理申诉案件，法院当时没有专门的信访部门。1982年《民事诉讼法（试行）》颁布之后，外部监督案件也很少，民事案件抗诉制度还没有出现。第二个阶段是从1986年至1998年，各级人民法院设立了告诉申诉庭，专门负责案件的复查和再审工作，复查和再审往往是由同一法官负责。1991年，《民事诉讼法》颁布，民事抗诉制度确立，人民检察院依法对民事案件进行抗诉监督。人大也开始对民事案件以转办、督办、查办等形式进行监督。第三个阶段是从1998年至今，各级人民法院陆续设立立案庭和审判监督庭，实现再审立案（案件复查）与再审的分离，简称立审分离。2000年11月，最高人民法院设立了立案庭和审判监督庭。这一阶段，申诉案件急剧增多，人民法院的审判工作受到的外部监督也越来越多。
随着申诉信访的持续增长和人民法院的社会地位不断提升，现行审判监督制度的缺陷和问题逐步暴露出来，引起了社会的广泛关注。其主要缺陷表现为无限申诉、无限再审，可以归纳为五个无限：主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、条件无限。 如果将审判监督制度作为整个诉讼体系中的一环，审判监督制度的缺陷就表现为再审作为一项诉讼法制度上的“恶法性”，即不能体现公正与效率的法律价值，反而产生了两大直接而又明显的冲突，即“实事求是，有错必纠”原则与生效裁判的稳定性之间的冲突，以及审判监督权的扩张与当事人诉权、处分权行使的冲突 。这种冲突对人民法院的审判工作和社会都产生了一定的负面作用，主要表现在以下几个方面：
1、妨碍了诉讼正义的实现。作为一种诉讼程序，现在的审判监督制度没有体现出应有的程序正义。相比而言，一审、二审当事人之间诉讼权利与诉讼义务配置的合理性没有得到延伸，诉讼权利义务严重失衡，一些非诉讼主体的组织也参加进来，致使审判监督尤其是再审立案处于失范的状态。巨大的申诉数量本身并不是最可怕的，可怕的是那些案件得到再审立案或者改判，并不都是通过正当的诉讼程序达到的。现有审判监督制度没有给公众提供一个规则化、正当化的程序，所谓“有效”的因素往往是法外的，或者是利用法律缺陷的手段。人们有理由怀疑，那些常年在法院接访室外排队的人群中，能有多少受到审判监督制度的关照。当一种活动缺失规则时，就成了权力和利益的决斗场，遵守规则者往往成为不幸者。
2、扰乱了正常的诉讼秩序。突出的表现就是再审本来是两审终审的救济和补充程序，应该对两审终审起一种补救作用，事实上它却破坏了两审终审制度。当前存在如此庞大的申诉、上访群体，根据最高人民法院的统计（见附表一）， 2003年全国各级法院受理了数量巨大的申诉案件，达到406,369件，虽然也有其他方面的原因，但是现行审判监督制度的误导不可小觑。失范的审判监督制度总是让败诉的一方存有希望，他们总是希望在下一场并不规范的决斗中获得胜利，哪怕是仅仅为了拖延被执行的时间，这就成为其坚持不懈、持之以恒进行申诉的动力所在。所以，在现有审判监督制度下，人民法院一方面不得不尊重当事人的申诉权利，另一方面，在申诉大军的围剿之下，人民法院不得不疲于应付，导致案件终审不终，案结事未了，二审终审徒有虚名。

附表一：2003年全国法院处理告诉申诉来信来访情况统计表
单位:人(件)
处理来信 接待来访 信访总数 其 中
件 人 件、人 告诉 申诉 非诉 其他
939632 3033725 3973357 1902794 406369 343477 1320717

3、影响了司法的权威性。权威不仅仅来源于正确性，更来源于确定性。在制度设计上，当前的自我否定性的审判监督制度造就了终审判决不确定的现实可能性，而在实践中申诉成功的个例无疑加重了公众对法院终审判决不确定的怀疑。这种效果的直接后遗症就是造成了社会民众对司法公正的怀疑，进而与司法腐败逻辑地联系起来。一旦法院判决失去了对公众的权威，则不论判决书理由如何充实，结果如何公正，司法活动相对性都可以使其面临无休止的质疑和抨击。司法是社会公正的最后一道防线，当这道防线不牢固时，民众对法律的信仰就会动摇，“不被信仰的法律，犹如僵死的教条”。这种对司法权威的破坏甚至违反了世贸组织（WTO）的要求，即透明度原则，也在一定程度上影响了我国在世界经济舞台上的形象。
4、浪费了司法资源和其他社会资源。一方面表现为司法资源的巨大浪费，人民法院不得不拿出惊人的人力、财力去应付日益庞大的申诉大军。据最高人民法院统计，全国各级人民法院每年审理的案件大约为500万至600万件，而进入再审程序的案件，占当年审结案件的比例为0.2%--0.4%，而最终被再审改判的案件占总结案的比例为0.06%--0.3%，近年每年新增申诉信访约10万人（件）。 根据现行审判监督制度，为了实现最多0.3%的案件的个别正义，从理论上讲，投入的司法资源应当与这0.3%的案件数量大致相适应，但实际上却可能付出了对潜在的100%的案件进行审查的劳动（每一起案件都存在被提起再审的可能），从经济学的角度来看，投入与产出严重失衡。据不完全统计，全国高级法院和中级法院中立案庭负责接待申诉的人数加上审监庭的人数，一般都要高于一个民事审判庭的人数，有的法院甚至专门成立了信访接待办公室。在当前人民法院审判资源本来就紧张的情况下，将如此大比例的人力资源用来“擦屁股”，无疑是一种巨大的浪费；另一方面，由于申诉毕竟不同于上诉，虽然没有诉讼费的花费，但是申诉的成本往往比上诉费用高出很多，差旅费、律师费、所谓的活动费对当事人来讲不能不是巨大的负担。在这种千军万马争过独木桥（启动再审）的游戏当中，可能唯一受益的就是律师了。
5、滋生了一定的腐败现象。审判监督程序毕竟不是正常诉讼程序，作为审判主体，人民法院不愿意过多地自己去发现自己的“错案”，所以，申诉的当事人不得不利用一切可能的资源去敲开再审之门，法院、上级法院、检察院、人大、党委、政府、高级领导甚至新闻媒体，在现有体制下，都有可能被作为启动再审程序的砝码。在这种活动中，虽然一些机构打着监督的旗号，但是实际上已经在一定程度上蚕食着司法权。在上述机构当中，有的虽是法定的申诉机构，但是由于没有明确、公正的操作程序，对其制度上的约束就大打折扣，腐败也就因此而生；而有的根本就不是法定的申诉机构，甚至其根本就不可能有听取双方当事人意见的机会，但是现行法院管理体制却可以让其在启动再审程序方面发挥一定的作用，这种缺乏理性的权力扩散和运作，可以逻辑地推断出腐败的存在和扩散。
6、弱化了法律的调节功能。法律是社会关系的调节器。司法就是通过法律适用解决社会关系的矛盾和纠纷，从而维护社会关系的正常化。在按照法律程序终审裁判后，纠纷各方的权利义务关系应因终审裁判而确定下来，以利于社会经济活动的继续运行。但是，我国审判监督制度的最大弊端就在于不断的申诉、再审使当事人之间的权利义务关系处于一种不确定状态，败诉的一方总是千方百计寻找各种途径将已经终审的判决推翻，而现行的再审制度和较差的审判独立性恰恰为这种努力提供了各种各样的机会和希望。所以，法院终审判决的既判力受到了严重的威胁，而再审之后的裁判结果仍必然存在败诉的一方（除少数的调解结案的以外，且不论调解的正当性），那么新的一轮申诉、再审可能就开始了。一个案件先后裁定、判决达到10余次，历经10年并不是天方夜谭。 法律对社会关系的调节功能弱化了。
（二） 、现行审判监督制度的各种改革观点
对于我国审判监督制度的弊端，社会各界尤其是人民法院早有认识，改革的呼声此起彼伏，全国各地人民法院已经做出了很多积极的探索，有的富有成效。最高人民法院曾多次召开会议研究审判监督工作，并以会议纪要的形式规范、改进法院的再审工作，关于审判监督制度的调研也进行了多次，并出台了《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》等文件。人民检察院、人大、理论界对该项制度的调研和改革意见也不断涌现。综观学界、实务界、社会民众的观点，可以对审判监督制度改革的意见分为如下四种：加强、取消、三审、完善。
1、加强。综合来看，加强审判监督制度的理由主要有两个：一是为了提高一、二审的质量。该观点认为在我国公民普遍缺乏诉讼意识甚至“厌讼”的情况下，申诉量的日升月涨未尝不是一件好事，它可以促使我国公民法律意识的增强；一、二审质量不高才是造成申诉量大幅上升的主要原因，因此，降低申诉量的根本出路在于提高一、二审质量，故应加强民事审判监督制度以确保一、二审的质量。我们认为，“厌讼”是中国法律文化，中国百姓并不喜讼，但是巨大的申诉量并不意味着中国百姓的法律意识的增强，相反，这恰恰印证了厌讼的心理特征——一旦诉讼，决不认输。所以，当前的申诉数量不能验证申诉活动的正当性；而且，将申诉数量的上升归结为一、二审质量不高也有失公允。以基层法院为例，根据山东高院的统计，近五年来基层法院审理的民事案件被二审改判、发回、检察院抗诉改判和再审改判的数量和在全部审结案件中所占的比例都是非常低的（见附表二）；同时，这种观点也没有看到申诉量在近几年尤其是2003-2004年突涨而之前并不突出的现象，所以，我们在寻找申诉量近年大幅上升的原因时，虽然不可避免地要考虑审判质量这一重要因素，但是现行再审制度造成的无限再审这一巨大的“尾巴”，更应成为申诉量急剧上升这一反常现象的极有意义的注脚。

附表二：近年山东基层法院民事案件质量状况
年度
项目 1999 2000 2001 2002 2003
结案数量 466205 443781 434397 434722 472854
上诉改判 数量 2617 3286 3507 3331 3636
比例 0.56% 0.74% 0.80% 0.77% 0.77%
再审改判 数量 687 740 793 683 639
比例 0.15% 0.17% 0.18% 0.16% 0.14%
抗诉改判 数量 117 176 227 172 180
比例 0.03% 0.04% 0.05% 0.04% 0.04%
超审限未结 数量 12 33 0 1 8
比例 0.003% 0.01% 0 0.0002% 0.002%

二是为了减少司法腐败和权力必须受到监督，故应加强人民检察院的民事抗诉和加强人大的个案监督。这种观点分别主要来自于检察院和人大系统， 也可以称为加强外部监督。但是从有关统计数字来看，因审判人员贪污受贿、徇私舞弊而枉法裁判的案件虽然有，但数量非常少，从山东、江苏省的法院来看，一般没有，有的也是一两起。看来问题不在于此类案件数量的多少，而在于其暴露出来后的新闻效应。但是，作为个别问题，这种现象没有达到立法意义上的普遍性，故尚不足以作为改变诉讼制度的充分理由。对于权力必须受到监督的理由，从逻辑上看是没有什么问题的，但是，是不是就能因此推断出监督，尤其是介入式的监督就一定能够减少腐败呢？介入式的监督是指监督者直接行使被监督者的权力，我们认为检察院的民事抗诉和人大的个案监督由于在实际上具备了启动再审的效力，因而属于介入式的监督。这种介入式的监督一方面将通过监督而行使的审判权置于一种没有监督或者监督更少的境地；另一方面也通过监督扩散了审判权，而腐败始终追随着权力，扩散权力只能扩散腐败，转移权力只能转移腐败，决不能消灭腐败。个案监督越发展，滋长腐败的危险也越大。 因此，加强对个案的外部监督的观点并不可取。
2、取消。持这种观点的占极少数。一些学者或实务界人士认为，我国民事诉讼法上的再审制度，与西方法治国家中的再审制度有着本质的不同。我国的再审制度是为了纠正生效判决的错误，是对原判决的再审查，这样就导致了终审不终的问题，而在西方法治发达国家，再审的前提并不是原审判决确有错误，而是看是否出现了法定的条件，而对法定条件的规定均没有涉及到原审判决的错误。所以他们几乎就没有我国民诉法意义上的再审制度；在当前世界范围内都在提高诉讼效率的大环境下，为适应市场经济的迅速发展，取消再审制度未尝不可。我们认为，这种观点过于激进，对诉讼效率的追求与纠正错误裁判之间并不存在绝对对立的关系，任何国家对诉讼效率的追求都没有否定错误的裁判应当纠正这一公正的应有之意。在我国诉讼制度不发达、法官素质有待于提高、民众的法律意识仍相当落后的现实情况下，取消审判监督制度一方面至少不能得到我国当前申诉数量的支持，另一方面也无法解决取消后的制度真空问题。
3、三审。建立三审终审制，严格限制再审程序，在当前学术界及实务界都有不少的支持者。三审终审制的优点是错误裁判得到纠正的机会多于两审终审制；综观当今世界上传承大陆法系的多数国家和地区，案件审理一般实行三审终审制；实行三审终审制是现代司法的发展趋势；实行三审终审制有利于审判监督制度改革，不会增加第三审法院的工作量。也有学者建议建构多元化的审级制度。 但是，我们不赞成这种观点，因为：首先，三审终审是一个更大的诉讼课题涉及到的因素太多，其改革难度巨大，涉及到法院审级的重新划分和司法体制的重大改变，在目前条件并不成熟，如果受阻还会导致审判监督制度改革的时间拉长，耽误了其已经成熟的改革时机。其次，从逻辑上说，应该从小方面的改革来推动大方面的改革，从大方面的改革来推动小方面的改革已经不是小方面改革的话题。其三，当前我国诉讼制度并没有表现出两审终审的弊端及改革的迫切性，再审制度的弊端与三审终审没有必然的联系。最后，虽然很多西方法治发达国家和效仿西方的国家大都实行了三审终审，但当前世界范围内都在提高诉讼效率的大方向与两审终审却是一致的。
4、完善。不改变现有两审终审的体制，将现有审判监督制度改造为一种规范化、正当化的诉讼程序。相比较而言，这种方案以现行法律规定为基础，在不改变现有法律的前提下进行改革的做法更加符合现阶段的实际情况。继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式，比三审终审制或三审终审外加再审程序，更要节省司法资源，更为减少诉讼成本，更能满足司法效率的现代化要求，因而更具有可行性。 因此，我们倾向于支持这种并不激进的改革方案，在不改变现有制度的基本框架的前提下对其具体内容进行符合现代民事诉讼要求的改造，为区别于现有审判监督制度下的再审程序，我们暂且称之为“再审诉讼程序”。

二、 现行民事审判监督制度弊端的根源和改革方向

（一） 现行民事审判监督制度的弊端的根源。
从根本上来说，造成现行我国民事审判监督制度缺陷的原因很多，从诉讼理念和司法体制方面分析，主要有以下四个方面：
首先是“实事求是”、“有错必纠”的基本诉讼理念。实事求是的哲学思想要求人们通过认识的不断反复和深化来探究客观事物的本来面貌，从认识论的角度来讲，实事求是是科学的认识论的基本原则。有错必纠则是在实事求是的基础上，在探究客观事物的本来面貌的过程中，随时纠正错误的认识。我国宪法也规定了公民的申诉、控告权利，一心一意为人民服务的长期指导思想都是现行再审制度的内在支持者。但是问题在于，这种思想或理论能否直接拿来适用于法律程序，换一个角度来说，就是法律程序是不是应该按照科学研究的路径来达到所谓完全实体正义的目标。程序正义的独立性早已成为西方国家的法治原则之一，也已经为我国学界所承认。从根本上说，这种企图将科学研究的方法直接引入诉讼程序的理论是导致现行再审制度弊端的思想基础之一。
其次是再审程序的错误定位，我国民事诉讼法将再审定位于审判监督，泛化了再审的条件，在客观上造成了似乎凡是具有监督职能的机构都可以通过启动再审程序从而实现其“监督职能”，从而将本来是属于诉讼程序的再审制度异化成了程序外的国家机关权力的分工问题。由于缺乏相应的启动再审的法定程序和条件，只要发现“确有错误”，就可以提请法院进行再审。这就使提起再审的条件变得虚无飘渺。从逻辑上讲，只有进行法定的审查之后，才可以确定原审判决是否确有错误，再审之前，如何确定“确有错误”？而这一审查过程恰恰就是最重要的诉讼程序，在我国诉讼法中却没有规定。因此，在实践中再审程序的启动就呈现出失范的状态，加上现有的法院管理体制，审判监督有时候就异化成为权力、财力资源的较量。
第三是现有的法院管理体制。行政化的管理模式是现行法院管理体制的主要弊端。司法权不同于行政权，不具有行政权的主动性、广泛性、效率性的特点，而其被动性、中立性、终极性、程序性的特点与行政化的管理模式是不相适应的甚至是格格不入的，由此导致的地方保护主义甚至司法权地方化已经成为我国司法制度中的一大顽疾。它在审判监督制度中一方面表现为，地方权力对启动再审程序的不正当干预， 以国家机关之间的权力监督代替了诉讼法意义上的正当程序。另一方面表现为，人民法院面对这些外来的“监督”时，大多是委曲求全的接受，很少有理直气壮的拒绝。当然接受监督不一定影响案件的实体处理结果，但是，再审程序的启动甚至对案件的复查就已经破坏了当事人诉讼权利和诉讼义务的平衡，就已经违背了程序正义。如果说，个别的违法行为污染了水流，不公正的司法污染了水源的话，那么，当法律的缺陷与体制上的弊端结合在一起的时候，公平正义的河流就失去了河床，恶涛浊浪就成为普遍现象，重新治理的难度也可想而知。
第四是法官的素质问题。如果说取消再审制度不符合我国国情的话，当前我国法官的素质恐怕是首要的“国情”。由于历史的原因，我国的法官在上世纪九十年代，还基本上是以转业军人为主。为了尽快提高法官素质，最高人民法院在1985年组建了全国法院干部业余法律大学，培养专科学历和专业证书层次的审判队伍。 到了九十年代末期，全国大部分省市的法院完成了“三、六、九”规划 。现在法官队伍的素质有了进一步的提高，很多中级法院和高级法院将法学硕士研究生作为进入的基本条件。但是，与法官职业化的要求相比，差距还是非常大。突出的标志就是法官的职业化的法律思维尚没有形成，这从法官培训的内容和形式上可以反映出来。当前法官培训的方式仍然是以讲授新法、新司法解释、统一办案尺度为主要内容，而体现法律思维特征的培训很少，如法律意识与司法理念、法治信仰与法治方法、权利理论与人权保障、司法改革与司法正义、法律解释与法律思维、程序公正与证据规则、庭审艺术与法官言行，等等 。法官的素质不高，直接影响了案件的质量，也影响了当事人及社会民众对法院判决的信任程度。有人认为，从事实际审判工作有本科学历就足够了，硕士、博士不过是法院的摆设而已。实践中也确有硕士、博士办案水平不如本科甚至转业军人的情况，从普通案件的角度来说，似乎有一定的道理，因为大多数案件不是那么复杂，重大疑难案件毕竟是少数，本科生足以胜任。但是，这恰恰是社会民众对法院判决不信任的原因之一。其道理就像到医院看病一样，为什么现在即使生的不是什么大病，也纷纷都去挂专家号呢？对于简单的感冒发烧，专家的水平不见得比普通医生高，但是，人们对专家的信任要比对普通医生要高，对于专家开出的处方，人们怀疑的可能性更小。也像汽车一样，价值30万元的汽车和价值3万元的汽车都可以完成一定距离的交通任务，但是人们对它们的信赖程度是不一样的。公众在诉讼时更期望一个值得信赖的法官，一个没有受过专门法学教育或教育程度不高的法官，总是难以引起人们的信赖感，尤其是当案件不是黑白分明的时候。如果上升到法律信仰的高度，法官的素质更是至关重要，没有被信仰的法官，就没有被信仰的法律。在西方法治国家，很少有人对法官的判断指手划脚，原因之一就是社会公众对法官的信任。也无怪乎在当前我国法官素质普遍较低的情况下，那些没有受过法学教育的人经常对法官的判决进行“判决”。
（二）现行民事审判监督制度的非程序性和改革方向
现行民事审判监督制度不是一种正当化的诉讼程序，主要表现在以下几点：
1，审判监督的主体不全是诉讼主体。民事诉讼主体包括人民法院和当事人，检察院在特殊情况下也可以作为民事诉讼主体（虽有争议）。除此之外就不应当再有其他主体介入到民事诉讼中来。从严格意义上讲，审判监督只是法定机关（法院、检察院）对错误裁判进行纠错的制度。对法院确有错误的裁判进行纠正，最有资格提出的应当是同案件有直接关系的当事人，然而在实践中我们经常看到的却是法院在接到人大代表、党政部门、有关领导的函件、电话，或者是案件在新闻媒体炒作之后才启动再审程序，这样就造成了一种有趣的景象，一方面，当事人的申诉本来是法院启动再审程序的主要动力来源，另一方面，这种动力却需要借助一定的中介作为动力才能真正发挥作用。于是，真正的利益主体反而退到了幕后，与案件利益“不相干”的人员和单位却成了启动再审程序主要动力来源，而且来源还具有多样化的特点。在私法自治的领域，行为永远应该是主体的行为，代表了主体的利益，“无利益便无诉讼”，非民事诉讼主体介入到民事诉讼中来，要么说明现有法院和法官不能胜任审判，要么说明司法制度的混乱，但无论如何是一个不能自圆其说的现象。
2，审判监督没有法定的程序。我国民事诉讼法将“确有错误” 作为启动再审的条件。但是，“确有错误”是一个实体结论，需要一个具体的程序来支持，也就是说，必须在对原判决进行完复查之后才可能得出这个结论，当然也可能是相反的结论。这个结论是对原生效判决的一个否定，因此从性质上说，这是一个非常严肃的结论，因为它推翻了已经发生法律效力的判决。那么，从程序与实体配置的基本关系来说，应当是越重要的实体结论，需要越严格的程序来保障。令人遗憾的是，这样一个严肃的实体结论，在我国民事诉讼法中没有规定相应的程序。对当事人来说，其申诉并没有具体的法律来规范和支持，申诉的受理、审查的期限、审查的方式、结论的形式等等在法律上都是空白。在当事人缺乏可以发动再审程序的有力法律工具的情况下，当事人作为再审程序的发动者的角色就只能是陪衬性的。检察院和人大进行的个案监督，也没有寻找到审查案件的正当程序，事实也不可能找到这种程序，因为，一般来讲，这种否定生效判决的程序应当比一审、二审诉讼程序更加严格、对审查者的素质要求更高，如果赋予检察院和人大要执行这种程序的权力，那就意味着人大和检察院的人员具备比现在法院的法官更适宜做法官的素质，并在人大和检察院建立执行这种程序的法庭等设施，实际上这是不可能的。作为法定启动再审的主体，法院和检察院启动再审均没有时间上的限制，检察院只要抗诉，法院就应当再审。法院可以自己主动发动再审，撤销其认为确有错误的裁判，不仅上级法院可以通过再审撤销生效的裁判，原审法院也可以通过再审撤销自己做出的裁判。所以，不管谁来启动民事再审程序，都没有正常意义上的法定程序可循。
3，当事人诉讼权利和诉讼义务严重失衡。由于缺乏正当化的程序，导致了在各实际有权启动再审的主体对生效判决进行审查时，没有合法的依据责令申诉的相对人提交答辩意见，只能根据申诉人的一面之词做出判断，很可能申诉人已经进行了相当多的申诉活动，而被申诉人根本还不知道。在申诉这个单方活动过程当中，当事人的诉讼权利和义务明显是不平等的，腐败现象也很容易出现。现在很多法院都自行规定了对申诉审查的听证程序，且不论诉讼程序能否在法外设立，单就被申诉人没有反诉的权利来讲，这种程序就没有充分体现诉讼权利和诉讼义务的平等性。
4，随意的否定性和自我否定性。法院裁判体现了司法对纠纷的最终解决意见，涉及国家法律的权威。而国家法律的权威能否建立，很大程度上取决于法院生效裁判是否具有足够的稳定性，也就是司法是否具有足够的权威。只有在全社会都认识到裁判结果的最高权威性和必要性时，才能真正认同并自觉遵守和执行裁判结果。如果司法的权威性可以轻易受到质疑，社会公众不认同裁判的既判力，而是认为可以通过某些部门甚至领导人的影响力而加以改变，则即使判决正确，也难以阻止当事人不自觉履行裁判文书确定的义务，甚至当事人会通过无休止的申诉、上访乃至于通过贿赂等非法手段借助审判监督这一合法形式改变原来正确的裁判结果。在我国目前的情况下，由于法治传统、司法体制、国民法律素质以及法官素质等因素的制约，司法并不具有足够的权威性，在国民意识中，“生效裁判是不可动摇的”这一基本观念并没有形成。生效裁判是否可以改变在一定程度上取决于当事人是否拥有足够的启动审判监督程序的社会资源。当本来出于纠错目的而设立的制度被异化成为部分掌握优势资源的社会成员手中的工具时，这一制度便不可能实现它最初的设计目的。所以，即使审判监督制度的正当性得到确认，也会不可避免地成为生效裁判既判力和司法权威性的最大否定者。以各种方法维护生效裁判的稳定性和既判力以确保司法的权威性，是世界各国通行做法。虽然各国都不会任由确有错误的裁判恣意横生，也设立了相应的纠错机制，但这种纠错不是无限的，而是有条件的、有限制的，是以不影响法院的权威为前提的。而我国民事诉讼法中纠错机制，导致了实践中无限再审情形的出现，而无限的再审，不但否定了原生效判决，也否定了再审程序和再审判决自身，这种否定与自我否定的性质决定了现有民事审判监督程序缺乏诉讼程序应有的法律权威。
综上所述，虽然我国民事诉讼法明确规定了作为诉讼程序的再审程序，但由于这种程序的上述种种缺陷，其只能是一种写在纸上的程序，而不是真正意义上的诉讼程序，它与真正意义上的诉讼程序相差万里，不可同日而语。它缺乏真正意义上的程序所具有的以当事人为主体、具有规范性的操作规程、有严格的时间限制、程序规则对当事人双方权利义务设置的平衡性以及做出结果的权威性等特点。这种写在纸上的诉讼程序极易因为其先天的缺陷而沦为一些当事人和律师为自己谋取最大化利益的工具。
因此，从总体上来讲，实现我国审判监督制度改革合理化，必须确立审判监督制度改革的基本方向必须是诉讼程序意义上的再审诉讼程序。用司法权的程序性来保证司法权的公正性。将审判监督制度确立为一种诉讼程序意义上的再审诉讼程序，并不缺乏法律依据，因为我国民事诉讼法是将审判监督制度作为一种诉讼程序来定位的。目前缺乏的是，如何在现有规定的基础上，结合真正意义上的诉讼程序所应具有的特点或必备要素，对审判监督制度进行符合诉讼程序特点的现代化改造。人民法院处理案件无论在何种阶段，都必须遵循一定的程序，程序是保障司法公正的基础所在。如果在程序内司法公正尚不令人满意，那么如果没有了程序，司法公正更是海市蜃楼。

三、我国各级法院对民事审判监督制度改革的尝试

鉴于现行民事审判监督制度的种种弊端，从维护人民法院生效裁判的既判力和坚持程序正义的原则出发，我国地方各级法院围绕审判监督制度的改革与完善，进行了有益的尝试，这些尝试，成为现阶段民事审判监督制度改革的重要成果。以下是几个有代表性的做法：
1、最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》(2002年9月10日，法发[2002]13号)。该司法解释吸收了理论界的研究成果，并参考了一些地方法院的成熟做法，涉及民事审判监督的主要内容有：规定了人民法院决定或裁定再审应当经过复查认为符合再审立案条件这一程序；规定了再审申请人或申诉人申请再审或者申诉应当提交的材料不按规定提交的，人民法院不予审查；规定了上下级法院之间在受理再审申请或申诉时的协调问题；规定了再审立案的实质条件；规定了再审的案件一般经过两次依照审判监督程序审理均驳回申诉后不再进入再审程序。该司法解释最大的成绩是开始变无限再审为有限再审。
2、山东省高级人民法院《关于再审案件改判的若干意见》(2001年5月31日，鲁高法[2001]182号)。该意见对刑事、民事和行政案件的再审改判标准做出了规定，关于民事案件再审改判标准，主要有以下内容：规定在原审认定事实错误、原审认定事实不清，证据不足、原审依据的主要事实发生变化、再审时发现有足以推翻原判决、裁定的新证据、原审适用法律错误等情况下需要改判时，必须以“影响裁判结果”或者处理结果为条件，并且规定了“证据不足”、“新证据”、“主要事实”、“适用法律错误”等的具体含义。关于调解协议，除违反自愿、合法原则外，调解协议的内容损害国家、集体或者第三人利益的，也应当依法纠正。上海市第二中级人民法院《关于刑事、民事再审案件改判的若干规定》中也有大致相同的内容。山东高院针对因抗诉引发的规避上诉缴费及逃避执行等情况，对一审不上诉而是通过抗诉程序引起的二审，一律收取诉讼费用。此外，《山东省高级人民法院关于审判监督庭职责范围》规定了审查听证制度，在依照审判监督程序对民事案件审查时，通知申请人、被申请人或有关组织参加听证，围绕申请的理由和陈述的事实举证、质证、申辩，由主持听证的法官进行认证。一些中级法院还据此制定了听证规则，如《青岛市中级人民法院审判监督程序民事案件审查听证操作规则（试行）》。
2、江苏省高级人民法院《关于适用审判监督程序若干问题的意见》(2002年7月24日，苏高法[2002]246号)。该意见规定了申诉、申请再审的受理与案件复查，提起再审的条件，再审裁判以及附则等内容，关于民事再审，主要有以下特色：再审复查原则上由做出生效裁判的人民法院负责，特殊情况下可以由上一级法院进行，不但减轻了上一级法院的再审工作压力，在客观上也体现了对原审法院独立性的尊重；审查实行书面审查与听证审查相结合，对于事实清楚，法律关系明确不需要听证审查的，可以书面审查；对于因适用法律错误而引起的再审，必须是导致裁判结果“重大错误”的情形。江苏省高级人民法院《关于民事再审程序证据问题的暂行意见》，（2002年12月13日，苏高法[2002]381号）,该意见对再审程序中的举证、质证和认证规则做出了规定。
3、湖北省高级人民法院《民事申请再审案件复查听证暂行规则（试行）》、上海市高级人民法院《民事申请再审案件复查听证操作规范》，对复查听证的基本原则、适用范围、操作规程以及听证后案件的处理做出了规定，上海市还制定了“复查听证通知书”和“听证须知”，对听证过程中申请人和被申请人的权利保障进行了探索，使再审程序中的复查听证制度进一步完备起来。
4、安徽省高级人民法院《关于审判监督工作的暂行规定》（2002年6月3日，皖高法[2002]188号）。该规定关于民事再审的规定有以下特色：再审案件原则上由做出生效判决的法院进行，同一审级对同一案件一般不得重复再审，但上级法院指令再审的除外；规定了再审案件的审理范围应把握的原则：由当事人启动的再审案件，审理范围应当确定在原审范围内，申请人诉什么审什么，不诉不审，法院依职权启动的再审案件，应在原审案件的范围内全案审查，但上级法院有明确审查范围意见的除外；再审案件的法律适用，程序上适用现行法，实体上适用行为时的法律，法律另有规定的除外；该规定对一审不上诉而通过抗诉启动再审案件的诉讼费收取也作了规定。
5、深圳市中级人民法院《关于申诉和申请再审的若干规定（试行）》（2002年10月11日深圳中院2002年第20次审判委员会讨论通过）。该文件规定申诉和申请再审程序应当遵循有限、效率和立审分离的原则，明确提出了变无限再审为有限再审的主张，有以下几点值得注意：规定再审应当向做出生效裁判的法院提出，做出生效裁判的法院是基层法院，当事人直接向中级法院申诉或申请再审的，中级法院不予受理；当事人向同一法院只能提出一次申诉或申请再审，当事人对驳回申诉或申请再审仍不服的，可以向上一级人民法院申诉或申请再审；本级人民法院或上一级人民法院已经基于该申请人的申请驳回申诉或申请再审，或者已经依照审判监督程序再审过的案件，当事人仍申诉或申请再审的，不予受理；案件审查期间，当事人申请暂缓执行，应当提供足额可供执行的财产为担保，由人民法院审查决定是否暂缓执行。
以上我国部分法院的改革探索表明，审判监督制度的改革在我国实务界已经进入操作层面，而且提出了一些具体可行的改革对策。民事再审从指导思想到具体规则，都出现了明显的变化。严格再审的条件，限制再审的次数，成为实践中改革的主要方向。但是，仅仅着眼于具体规则的完善，不从制度上解决问题，并不能完全实现审判监督制度改革的目的，而且，单纯的限制再审，是否就符合程序的正当性原则？是否带有人民法院的本位色彩？再审制度的改革，一方面要进一步完善民事诉讼中的纠错机制，另一方面，要避免这种纠错机制的异化。为此，必须从民事诉讼的本质入手，充分尊重当事人的处分权，使当事人在启动再审程序方面享有更加明确具体的法律权利和义务，才能将审判监督制度改造成为具有程序正当性的诉讼制度。

四、西方法治中的再审制度及启示

再审制度主要是程序方面的规定，是保证司法公正的一种技术手段，与政治制度、意识形态虽然有一定的联系，但是联系较为间接，因此，我国法域之外的再审制度具有较大的借鉴性或参考性。通过考察十余个法域的再审制度来看，不同法系、不同国家的再审制度虽有差异，这与当地文化、历史传统有一定的渊源，但是，它们有不约而同的相似性，这说明对于再审制度，其定位、理论基础均已在世界范围内的法律界形成大体上的共识。以下按照再审制度所涉及到的主要方面予以论述：
（一）、再审事由
1、同属于大陆法系的台湾、澳门 、法国 、德国和日本 的法律规定的再审制度虽有区别，但是在再审事由上却十分相似，以台湾为例说明：台湾地区《民事诉讼法》第四百九十六条规定了提起再审之诉的实体条件，共十三种情形，分别是：一、适用法规显有错误者；二、判决理由与主文显有矛盾者；三、判决法院之组织不合法者；四、依法律或裁判应回避之推事参与裁判者；五、当事人于诉讼未经合法代理者；六、当事人知他造之住居所，指为所在不明而与涉讼者。但他造已承认其诉讼程序者不在此限；七、参与裁判之推事关于该诉讼违背职务犯刑事上之罪者；八、当事人之代理人或他造或其代理人关于该诉讼有刑事上应罚之行为，影响于判决者；九、为判决基础之证物系伪造或变造者；十、证人、鉴定人或通译就为判决基础之证言、鉴定或通译为虚伪陈述者；十一、为判决基础之民事或刑事判决书及其他裁判或行政处分，依其后之确定裁判或行政处分已变更者；十二、当事人发现就同一诉讼标的在前已有确定判决或和解、调解或得适用该判决或和解、调解者；十三、当事人发现未经斟酌之物证或得使用该物证者。但以如经斟酌可受较有利益之裁判者为限。该条之下的第四百九十七、四百九十八条规定：不得上诉于第三审法院之案件，除前条规定外，其经第二审确定之判决，如就足影响于判决之重要证物未斟酌者，亦得提起再审之诉。为判决基础之裁判，如有前二条所定之情形者，得据以对该判决提起再审之诉。
单从条文上来看，台湾对地区可以提起再审的法定事由规定得比祖国大陆还要多，但是，事实在台湾提起再审之诉的比例却很低。究其原因，我们可以发现在四百九十六条的但书中明确规定：当事人已依上诉主张其事由或知其事由而不为主张者，不在此限。该规定就明确了再审的范围局限于原审所没有涉及到的事由，如果当事人在上诉时已经提出来的事由，则不再审理。这与大陆地区可以对任何事由（只要证明原审确有错误）均可以提起再审相比，有明显的优越性：首先，维护了法院判决的稳定性和权威；其次，正确地确定了再审的地位，即再审不是对原审判决的监督，再审的对象不是原审判决，而是法律规定的特定的情形，原审判决的权威就没有受到损害。最后，给当事人提供了明确的法律指引和法律预期。所以，从这个角度出发，可以看出，台湾对再审的定位是正常诉讼程序的补充。
同为对原判决的不服申诉手段，上诉和再审具有一定的共同性，但是，再审之诉没有普通上诉所具有的、作为其特征的移审效力和确定阻断效力，也就是说，上诉具有使案件向上一级法院转移审理并且使原有判决不发生法律效力的功能，但是再审之诉没有。所以，对于再审之诉就没有必要重复给予当事人主张同一事由的机会，同时，对于在上诉知没有提出的不服原审判决的理由或没有涕泣上诉的当事人，也没有必要通过再审再次给予一次救济的机会。如果允许再审之诉提出原上诉已经提及或自愿没有提及的事由，则破坏了上诉程序的规则，并可能导致再审诉权的滥用，使对方当事人的权利处于不稳定的地位，司法之权威也就受到破坏。
美国作为判例法国家，没有像大陆法系那样系统的再审制度。所以，美国联邦民事诉讼规则第五十九条第一款只是笼统地规定了再审的理由：重新审理可对以下案件的全部或部分当事人及全部或部分争点：（1）在陪审团审理的诉讼中，重新审理的理由是从前被美国法院在诉讼中根据普通法所承认的任何理由；（2）在非陪审团审理的诉讼中，重新审理的理由是从前美国法院在诉讼中根据衡平法予以认定的任何理由。基于对非陪审团审理的案件提出的重新审理申请，法院可对登记的判决进行审理，收取补充性的证言，变更事实认定和法律上的结论，或做出新的事实认定和结论，并且裁定登记新的判决。
再审事由的实质就是再审审查的对象。在我国，将再审从“纠错”的目的范畴里抽出来的可能性还不大，我国的法官素质低、错案数量大等实际情况还不允许纠错机制的落空。这将是我国审判监督制度改革最困难的地方。现实中，民事诉讼法第一百七十九条第一款规定当事人申请再审的条件中，“原判决、裁定认定事实的主要证据不足的”和“原判决、裁定适用法律确有错误的”两种情况，在申请再审时被引用的最多，估计应在95%以上。在将审判监督制度改造为再审诉讼程序时，这两个条件由于牵扯到证据规则、甚至实体法的完善，最难以改造和转化为再审的具体启动条件。
（二）、再审提起之期限
德国、日本、澳门和台湾地区的民事诉讼法对再审之诉提起期限的规定大体一致。台湾地区民事诉讼法第五百条规定：再审之诉。应于三十日之不变期间提起（澳门、法国为六十日）。该项期间，自判决确定时起算。但再审之理由知悉在后者，自知悉时起算。再审之诉，自判决确定时起，其再审之理由发生于判决确定后者，自发生时起已愈五年者，不得提起。
美国各州对申请再审的时间规定的不尽一致，但是一般规定申请再审应当在判决做出登记后半年或一年之内提出，也有的规定，某些判决的再审申请只能在合理的时间内提出来。对判决后的救济（post judgment relief）做出时间上的限制，是为了保障判决的终局性（finality）。这些严格时间限制的唯一例外是，法院对案件的审理缺乏属物管辖权或属人管辖权。如果法院对案件的审理是在没有审判权的基础上进行的，这个缺陷一经发现，就可以申请再审，不受时间的限制。
我国法律中的再审与其他法域的再审不是同一概念，我国的再审是针对生效判决的纠错程序，在其他法域中，再审更多的是针对案件出现的特定情况或条件的补救程序。在实践中，对于当事人申请再审的期限也没有大的争议， 二年的时间也与我国的一般诉讼时效相一致，故对当事人提起再审的期限没有修改的必要。
（三）、再审之受理法院
　　就再审案件专属于特定的法院管辖而言，通常再审案件只能由某一特定级别的特定法院享有管辖权，因而并不发生上下级法院之间就再审案件进行指令再审或者是提审之情形。这样的管辖权设计，显然是为了避免再审案件管辖权上的多级化、重复化，从而使再审案件的发起亦受到管辖权方面的特定限制。为法律所特定的享有再审案件专属管辖权的法院，一般可有以下几类：
1、由做出原生效裁判的法院管辖。既然再审是针对生效判决而言，因而再审由做出生效裁判的法院管辖，可以尽快地审查再审理由成立与否，以使再审案件及时地得到裁处。如《日本民事诉讼法》第四百二十二条第一款便规定：“再审专属做出经声明不服的判决的法院管辖”。澳门地区民事诉讼法第六百五十八条规定：再审上诉须于将行再审之裁判之卷宗所在法院提起，但须致予做出原裁判之法院。
　　2、由案件一审或者原审法院管辖。无论原生效裁判是否经过二审、甚至是三审，再审案件皆有可能由原审法院管辖。这样设计管辖权之目的，显然是考虑再审案件所具有的“一事二讼”之特性，从某种意义而言，再审便是就某一获得形式上既判效力的案件请求重新审理的行为，既然是重新审理，那么赋予原审法院再审案件的管辖权，并无不妥。如《德国民事诉讼法》第五百八十四条第一款便规定：“再审之诉专属于做出第一审判决的法院管辖”；而《日本刑事诉讼法》第四百三十八条亦规定：“再审的请求，由做出原判决的法院管辖”。
　　3、由就同一事件做出前后生效裁判法院的共同上级法院合并管辖。如《日本民事诉讼法》第四百二十二条第二款便规定：“对审级不同的法院就同一案件所作的判决，其再审的诉讼由上级法院合并管辖”。
4、由最高法院专属管辖。如《法国刑事诉讼法》第六百二十三条第二款规定：“（再审）复核申请应当送交最高法院全体会议指派的一个由五名法官组成的委员会，（或复核法庭）选举刑事审判庭的法官担任主席……”该条款显然意味着再审复核只能由最高法院行使管辖权，但这是指刑事案件。在比利时，无论刑事还是民事案件，都是由最高法院行使启动再审决定权。
对于我国来讲，应该首先由做出终审判决的法院进行审查，当事人对审查结果不服坚持继续申诉的，由做出终审判决的法院的上一级法院进行审查。主要理由是：（1）我国的一审和二审没有进行事实审和法律审的区分，案件的事实认定和法律适用都是在二审中被确定下来，所以，在我国不应该由一审法院受理再审申请，当然一审终审的案件除外；（2）由做出生效判决的法院管辖符合我国诉讼法的一贯原则，即再审是对生效判决的再审，虽然再审有“一事二讼”的特性，但是“纠错”的目的远胜于重新审理的手段，而且符合效率的要求。对于当事人仍然不服原做出生效判决的法院的驳回申诉裁定的，可以向上一级法院申诉，这是我国的国情所决定的，一方面我国的法官素质还不令人满意，从整体上讲上级法院的法官的水平要高于下级法院的法官，在这种情况下，当事人应该有权利请求上一级法院受理申诉；另一方面，我国现在申诉是无级别限制，从基层法院到最高人民法院，或者到各级人大、党委、政协都没有程序法的限制，如果不给当事人一个向做出原生效判决法院之外的机关申诉的机会，当事人将很难接受这一改革措施。（3）由就同一事件做出前后矛盾的裁决法院的共同上级法院管辖仅适用于特殊情况，即不同法院对同一事实判决不同，这种情况可以在再审的实体审查时予以解决，如，以此理由申诉的，受理法院应将案件报做出不同判决法院的共同上级法院进行先行裁决。（4）由最高人民法院专属管辖不符合我国国情，它只适用于人口、国土较小的国家。
（四）、再审之诉的效力
除俄罗斯联邦外，大多数国家和地区都规定再审之诉不具有中止原生效判决的效力。如澳门地区民事诉讼法第六百六十条第四项规定：再审上诉不具有中止效力。在日本，再审之诉当然不具有上诉所具有的阻却原审判决的效力，只有在一旦执行则可能发生不可弥补的损失时，法院才可以依当事人的申请，以决定命令提供或不提供担保而暂时停止强制执行。
这一点对我国具有较明显的借鉴意义，因为，在我国的申诉中，以拖延诉讼等不良申诉动机的不在少数。我国民事诉讼法第一百八十三条规定，按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行。一些败诉的当事人想方设法使案件进入再审程序，就可以达到拖延诉讼甚至转移财产的目的。所以，进行审判监督制度改革，必须规定申请再审或申诉的当事人必须履行完生效判决确定的义务，或提供担保，并以此显示再审的定位是原审判程序的补充程序。

五、民事审判监督制度改革中的利益博弈分析

（一）、博弈理论之应用于审判监督制度改革
1944年，著名数学家冯•诺依曼与著名经济学家摩根斯坦出版了《博弈理论与经济行为》一书，标志着博弈理论的诞生。博弈理论与法律分析的切入点在于，法律分析同博弈理论一样，是以人的行为为研究对象的。法律是根源于现实生活的，是对现实生活中人们行为模式的确认和矫正，这种确认和矫正尽管不是全部的，却是最重要的，以至于它构成了人们行为的基本规则。而博弈理论，在一定程度上，可以说就是解决某种行为之所以成为人们（或者说大多数人）的选择的依据，其中的一部分，或者说，对其中的一部分行为的分析，正是解决了法律要确认或者矫正的前提。
将博弈理论运用于对再审制度的分析，其根本目的并不在于观察再审制度运作的过程中参与人是如何进行博弈的，而是通过对博弈过程的观察，发现影响再审制度运行的因素，以及这些因素在何种程度上对民事再审制度的存在或运行构成了挑战。
民事审判监督程序区别于其他程序的显著特点在于，它的对象是已经发生法律效力的裁判文书，而这样的裁判文书可能是在一审中做出的，也可能是二审做出的，可能是就实体问题做出的，也可能是就程序问题做出的，但无论如何，它不针对具体争议，尽管它也同时解决争议，因为从程序上讲，案件经过两个不同审级的法院审理后，就已经终结，剩下的问题就是如何实现生效裁判文书确定的内容。只是由于生效裁判文书被证明确有错误，因此有必要通过某种途径予以更正。
（二）民事审判监督程序博弈中的参与人及其利益博弈
1、 民事审判监督程序中博弈的参与人
从可能性讲，民事审判监督程序中博弈的参与人有：案件当事人、律师、人民法院、人民检察院、立法机关、党政机关、新闻媒体等。如果以参与博弈的恒定性来分类，上述参与人可分为恒定的参与人和非恒定的参与人，恒定的参与人指当事人和法院，在所有的民事审判监督程序中，离开当事人或者法院的参与，博弈就无法进行。其他参与人是非恒定的参与人，审判监督程序的进行并不依赖于他们的参加。如果以参与人之间的相互关系来分类，可以分为监督的参与人和被监督的参与人。监督的参与人是法院以外的参与人，他们参与审判监督博弈是以监督者的身份出现的，在他们中间又可以分为法定的监督者和非法定的监督者，法定的监督者是指检察院，根据民事诉讼法的规定，检察院是监督机关，有权对确有错误的民事判决依照审判监督程序提起抗诉，其他监督者是非法定的监督者。
2、审判监督制度中博弈参与人的角色、利益及对改革的启示
审判监督博弈的参与人与诉讼参与人是两个不同的概念。前者是指一切可能对程序的启动和运行施加影响的个人和组织，后者是指当事人、代理人、证人、鉴定人、翻译人员等实际参与诉讼程序的个人和组织。下面对审判监督制度中博弈参与人进行逐一分析：
当事人 当事人是直接受生效裁判文书约束的人，更是相关民事争议的直接利害关系人，因此，当事人是最有权启动再审程序的人，也是审判监督博弈中恒定的参与人。民事诉讼法第一百七十八条规定，“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”。
一般情况下，民事诉讼是一种对抗性的活动，当事人之间如果不是矛盾激化，不会选择诉讼作为解决纠纷的方式，而诉讼的结果往往是使得一方当事人的主张得到支持，因此，民事诉讼从理论上讲，是一种必然有一方不满意的诉讼，而对于不满意的诉讼结果，提起申诉就成为当事人的一个选择方案。在这个意义上，败诉的当事人是启动再审程序的最积极的参与者，而胜诉的当事人则是启动再审程序的最坚决的反对者。并且二者可以相互转换。
现实中当事人对不满的生效裁判是否提起再审一般取决于如下因素：一是裁判结果对其而言不公正的程度，如果裁判结果并非不可忍受，那么提起再审的诱惑力就明显降低了；二是提起再审其愿望能够被满足的可能性，如果提起再审，但结果并不会如其所愿，则再审就没有什么意义；三是其在通往满意结果的路途中可资利用的资源状况，如可借助有关党政部门、人大、新闻媒体等案外因素向法院施加压力的可能性。
因此，在审判监督制度改革的时候，应当结合当事人提起再审所考虑的所有因素设计一个新的程序，既要促使当事人接受人民法院的生效判决，又可以在符合条件时给当事人一个公开化、正当化的救济途径，避免当事人借助其他力量来启动再审程序，并减少当事人不必要的讼累；同时，应设立再审申请收取诉讼费制度，对于经审查予以再审立案的，在裁定再审后即退回所收诉讼费；对于经审查驳回申诉的，不退回所收诉讼费，以避免当事人滥用诉权。
律师 经过改革，我国律师的性质是社会法律工作者，属于自由职业者，其赢利性质逐渐显现。在法治发达国家，律师是法律职业共同体的重要成员，是法官的主要来源之一，其与法官、检察官构成了具有共同的法律职业素质、思维方式以及对法律的崇高信仰等特点的共同体，从而在国家政治生活、社会生活中发挥着重要的作用，也成为这些国家法治发达的重要因素。然而在我国，由于法律职业建设起步较晚，法官和律师在职业尊严、物质待遇、政治待遇等方面尚不成熟，目前双方之间也很难说存在那种互相尊重、相互配合、融洽协作的关系，尽管法律职业的从业标准已经因国家统一司法考试的实施而统一起来，但法律职业共同体的构建仍然不是指日可待。
由于律师定位于为当事人提供法律服务，维护当事人的利益，那么，就不能强求把私法的公正与效率的责任直接落实到律师的身上，虽然在现代司法制度下律师是实现公正必不可少的条件。律师作为专业的法律从业人员，善于发现法律制度中的缺陷，并利用这种缺陷为当事人及自己谋取最大的利益（从制度的角度而言，这不是律师的过错）。现实情况是，一小部分律师利用现有再审制度的欠规范性，从再审诉讼中获得了大量的收益。在再审案件的代理上，协议风险收费的比例远高于其他案件。有些律师为了达到胜诉或者拖延的目的，有时扮演了有违职业操守的角色 。从整体上说，再审制度改革将增强再审的规范性，减少律师在再审中的无规则活动，故在一定程度上将削减律师的再审案件业务量，这对于竞争日趋激烈的律师界来说，当然不是好消息。
因此，律师自身的角色和利益关系决定了其不可能成为再审制度改革的有力推进者。在设计新的再审诉讼程序时，应将提起再审的条件法定化，启动再审的程序公开化，根除律师暗箱操作的环境，也使各种权力不再成为律师业务的资源，从而促使律师之间的平等、公平竞争，保障我国律师业的健康发展。
法院 我国民事诉讼法规定人民法院是再审程序的法定启动者。 尽管法律赋予了法院依职权启动再审程序的权力，而且在已经启动的再审程序中，法院是恒定的参与者，但从法院的自身利益来看，法院不会成为再审活动的积极参与者，这是因为，再审程序的进行不符合法院的“天性”，与法院的内外利益相冲突。
从外部来讲，法院是唯一的司法裁判者，理论上它应是水平最高的，不容置疑的，然而生效裁判被变更或者撤销却是法院审判权威的损害，并向社会传达了一个信号，即法院的判决并不具有最高权威性，因为它仍是可以改变的，这对法院审判活动的正当性和权威性构成了挑战，削弱了法院作为社会纠纷的最终解决机构的地位。
从内部来看，裁判虽然是以法院的名义做出的，审判权的行使，是通过审判人员的活动体现出来的，生效裁判的变更或撤销直接影响到审判人员的利益，如果一个裁判被改变或者撤销，那么这个裁判的做出者的年终考核可能就受到影响，甚至其职务升迁、福利待遇都会与此挂钩，因此，审判人员从自身利益的角度是不愿看到再审程序的启动的。尽管再审案件由其他审判人员审理，但同事关系等仍会影响案件的再审。另一方面，法院内部设立了审判监督庭，如果不对案件做出处理，其工作实绩和业务考核就会受到影响，因而法院内部无形中就产生了紧张关系。同样的情形在法院系统上下级之间也存在的。法院上下级之间虽然是监督与被监督的关系，但维护上下级法院关系的考虑在做出再审决定的过程中也有不可避免的影响力。
法院对再审案件的消极态度可以从有关数字中看出，据山东省高级人民法院的统计，1998年至2002年10月，院长发现提请审委会研究进入再审程序的案件平均每年递减21.2%。
通过上述分析可以看出，在再审程序的运行中，法院在整体上是消极的参与者，其他参与者出于各自的利益考虑，会积极参与审判监督博弈，从而把矛盾的焦点集中到法院，使法院成为压力的集中承受者，在这种情况下，法院的行为就成为再审活动的核心，并且不可避免地受到其他参与者的影响。而在再审改革中，法院就成为了最坚定的力量。而在法院系统关于再审制度改革观点和文章当中，严格再审的条件，减少再审案件的数量，将无限再审该为有限再审就成为其主要观点。 联系审判监督制度的弊端来看， 这种观点确实具有一定的合理性，但是，如何确定“有限”的程度？如何避免“有限”被异化为限制？如何体现“有限”的程序正当性？有限再审的观点虽然发现了问题的根源，但是其解决方法却带有一定的法院本位的色彩。
综上，由于法院在再审程序中的消极被动作用，因此在设计新的再审诉讼程序时，应废除法院依职权启动再审的程序； 在对再审诉讼程序定位上，一方面要维护生效判决的既判力和权威，另一方面，也必须充分注意人民法院对当事人申诉权利的保护，和对外来干预的抵抗能力，从而保证人民法院在诉讼中的中立地位，做到这一点的关键是制定再审立案审查的详细而又具体的程序，如公开听证、合议制、证据规则等等。
检察院 根据宪法和法律规定，检察院是法律监督机关，负责对法院审判活动的监督。 最近几年，检察院突出了对法院的民事审判监督，并将抗诉率和抗诉成功率作为考察检察人员工作业绩的一个重要标准，因此，从履行法定义务和彰显工作实绩的角度，检察院应当是再审程序的积极参与者。但是民事案件与刑事案件最大的不同之处在于，民事案件是以当事人的意思自治为基础的，是否提起再审，是当事人自由处分的权利，国家机关（包括检察机关）没有权力也没有义务为当事人的利益启动再审，因此，检察院启动民事再审程序，应以当事人的意志为前提。然而现行法律赋予检察院的是依职权提起抗诉的权力，因此，在这里检察院参与审判监督博弈的利益无形之中就扩大了。
根据某省高级人民法法院统计，1999年因检察机关抗诉进入再审的案件为600件，比1998年增长了45.63%，2000年激增至1110件，同比增幅高达85%，达到近几年最高峰，从抗诉引起再审的案件在同年度再审案件中的比例来看，也呈现出逐年上升的趋势，并且上升幅度较大，1998年为6.7%，到2000年则为17%，2002年1—10月份就达到了30.2%。 可以看出，检察院系统对于民事抗诉制度基本持支持态度。 但是，全国的检察院民事抗诉成功案件在人民法院审结的案件总数中所占比例大约只有千分之一， 因此，检察院的民事抗诉在民事诉讼中不居于突出的地位。
检察院的定位在审判监督制度改革中是一个难点，因为它涉及到了国家权力的重新分配。问题的关键在于检察院的民事抗诉书是否具有启动再审程序的法律效力。当前对这个问题的探讨大都是从检察院的监督职能上来论述的， 我们认为，这是角度上的错位，检察院的监督职能与其是否具有启动再审程序的权力之间没有必然的关系，甚至可以说是两种不应该相关的权力。如果民事抗诉书具有启动再审程序的法律效力，法院就没有必要另行裁定案件进入再审程序，检察院的民事抗诉书就像当事人的二审上诉书一样，可以当然地引起新一轮的诉讼程序，而没有必要由人民法院再下一个再审裁定书。也就是说，检察院就具备了裁定案件再审的权力。裁定案件再审是一种典型的审判权，而不是检察权，这就意味着检察院越位行使了审判权，是对审判权的介入。监督与介入是矛盾的，监督就不应该介入，介入后反而应成为被监督的对象，如果既监督又介入，那么谁来监督介入的行为？而且从权重的角度来看，裁定再审在实质上是要推翻生效判决，应该比做出生效判决更加符合审判的内在要求。因为当前民诉法规定的提起再审的条件是“确有错误”，是不是确有错误应该是审判的结果（法院的职能）而不是监督的结果（检察院的职能）。从另一个角度来看，检察院的抗诉如果具有启动再审的法律效力，不但会影响法院的司法权威，而且还会违反一个更上位的法律原则，即法律面前人人平等原则，经过检察院抗诉的就会有一种优先进入再审的特权，与当事人自己申诉相比，这种特权是不合理的。所以，检察院的民事抗诉书不应具备启动再审的法律效力。 这不是否定检察院对审判活动进行监督的权力，而是将这种权力放在正确的位置。我们认为，应当将检察机关的民事抗诉作为法院必须对生效判决进行复查的条件，通过人民法院再审立案的正当程序来决定是否进入再审，从而维护审判权与检察权的分工和当事人适用法律平等的基本原则。
立法、党政机关 立法机关是指各级人大及其常委会。根据宪法和人大组织法有关规定，立法机关对司法机关有监督权，但其对法院的监督是通过选举院长，任免有关人员，质询，听取工作报告等形式实现的。当前，人大的监督出现了一种新的形式，即个案监督，这种形式的监督已经成为启动再审程序的一个重要原因，并且也成为立法机关工作实绩和工作考核的重要内容。
立法、党政机关之所以参与到再审的博弈中来，很大程度上是当事人到党政部门、人大申诉的结果，由于体制、传统文化等的影响，在人们的潜意识中，并不把法院作为一个解决纠纷的最终机构，相反，党政部门、人大等机关在人们的潜意识中仍处于“青天”的地位，司法实践中常见的情形是，当事人对法院生效裁判不满，便通过种种途径到党政部门、人大等机关上访，甚至出现了“拦车喊冤”的一幕。出于化解社会矛盾，维护政府形象的考虑，党政部门、人大等机关往往会要求法院启动再审程序。但是，立法、党政机关有时启动再审并非完全是出于公心。最高人民法院发现，由于来自立法机关的案件监督往往带有个人过问案件的色彩。也有些监督是由于当事人和有关人员私下交往的结果，少数公职人员利用自己的影响力向法院施加压力，要求启动再审程序。在最高法院有关领导的讲话中，我们也可以看到人大代表不当过问案件的痕迹。
党政机关不是启动再审程序的主体，但在再审的博弈过程中，党政机关有可能成为参与人，而且在我国特殊的法院体制下，其行为对其他参与人，甚至对博弈的结果有着重要的影响。对于党政机关对再审启动式的监督，由于明显缺乏法律依据，违背审判独立的要求，不符合程序法的规定，而且再审程序启动主体的多源性容易导致法院裁判的不稳定性。故社会各界基本已经形成共识，应在新的制度设计时明确排除其对再审程序的参与。
问题的难点在于如何对待人大的个案监督。 人大的个案监督虽然争议较大，但是由于在实践中人大提起个案监督的数量很小，故没有在实务中引起大的反响。与检察院的民事抗诉一样，人大对个案的监督是无可非议的，问题的关键在于人大的个案监督是否应具有启动再审的法律效力。从现实中人大制定的个案监督的规定来看，一般都赋予个案监督可以启动再审的法律效力。例如，某省人大常委会制定了《监督司法工作条例》，规定“各级司法机关对本级和上级人民代表大会及其常务委员会的决议和决定应当贯彻执行”、“司法机关根据本级人民代表大会常务委员会建议或者决定进行复议、复核的案件，应当更换办案人或者重新组成合议庭”。 我们认为，即使在当前有较大的数量，个案监督也不应该作为启动再审的法定程序规定下来。因为，再审的启动须以对生效判决的否定性判断为前提，在没有经历诉讼程序的前提下，人大对案件的判断是无法保证其正确性的，人大从职能、专业分工来说也不适宜深入地介入案件纠纷；从数字上看，人大也很少以个案监督的方式来启动再审程序，通过处理来信来访而建议法院启动再审程序占了绝大比例。虽然这一方式没有明确的诉讼法依据，但是法院受到的影响较大，不能排除人大对法院评议的权力因素。我们认为人大对法院的监督应着重于法官职业操守、法律制度的优劣和法律的运行环境上。在制度设计上，与其将公正寄托于没有经过法律训练又没有程序保证的任意决断，不如寄托于经过法律训练又有程序保证的法官。
与检察院的法律监督一样，人大的监督也应该是非介入式的，不能越殂代庖。从诉讼程序上来说，人大也不应该成为民事诉讼的主体。但是，为了体现人大的监督机关的性质，在新的再审诉讼程序的设计上，可以将人大的个案监督与检察院的民事抗诉一起，列为人民法院进行案件复查的条件，既体现了其监督职能，又体现了权力分工。为了凸现监督的国家公权力性质，可以规定人民法院在对其进行审查立案时不收取再审诉讼费。
新闻媒体 新闻媒体是舆论宣传的主体，不是案件的当事人，也不是再审程序的启动者，然而新闻传播的规律决定了新闻媒体的报道与分析必须考虑特定主题的选材价值及其可能的影响，甚至包括了对媒体知名度、销量的影响，而再审案件由于其争议性强往往比较容易符合新闻媒体选材的要求，所以，新闻媒体能够凭着自身的视角，在其兴趣所及的范围内，个别案件可能会成为其关注的对象。新闻媒体独特的调查力量和取证方式，加之其独有的“眼球吸引”优势，使其在审判监督博弈中处于独特的地位，“舆论杀人”“民愤审判”都是新闻媒体威力的体现。在设计新的再审程序时，尽管在现实中存在新闻媒体的不正当影响，但是这种影响之所以能够发挥作用，不是新闻媒体的过错，而是人民法院缺乏抵制这种影响的能力，这个问题应该由人民法院组织法和新闻法来解决，不应进入再审程序的内容。
在当前法院独立审判地位还缺乏有力的外部保障，法院内部审判人员素质又有待提高的现实情况下，再审的启动及其结果就更容易受到上述因素的影响 。上述分析为我们勾勒出了审判监督制度改革的基本方向，包括：建立公开、公正的再审立案程序；禁止再审的诉权滥用；废除人民法院依职权决定再审的程序；检察院基于当事人申诉提起的抗诉和人大个案监督不当然启动再审；等等。按照程序正当化的要求设计新的再审程序成为现行审判监督制度改革的必然选择。
这一基本方向虽然只是从再审参与人之间的利益博弈图景中得出的，却与理论界目前某些研究成果刚好吻合。

六、民事审判监督制度改革的环境分析

民事审判监督制度是我国诉讼制度改革的重要组成部分，诉讼制度改革作为司法改革的核心组成部分，牵一发而动全身，诉讼制度改革的成败在一定程度上关系到司法改革的成败，真正把我国的诉讼制度改造成结构合理、运转高效、充分体现公平正义的理性化的诉讼制度已成为司法改革的重中之重。因此，诉讼制度的改革必须从实际出发，积极、稳妥、慎重地进行，充分注意与相关制度的协调、配合，头疼医头、脚疼医脚的方式只会带来更大的混乱，急功近利、标新立异的方式则可能带来公正与效率的缺失。而且，制度往往是妥协的产物，对制度的改革也不例外。因此，对于民事审判监督制度的改革，除了考虑其自身的要求之外，还要充分考虑我国审判监督制度改革的环境，除了上文所述的再审制度改革所涉及到的各方利益之外，其所处的环境因素应考虑在内：
1、人民法院的管理体制。行政化的管理是我国当前法院管理的突出特点， 体现在法院外部和内部两个方面。从外部来看，从我国宪法第126条、第3条第3款、第67条第11项、第124条第2款等条文的规定可以看出，在“一府两院”的大架构下，法院不过是另一个行政机关——分工从事审判业务的行政机关 。在实际的运行过程中，法院与政府部门的关系也往往错综复杂，由于人员、财务等方面的制约所导致的法院“地方化”，法院往往主动地置自己于当地党委、政府的同一领导之下，向政府首长、党委一把手汇报工作成为法院自觉“追求”的事情，现实生活中见惯不怪的“法院参与行评”、“法院承担招商引资任务”、“法庭参与催收集资款、提留款”等现象充分说明了法院目前行政化的外在形象。从内部来看，尽管我国《法官法》明确规定了法官的等级制度，但法官等级制度实际上形同虚设，一个法官所享有的权利和待遇并不取决于他的法官等级，而是取决于他的行政级别——这一点不仅在法院内部如此，在法院外部也是如此，而法官的行政级别是受到组织部门严格控制的。在法院的内部结构上，也是行政化的管理，法院内部机构的设置完全是按照行政管理的模式来设置的；不参与案件审判的人员却能决定案件的结果，如审判委员会，而且其成员大多是非专业人士。这样的管理模式必然导致法院和法官极易受到内外各种因素的干扰，独立审判的宪法目标也就难以实现。在这种模式下，法院在党政部门眼中可能具有一定专业性，却没有什么权威性，这成为当前非诉讼主体介入审判监督程序的主要原因之一。非诉讼主体的介入并非一定会导致错误判决，但其带来的制度上的危害却是深远的，不但损害了司法权威，而且在一定程度上混乱了我国宪法关于国家权力的分工。
相对于人民法院的体制来讲，审判监督制度属于下位的制度，但是又不属于直接下位的制度，法院制度属于组织法的内容，或者说属于宪法制度；而审判监督制度属于诉讼法的内容，当带有先天缺陷的审判监督制度与上位的组织法制度相冲突的时候，审判监督制度当然更无法实现其设计的目的。所以，审判监督制度的改革，虽然不能改变现行的法院体制，也不能以其作为改革目标，但是，在设计新的再审制度时，必须充分考虑现行法院体制因素的巨大影响，尽可能使设计的新程序使法院具备抵制外来不当干预的能力。具体来说，就是一方面将现行的抽象的再审启动程序具体化，具有程序上的可操作性，用明确的法律规定来阻却法律模糊可能招致的干预；另一方面，新设计的再审诉讼程序必须将再审作为一个诉讼程序与来自外部的监督区分开来，再审程序与外部监督的性质是不同的，再审程序是解决案件争议的一种诉讼程序，属于审判权的范畴，外部监督是对人民法院的活动是否符合法律规定进行的监视和督查，与代行审判权没有必然的联系，它对于人民法院自身的违法行为可以进行介入式的纠正，如法官受贿，法院经商等，对于人民法院行使审判权中的法律适用的行为也可以监督，但是，只可以采取非介入式的监督方式，非介入的标准在于，监督行为不直接引起当事人诉讼权利和诉讼义务的变化。再审程序的启动应该以人民法院的审查为准，而不是外部监督为准，即无论来自于任何机关的监督的案件，都不具有启动再审程序的优先性，而是与当事人自己申诉的案件一样，平等地接受人民法院再审启动程序的审查。
2、法官职业化。法官职业化是指通过一定的方式，使法官职业形成一个拥有共同专业的法律知识结构、独特的法律思维方式，具有强烈社会正义感和公正信仰的整体，具有仅属于该群体的职业传统和职业气质。而这种传统、气质又成为一种强大的内在力量，能够确保法官具有抵御外界干预的勇气和能力。 对于审判监督制度改革而言，法官职业化意味着，一方面，职业化的法官队伍可以在一定程度上阻却法院外部非专业人士的对案件发表意见（通过一定渠道可以影响法官的决定的意见，与一般意义的言论自由无关）。一般来讲，除法官之外的任何人都无权对案件的处理发表可以直接影响案件处理结果的意见，因为只有法官通过正当程序真正了解案情，只有法官对案件负有正确处理的责任，只有法官具有法官思维。 当前法官的审判工作之所以受到较多的外来影响，首要的是体制的原因，但是与法官自身的素质不高也有很大关系；另一方面，法官职业化是解决“错案”、“申诉难”最根本的办法。“错案”的数量、申诉难的现实，使再审制度失去了被取消的可能性，从根本上说，过低的法官素质和不合理的法官制度，才是造成错案普遍性的原因，而法官徇私枉法只是个别现象。所以从制度的层面看，我们现在过多地关注了个别现象而忽视了普遍性的根源，从而导致了试图用监督来解决问题这一错误途径。
毋庸讳言，与法治发达国家相比，当前我国法官职业化的进程还刚刚起步。客观上由于历史原因，法官的学历层次还不高，特别是有些地区、有些基层法院，具有法律本科学历的法官还属于个别。有关新闻报道的“舞女法官”、“三盲院长”，反映了一些法院队伍建设和用人制度上的问题。当前诸多改革措施不能得到贯彻落实，很大程度上是因为碰到了法官素质这一瓶颈。西方法治国家之所以对法院判决敬畏，除了法律制度自身的完善外，对法官的素质的信赖也是重要的因素。法官素质不高必然导致社会对法官判决的信心缺乏，即使是百分之百判决正确的案件，当事人也会心存疑虑，为了求得一个让自己满意的结果，不断地上访申诉，很轻易地忽视法官判决的权威性。当前，如果取消再审制度或者简单地追求所谓的“有限再审”， 当前法官的职业化程度恐怕难以胜任作为其基础，不但其他国家机关尤其是立法机关不放心，公众也很难放心。因此，民事审判监督制度的改革，在我国法官职业化的初级阶段，既不能废除再审，也不能简单地限制再审，司法的最终价值是公正而不是效率或其他。
3、公众的法律意识。五千年的封建社会的历史，使我国等级、人情观念有余，而民主、法治观念不足。当我们把法治作为国家的目标的时候，发现我国建设法治的文化环境是多么地欠缺。民众一方面以自己朴素的热情地关注着司法公正，另一方面却在自己遇到法律问题时首先想到的是有什么人际关系可资利用。“法律工具主义”虽然是一个学术上的名词，但是我国的普通百姓却对它有着比学者更深刻的理解，人们总是想方设法找到一个能管住法官的更高的权威。这不是民众的过错，而是大家的无奈。而现行司法体制恰恰为满足这种需要提供了可能性，所以，当事人在走完正常的诉讼程序后，如果认为结果不如意，又去人大、党委、政府甚至新闻媒体申诉喊冤，几乎成了一个正常的程序。想尽各种办法推翻不满意的判决，已经成为公开的游戏规则，在加上少数律师的怂恿，申诉数量无怪乎居高不下。“不被信仰的法律， 犹如僵死的教条”。公民的法律意识尤其是法律信仰，和法律运行之间有着一个互动的关系，良好的法律运行可以提高公民的法律信仰，而公民的法律信仰又可以促使法律更好地运行。现行民事审判监督制度，由于它的种种弊端，与人们对法律的信仰没有形成良性的互动，甚至在很大程度上损害了人们对法律的信仰。所以，审判监督制度的改革，应当以新制度的公正性来提高民众的法律意识，树立民众对法律的信仰，以促使法律的实施。从民众法律意识的实际状况来说，那种看不到审判监督制度改革紧迫性和重要性的认识是错误的。
如果说民众的法律意识不高对法律运行起着间接的反射性作用的话，那么官员（主要指人大、党政官员）的法律意识则直接甚至具体地影响着法律的实施。这不仅体现在对个案的干预上，更体现在对待法律的工具主义的态度上。而官员的这种对法律和法院的蔑视，也无意中为我们描绘了官员的法律素养状况。如果说民众的法律意识需要由良好的法律逐步地引导的话，那么官员的法律意识必须通过更加强硬的手段予以提高，这不是为了抬高法院或者法官的地位，而是为了整个社会的公平正义。而且，官员还在很大程度上决定着法治改革的进程和方向，如果官员的法律素养不高，其推动法律制度变革的决心再大，也不见得能够有良好的效果。这也从另一个侧面提醒我们，在进行新的再审程序设计的时候，一方面必须做到程序严密，不给任何人进行非法干预再审程序以可乘之机；另一方面，必须意识到改革的艰难。
4、国际形势。国际经济一体化的迅猛发展，在一定程度上促使了法律的一体化，尤其是民事经济方面的法律。国内法越来越受到国际法律制度、法律事件的影响。我国加入世界贸易组织，对修改完善我国相关法律法规提出了迫切的要求，在这种要求的背后，是先进司法理念的培养与壮大。因此，审判监督制度改革应置身于这种大背景下，从树立先进司法理念、确保公正的角度进行制度重塑。按照世贸组织的“透明度原则”，我们的法律就应该具有可预见性、确定性，而审判监督制度造成的终审不终问题就与这一原则直接相悖，对国际之间的相互承认民事判决的需要，也形成了一道障碍。虽然，我国不具备移植西方再审制度的基础，但是既然进行改革，就应该考虑到一切正当因素，其中就包括这种国际因素，如何借鉴、协调与其他国家再审制度的关系，就成为设计新的再审诉讼制度的一个重要问题。
5、诉讼模式。再审诉讼是整个民事诉讼制度的一部分，因此它必须和整体上的民事诉讼制度的理念和原则保持一致，否则将造成制度内部的冲突和矛盾。我国传统的民事诉讼模式是超职权主义，近年来英美的当事人主义模式被逐步地引进和吸收，突出的标志就是最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》。但是，当前我国的民事诉讼模式并没有因此而完成了向当事人主义的过渡，事实上也不可能完全过渡到英美的当事人主义，除了文化传统之外，国民的文化和法律素质、律师的数量和法官素质、现行的司法体制都决定了当事人主义的简单移植会造成法律的“水土不服”。这导致了当前我国的民事诉讼模式处于一种不伦不类状态，既不属于职权主义，也不属于当事人主义，更不属于两者的完美结合，而是处于一种“磨合期”的状态，职权主义和当事人主义以及我国固有的司法传统在相互磨合，尚没有形成协调合理的系统。
从整体上讲，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》具有一定的先进性，它确立了“法律真实”的原则，突出了“程序正义”的价值。但是由于民事诉讼制度整体上的不协调，该司法解释在再审程序中的适用产生了一些新的问题，比如法官释明权的问题，“新证据”的认定及效力问题，答辩失权问题，二审与再审改判标准的协调问题，等等。其中突出的是“新证据”的认定及效力问题，该问题的关键在于程序正义与实体正义的平衡点的确定。《民事诉讼法》第一百七十九条第一款第一项规定，当事人有新的证据足以推翻原裁判的，人民法院应当再审。为维护生效裁判的相对稳定性和严肃性，保护对方当事人的合法权益，防止一方当事人滥用诉讼权利，并考虑与一审、二审程序中新的证据的衔接，《关于民事诉讼证据的若干规定》对《民事诉讼法》第一百七十九条第一款第一项中的新的证据解释为“原审庭审结束后新发现的证据”。 证据提供方式主要有两种：一是证据随时提出主义，一是证据适时提出主义。为从整体上维护诉讼程序的安定，当今世界绝大多数国家均采证据适时主义，对证据提出时间做出明确限制，在限定的时间内没有举证的，将承担败诉的后果，超过法定时限提出的，法院不予采纳。因此，现有证据规则尚不适应作为建立现代民事再审程序的基础，而建立举证时效制度，以废除“新证据”的规定， 在我国恐怕还需假以时日。
因此，在我国民事诉讼模式尚未成熟的条件下，想一蹴而就地将现行民事审判监督制度改造成功，显然是不可能的。
以上就我国审判监督制度改革的一些环境因素进行了分析。正如日本著名诉讼法学家棚濑孝雄所指出的，“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的多种条件所规定的。” 影响我国审判监督制度改革的因素决不会限于以上几项，我们应该在综合考虑的基础上稳步推进民事审判监督制度改革。

七、审判监督制度改革的路径

在对再审制度的理论和现实情况的充分考虑的基础上，我们认为在不改变现有民事诉讼制度的基本框架的前提下对其内容进行现代化的改造应是我国民事审判监督制度改革的出路所在。这种改造应当分两步走：第一步是考虑到问题的重要性和紧迫性，在《民事诉讼法》全面修订之前，通过立法解释或司法解释的途径来规范审判监督制度，将再审立案予以规范化；主要解决再审制度中的程序问题；第二步是在完善再审程序的基础上，探索再审启动的实体要件，修订我国《民事诉讼法》的审判监督程序，实现审判监督程序向再审诉讼程序的全面过渡。
（一）、第一步：规范再审立案程序
走出审判监督的误区，再审应定位于一种真正的诉讼程序（相对于上访式申诉），一种补充性的诉讼程序（相对于一、二审程序），一种普适性的诉讼程序（相对于权力运做的申诉）。虽然现行审判监督制度具有“无限”的缺陷，但是，并不能因此得出改革的方向就是“限制”，单纯的限制可能造成的结果是“将脏水和孩子一起泼出去”，会使某些申诉人的正当权益无法得到法律应有的关怀，因为我国民事案件一、二审的质量还没有为此提供可以信赖的基础。再审制度改革的方向只能是规范，是对不甚合理的系统的修复，从而为公正和效率提供最大的支持，就是以程序的正当性作为重塑民事审判监督制度的根本原则，而不是带有任何价值偏向的定位。
最高人民法院于2002年9月10日发布的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》虽然对规范再审立案起到了一定的规范作用，但是对于解决审判监督制度所面临的问题来讲，还有很多不足之处。根据上文的分析，作为民事审判监督制度改革的第一步，规范再审立案的主要内容应当包括：
1、明确规定对申诉的审查统一由人民法院负责，再审立案必须经人民法院审查后做出决定，其他任何机关不具有决定再审的权力。
2、取消人民法院依职权主动启动再审程序的规定。
3、检察院和人大对于自己受理的申诉案件，经审查认为需要再审的，提交人民法院进行再审立案审查，人民法院必须进行再审立案审查。
4、人民法院审查再审立案，必须组成合议庭审理。
5、人民法院审查再审立案，必须采取听证的方式。
6、人民法院审查再审立案，由做出终审判决的人民法院负责；对经终审人民法院审查处理后仍坚持申请再审或申诉的，由上一级人民法院审查处理。
7、申请再审或申诉的，必须履行完生效判决确定的义务，或提供担保。
8、当事人申请再审或申诉，应该按照原审缴纳诉讼费的标准向被申请法院交纳诉讼费，再审申请或申诉被驳回的，已缴诉讼费不予退回；经审查立案再审的，退回所缴诉讼费。
对人大个案监督或检察院抗诉引起的再审审查，人民法院不收取诉讼费。
上述规则基本勾勒出了民事案件再审立案改革的基本轮廓：它将再审立案的权力集中在人民法院，解决了当前其他国家机关对再审立案乱伸手的问题；确立案件当事人为申请再审立案的主体，并辅之以合理的收费和担保制度，既保护了当事人的申诉权利，又防止了诉权的滥用；人民法院审查再审立案必须适用听证、合议等程序，体现了再审立案自身的诉讼程序性，规范了再审立案的关键环节；两级再审立案体制，既符合我国法官职业化的水平，又与我国民众的心理状态相一致。也许这个框架不能解决再审立案的所有问题，但是，它至少在制度上解决了当前再审立案中的突出问题，而且，由于该方案是在人民法院对再审制度改革探索经验的基础上，借鉴国外的通行做法，并充分考虑各有关利益主体的角色和作用以及我国现有的法治环境后设计出来的，应具有较强的现实可行性，更重要的是，它是下一步在实践中探索民事再审立案实体条件的现实基础和制度前提。
（二） 、第二步：重构民事再审立案的实体条件
重构民事再审立案的实体条件意味着再审将从“纠错”走向“救济”，趋向于对案件新情况的补救性的处理。正如有学者指出，这是一种基础置换与制度重建。 这是我国民事审判监督制度改革的难点所在。在当前内无经验，外无借鉴（国外的做法不适合中国国情）的情况下，我们认为应当首先进行第一步的改革，即规范再审立案程序，为进行第二步的改革创造可以实验的环境，并积累经验。作为初步规划，下面三点应给予首先考虑：
1、启动再审的案件类型，既要考虑维护司法公正的需要，也要充分考虑诉讼的社会价值和经济价值，在追求程序安定和个案公正的这一矛盾中，进行合理的取舍。因此应对再审对象做出应有的限制，即：人民法院按照督促程序、公示催告程序、破产还债程序、执行程序做出的民事裁定以及人民法院做出的决定，不应属于再审的范畴。当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的裁判，不得申请再审。同时还应对下面三种情形做出不予再审的排除性规定：a当事人放弃程序责问权的；b庭审中当事人证据失权的；c无纠正必要的。
2、再审事由的规定。如前文所述，再审事由在我国审判监督制度改革中是最大的难点。虽然我国的审判监督制度已经运行了十几年，但是并没有为我们提供足够的经验，也许是因为我们陷入“纠错”的泥潭时间太长了。经反复对比， 我们认为，结合我国的实际情况，德国的做法比较具有借鉴意义，即将再审事由分为两种：程序的和实体的。对于我们来说，程序方面的事由争议较少，现在就可以确定下来试行，即原审程序违法并导致判决错误的就可以裁定原判决无效进入再审程序。实体方面的事由，应着重解决以下三个方面的问题：一是对上诉提出的理由是否还可以作为再审的理由。现实中以上诉理由提起再审的占了不小的比例，这与两审终审的原则相矛盾，显然不可能一下子过渡到西方的“争点排除”的状态，我们认为可以采取折中的态度，即法官在原审中无法控制的事由发生时，可以提起再审。例如按照现有的证据规则能够提出新证据的或者证明原判决采信的证据不真实的。二是原审事实不清能否作为再审的理由。这主要涉及到证据规则问题，最高人民法院《关于民事诉讼证据若干规定》运行时间还不长，可在该制度进一步完善后再做抉择；三是是否保留适用法律错误作为再审的理由。如果保留，则仍无法摆脱“纠错”的嫌疑；如果取消，则与我国的纠错的现实需要不符。我们的意见是，用程序逐步限制这一再审事由，即必须经上一级法院裁定才能启动再审程序。主要理由是：我国现实中上一级法院的法律适用水平在整体上高于下级法院，法律适用属于认识问题，对于认识问题应由水平更高的法官来判断；法律适用往往被看作是一个法官的水平问题，由同一法院的法官做出否定性的评价可能会有心理上的障碍；由上级法院一次审查，也是最终的申诉审查，可以避免更多的申诉活动。
3、再审立案的审查标准。应当坚持法律的时间效力原则，新法一般不溯及既往；坚持证据规则原则，避免与一、二审的证据规则相冲突；坚持再审立案与再审实体审查相分离原则，避免法官先入为主。

相对于一、二审程序，审判监督制度看起来不是一个主流的诉讼制度，但是它涉及到的问题，却是“麻雀虽小，五脏俱全”。对其改革虽然呼声已久，但是实践中改革的步伐仍给人感觉如履薄冰，甚至“一着不慎，满盘皆输”。但是无论如何，以社会现实需要为基础的改革，却是不以人的意志为转移的。以现实国情为基础，以诉讼理论为指导，以国外经验为参考，适当超前，分步实施，不必要一步到位，逐步将我国民事审判监督制度改造成为充分体现公正与效率的再审诉讼程序，是一个无法逆转的方向。

Analysis and Amelioration of the Institution
Of Civil Trial Supervision in China
Abstract: the approach to the civil trial supervision reform is to design the true procedure for retrial, due to the fact of that many kinds of disadvantages have appeared from it. The report explores the principles and direction of the trial supervision reform from referring perspectives of west suit for retrial, the experiences of the reform experiments in Chinese Courts, the interests conflict in the reform, and the surroundings of the reform, with special reference on the Procuratorate’s Protest Upon Civil Cases and Cases Supervision By People’s Congress. It is suggested that two stages should be taken during the trial supervision reform, the stage for regulating the procedure of the suit for retrial and the stage for regulating substantial condition for retrial.
Key Words: Trial Supervision Analysis Reform