冯兴元教授的新作《地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究》日前已由译林出版社出 版。这是冯教授近10年来有关地方政府竞争的长期跟踪研究成果。书作由冯教授的德国导师、法兰克福财经管理大学东西方文商研究中心主任、著名中国问题专家何梦笔教授（Carsten Herrmann-Pillath)作序。全书分为10章，首先提出了地方政府竞争研究的理论范式和分析框架，并在多个维度上展开中国地方政府竞争的实证研究，这些维度包括：中国"奇迹"，"浙江模式"和"苏南模式"背后的地方政府制度竞争，中国的地方保护主义，各级政府公共服务事权划分，城市政府竞争与负债，县乡财政管理体制问题，村民自治与"竞争性组织"范式（准竞争性政府范式），村民自治中的"竞争性组织"实践，财政联邦制作为中国地方政府财税竞争的秩序框架。
前言
冯兴元
古今中外，政府竞争的存在是不争的事实。春秋战国时代，政府竞争就非常激烈，其矛头直指王权或霸权。其间夹杂着横向的和纵向的地方政府竞争。春秋时楚庄王北伐，并向周天子的使者询问代表王权象征的九鼎的重量，大有夺取周朝天下之势。这就是"问鼎中原"的典故之出处。诚然，严格意义上的竞争有别于冲突和战争。但是，列国诸侯之间竞争有何尚不尝冲突和战争充做竞争的手段呢？
可以说，只要有政府，就有政府竞争，无论是在政府内部，政府之间，政府内外，也无论是在政治领域，经济领域，财政领域。千篇一律，无一例外。顾名思义，地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争。这里既涉及到地方政府内部、地方政府之间和地方政府内外之间的竞争，也涉及到中央和地方政府之间的竞争。
记得90年代末，我作为访问学者在德国母校维藤大学经济系做学术交流。在我的德国导师何梦笔(Carsten
Herrmann-Pillath)教授的指导下，我有幸初涉地方政府竞争论域。当时一些国内学者认为，中国过去是大一统的帝国，现在是大一统的单一制国家，不存在政府竞争或者地方政府竞争，因为政府之间必须合作，不允许竞争。事实证明，这些学者的观点是错误的，他们后来也改变了看法。他们当时的认识误区在于，把形式上的制度与事实上的制度混同。正式的帝国秩序和单一制秩序只是形式上的制度。事实上的制度与之有着巨大的偏差。这一偏差部分归因于政府竞争。中国的正式政策或者制度往往是一刀切的，但为什么各地呈现如此丰富的制度多样性？这种制度多样性也部分归功于政府竞争。
政府竞争的动力和政府的竞争性则又源自于组成政府的人的自利性。即便一个人，一名官员，不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。美国著名的公共选择学派经济学家尼斯坎南就曾经提出一个著名的预算最大化官僚模型。
他认为，可能进入官僚效用函数的变量包括工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的产出、变革的难易程度、管理官僚机构的难易程度。在某个官僚在位期间，除了后两个变量之外，其他所有变量都是该官僚机构总预算的正相关函数。根据其模型，改革的问题和管理官僚机构的个人负担，常常会随着预算水平的提高而增加，但通过提高总预算却可以减少问题和减轻负担，这使得管理竭力提高总预算水平，直到他把稳定的较高预算的管理责任转交给一个新的官僚身上。
既然人的自利性和竞争性规定了官员和政府的自利性和竞争性，那么我们就需要秉承布雷顿（Breton）提出的"竞争性政府"(competitive
governments)理念和范式，摈弃以往的"仁慈型政府"和"垄断性政府"的理念和范式。布雷顿（Breton）认为：在联邦制下，存在着多个权力中心，这些权力中心之间为竞争性地提供"非市场提供的产品与服务"（nonmarket
provided goods and services）。而政府所提供的，可称为"政府供给的产品与服务"(government
supplied goods and
services)。因此，政府是"竞争性政府"；"竞争性政府"意味着存在政府内部、政府之间，政府内外的竞争，政府竞争"是政治生活中的驱动机制，它推动整个政治系统趋向均衡，必须置于政治模型的中心"。
布雷顿指出，政府提供的产品与服务不仅包括公共产品，也包括准公共产品和私人产品；它们既可能是"公益品"，也可能是"公害品"。社会和市场也提供公共产品、准公共产品和私人产品。政府和其他主体一起竞争性地提高产品与服务。正因如此，布雷顿不再区分公共产品、准公共产品和私人产品，而是把"政府供给的产品与服务"看作为一系列产品特征的组合物。布雷顿的"竞争性政府"概念和范式是强有力的，富有启发性的。何梦笔教授在随后的一篇学术论文中，率先把"竞争性政府"范式应用于对中国和俄罗斯两个大国政府转型的分析上，从而成功地拓展了该范式的适用范围。
本书将在布雷顿和何梦笔教授的研究基础上，进一步拓展"竞争性政府"范式在我国地方政府经济、财政和政治行为分析中的应用。第一章描述中国地方政府竞争研究的理论范式与分析框架，其中借鉴了何梦笔教授与我共同拟定的"中国城市政府竞争与地方公共产品融资"研究课题（1999-2001年）分析框架（该项目的中方负责人为我的硕士生导师李扬老师，现任中国社会科学院副院长、时任中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长；德方负责人为何梦笔教授）。第二章描述"中国奇迹"成功的多元成因以及地方政府竞争因素在其中所起的作用。第三章的主题是对地方制度竞争的比较分析，它聚焦于地方发展模式的制度比较研究。第四章对地方保护主义的分析，其中地方保护主义本身就是地方政府竞争的一些形式。第五章研究在地方政府竞争背景下我国各级政府公共服务事权的划分。第六章关注城市政府竞争、负债和市政债券的规则框架。第七章探索纵向政府竞争背景下县乡财政管理体制问题及其改革。第八章把"竞争性政府"范式进一步扩展到村民自治实践领域，把该范式转换为类似的"竞争性组织"范式（这是因为一般不把村级组织视作政府），并对之加以阐释，同时也扯下了人们心目中村级生活的"和谐面纱"，回归了村民和村级组织的自利性和竞争性，尤其是在面对基层政府时。第九章把"竞争性组织"范式应用于对全国37个村庄的调研结果的分析上。在做完了所有这些"功课"之后，第十章总括性地提出一个问题：财政联邦制是否可以成为中国地方政府竞争的秩序框架。其结论为"部分是"。这是因为，现有的财政联邦制理论在经过修正之后，只能指导我国财政体制改革，充任地方政府财政竞争的秩序框架，但无以越徂代庖，成为地方政府经济竞争和政治竞争的秩序框架。
从对我国地方政府竞争现象的分析，可以总结出如下我国地方政府竞争特点：第一，各级政府体现为"竞争性政府"(competitive
governments)；第二，地方政府竞争广泛存在，既有政府之间的竞争，又有政府内部的竞争和政府内外的竞争；第三，地方政府竞争既可能在总体上增加福利，也可能损害福利；第四，在中国地方政府竞争中，地方政府表现出约束条件下的最大化倾向；第四，只有承认地方政府竞争的个中作用，才能解释各级地方政府许多偏离正式法规政策的行为；第五，需要建立和维护一个地方政府竞争的秩序框架，利用那些有利的地方政府竞争行为，避免和消除不利的地方政府竞争行为；第六，修正后的财政联邦制和市场维护型联邦制的原则可以成为很好的地方政府财政与经济竞争秩序框架。这里，当然需要明确，这些原则有别于联邦制本身。
本书的写作受到了我的好友、本丛书主编余晖研究员的鼓励和支持。对此我深表感谢。许多灵感来自于我的德国导师何梦笔教授，他现任著名的法兰克福金融与管理学院德中管理学院院长。我的部分地方政府竞争调研成果源自于何梦笔教授和李扬所长共同主持的"中国城市政府竞争与地方公共产品融资"课题（1999-2001年）研究。我作为该课题的中德项目合作协调人和课题组成员，有幸接触两位导师的渊博学识，受益匪浅。对这两位导师，我一直深怀敬意和感恩。此外，我的父母冯亦波和应祝英、我的妻子魏志梅和女儿冯昱均为我创造了良好的写作环境。对于这些至亲，我的感激更是难以言表。
本书的写作还有很多不足之处，请读者指正。
冯兴元
完稿于中国社会科学院，2009年12月
序言
在我80年代中期开始研究中国经济不久，我就注意到当时的经济学文献忽视了一个中心问题，那就是国家结构和制度变迁之间的交互关系问题。这种忽视现象不仅涉及有关中国的经济学研究，而且也涉及90年代初有关所有转型国家的经济学研究。经济学家一般使用一种非常幼稚的国家概念：它被视为一种界定和贯彻政策目标的统一的、集权的组织。虽然存在利益集团的概念，但这涉及国家和社会之间的关系。经济学家出于上述幼稚国家观，就会对以下事实视而不见：朝着市场经济的转型不仅是一个经济问题，而且也意味着国家的变迁。西方观察家把这一转型简约为民主化，不过，正如俄罗斯的转型例子所突出显示的那样，显然应该将民主化与国家结构的变迁明确区分。
早在那个时候，我已经在研究中国的银行和财政体制改革。为什么中国与其他计划经济国家如此不一样？我从所阅读的一些中文学术论文中获得了启发，尤其是从樊纲有关"兄弟竞争"的著述中。这一分析方法在我看来似乎属于一种本土理论，它基于有关中国经济深层结构的局部知识，比起此前的西方经济学理论分析方法更有效力。同时，这是一种恰恰突出分析国家和经济之间交接点的理论。
那个时侯有一位美国经济学家访问我所在的研究所。他就是大卫*格拉尼克（David
Granick），一位杰出的苏联问题专家。格拉尼克能读懂德语，他后来写信给我，说我的分析恰恰与他的世界银行项目研究结果相符。这些研究结果在他去世之前被收罗于《中国的国有企业：一种地区产权分析法》（Chinese
State Enterprises: A Regional Property Rights Approach
)一书，于1990年得以结集出版。我把这一分析方法整合到我的论文中，由此产生了一种分析中国经济的一种综合范式。在90年代，随着另外一名当时在美国从事研究工作的中国经济学家也即钱颖一的研究，相关的分析模型得到了发展。
只是到后来，我才发现存在着一种财政学理论分析方法，它以非常理想的程度适于把这些不同的分析方法统一在一起：布雷顿(Breton)的复合型政府(Compound
Government)理论。其后，我与我的学生冯兴元一起，将这一理论分析法运用到对中国现状的分析。如今他的书作得以问世，它广泛综合了所有这些不同的理论和研究对象。对于进一步发展那样一种可以称之为"政府竞争"理论的理论来说，这意味着向前迈进了重要的一步。
我在此之所以记述上述片断回忆，是为了展示，中国经济学家的研究在创造适用于中国国情的理论方面发挥着决定性的作用。早在上一世纪20年代，就有德国经济学家斯皮特霍夫（Spiethoff）认为，所有经验上富有内涵的经济理论必须由两大因素组成：其一为普适性因素，其二为适用于特定地区或者时代的特殊性因素。如今发展经济学家达尼罗德里克在谈"一种经济学，多个处方"，而世界银行增长委员会在2008年总结了经济政策的语境依赖性的重要意义。在我们的具体事例中，这意味着：政府竞争理论是一种高度适用于中国的特殊情境的理论。它是一种一般理论,
但又恰恰可以在中国的语境中特别得到丰富和发展。可将它与寻租理论作一对照。寻租理论尤其可以在美国的语境中得到发展，这是因为有组织的游说在那里的政治体制里发挥着重要的作用。但是，比如恰恰由于寻租理论与这一语境有着如此紧密的关联，而且这一语境只能通过抽象的建模才能得到揭示，它对于理解中国的状况是否能够有很大帮助，就是值得置疑的。政府竞争理论在此就更有效力得多。
因此，我认为，中国和中国的经济学家在发展政府竞争理论方面已经为经济科学的进一步发展做出了一个重要的贡献。有趣的是，这一非常与众不同的国家与经济关系视角其间已经以较前大得多的程度进入学界的研究意识当中
---- 这表现在埃莉诺*奥斯特罗姆被授予诺贝尔经济学奖。奥斯特罗姆扬弃了一种多元治理的一般理论，这一理论扬弃了市场和国家之间传统边界。这也恰恰属于布雷顿的一个重要的思想。市场和国家自身就是在一个更为一般的经济秩序构想中较为具体的组织模式，在这个秩序构想中，竞争和治理的概念发挥着中心的作用。竞争于是不再仅仅限于作为一种市场现象，而是可以以不同的表现特征发生在所有政治和经济单位当中。至于这一竞争是否有利于社会，则是一个治理问题。作为结果，可以存在大量市场和国家两大纯粹形式的混合形式。本来这是不言而喻的：现代经济的中心领域就是以这类混合形式组织起来的，比如教育与研究，卫生，甚或现代资本主义的核心，亦即金融部门。
借助于政府竞争理论，可以将竞争原则一般化。这契合一种更为根本的洞见，那就是：所有观察到的过程均为演化过程。演化意味着知识的产生。只有竞争和多样性才能创造出新的知识。这也同样适用于国家：根据这一观点，政府竞争也是一种规范性概念，即在这样一种意义上：只有竞争才能创造有关新的国家组织形式或者新的政策思路的知识。这里人们一般仅仅想到国家之间的竞争。但是，事实上可以在所有政府级次上存在政府竞争。如果承认了这一点，那么可以把国家作一重新审视：也就是说，可以把它分为两个分析层面，即政府竞争层面（比如介于城市之间和省区之间）以及对这一竞争的规制层面。
在我看来，这恰恰是中国模式的核心。中国在这一意义上创造了一种新的秩序模式。迄今为止，人们大多戴着另一副眼镜观察这一模式，即认为：中国的政策是渐进主义和试验性的。政府竞争理论提供了对事实的另外一种解释：中国的政策是演化的，而且系统性地在政府竞争层面和对竞争的规制层面作为区分。在世上，这一模式还曾另行出现过一次，即便其在制度上表现出非常不同的形态：欧洲联盟的模式。在欧洲，成员国之间在一个由欧盟设置的秩序框架内相互竞争。在此意义上，我认为，如果中国和欧洲经济学家之间进一步扩展政府竞争分析法，那么两者的合作应该会非常卓有成效。
冯兴元的书作为广泛发展政府竞争视角并在各种应用领域诠释这一视角做出显著贡献。我希望，这一书作能够得到众多关注。中国还必须在今后的岁月里面对许多经济政策挑战。我认为，在所有这些领域存在一种总括性概念的提炼是有利的，这类似于提炼德国社会市场经济概念的作用。政府竞争概念可以是这样一种总括性概念。
何梦笔（Carsten Herrmann-Pillath）
法兰克福财经管理大学东西方文商研究中心主任、教授
德国法兰克福，2010年8月13日
