《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿

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《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿

起草人:王禹


论文摘要

现在农村实行村民直选,涉及到的人口数达九亿之多,涉及到国土面积占全部国土的百分之九十以上,但全国范围内却没有一部关于选举村民委员会的专门法律。村民委员会选举的有关法律条文被规定在《村民委员会组织法》中,《村民委员会组织法》共三十条,但涉及到选举的只有六条,条文也比较简单,在实践中不好操作。
民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题,本文试图起草一部全国范围内的《村民委员会选举法》,对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上,从我国的宪法及其各种部门法出发,构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度,将其纳入我国的整个社会主义法律体系中。

关键词:村民自治、民主、村民委员会选举、立法建议稿

Abstract

The policy of electing village committee directly is now implemented in China’s rural areas, which involves a population as much as 900 million and covers 90 percent of China’s total dominion, but no statute has been enacted exclusively on village committee election and brought into effect nationwide. Law of the Organization of Village Committee, a statute concerned with village committee election, only has six articles on election out of its total thirty articles, and moreover these six articles are stipulated in sketchy text and not suitable for implementation.

Democracy is a rule that every citizen can take part in political activities openly, and the core of democratic justice lies in the justice of procedure. Based on this principle and focusing on the above-mentioned problem, this paper attempts to draft a national statute on village committee election and put forward feasible suggestions for the legislative improvement of the present village election. This paper summarizes democratic practice in China’s rural areas, and, on the basis of practice and the Constitution and other laws, intends to construct a practicable and relatively comprehensive procedure of village committee election and incorporate it into the socialist legal system of P.R.C.

Key words: village autonomy, democracy, village committee election, legislative proposal


关于起草《村民委员会选举法》立法建议稿的说明


中国的问题,大多出于农村。农村乱则天下乱;农村治则天下治。农村的矛盾,在农民的逆来顺受的生活方式下被掩盖着,却不断地累积和深化;历朝历代,都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾;都是农村的动荡引发出整个社会的动荡。
文化大革命后,在中国的农村进行了两项改革,一是逐步建立起以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制,二是废除政社合一体制,将原来的人民公社改为乡级人民政府,原来的生产大队改为村民委员会,原来的生产队改为村民小组,逐步建立了村民自治制度。
82年新修订的宪法是我国进行政治体制改革和经济体制改革的宣言书,其中规定:
城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议(宪法第111条)。
当时,城市里的居民委员会早于1949年开始建立,而在农村,为适应土地改革和巩固政府的需要,建立了村人民政府,作为国家的基层政权,下设调解委员会,治安保卫委员会等。1956年在全国范围内建立起三级所有,队为基础的人民公社体制,1978年出现的家庭联产承包经营土地的制度,使得人民公社的经济职能被废除,从而演变成今天的乡镇人民政府,而公社下辖的生产大队和生产队从原来的统一支配农民生产资料和消费资料转而办理农村的公共事务和公益,演变成基层群众自治组织的村民委员会和村民小组。在制定82年宪法的过程中,很多人反对比照城市里的居民委员会在农村设立村民委员会,认为农民的文化素质和民主素质均不足以达到自治的要求。但这种意见没有被吸收,改革过程中出现的新生事物村民委员会作为基层群众自治性组织被新宪法所肯定,村民自治作为制度正式确立起来。
所谓自治,指的是自己管理自己。所谓基层群众自治,是指基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务,依法实现基层群众的自我管理,自我教育和自我服务。但同为基层群众性自治组织,村民委员会设在农村,和城市的居民委员会有很大不同,原因在于农村是实行土地的集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有;只在极少数地方是村民小组或乡镇农民集体所有,但在大部分地区,以村为单位,意味着经营土地的公共权力落入了村民委员会的手中。
中国的农村,历史上没有形成公共集会以行使其集体所有权的习惯,农民更缺乏敢于开罪领导以争权利的思维方式,因此,所谓农村的土地集体所有,实际上成了村里的领导干部说了算数,集体所有制被蜕变成私有制。村里的少数几个人就在各式各样的文书上盖上村民委员会的大印,卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地,因为缺乏有效的监督,他们将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施,部分塞进自己的腰包。农村的土地集体所有,是指土地属于以村为单位的农民集体所有,承包给每家每户分散经营,这实际上以家庭为单位,用债权的形式实现物权,降低了物权的直接支配性。村里的少数几个人掌握了发包土地的权力,因为在缺乏现代农业技术的条件下,好的土地意味着好的收成,他们将优质的耕地发包给自己的亲朋好友以及给自己送了好处的农民来耕种。
宅基地也是属于集体所有,由村里统一分配,在农村迅速城镇化的今天,村里的少数几个人将有地利的宅基地批给自己来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济,村里可以兴办企业,村里的领导者及其亲属可以当上各种企业大大小小的主管,这样,集体所有制的企业也被蜕变成私营企业,有些人竦身一摇,又是一个资本家。
山高皇帝远,村民委员会虽然是基层群众自治组织,没有正式国家干部的编制,但同样手中掌握的也是一种公共权力,支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源,除了上述土地问题外,村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业,取得了许多种事实上的权力。村里的农民每年上交许多乡统筹提留的款项,村里的农民上缴水电费,水利兴修、征兵、计划生育的具体落实方案,也由村里来抓;从出生的计划生育到死亡的殡葬改革,从大街上吵架,维护社会治安到家庭生活中的村户卫生,文明家庭评奖,这些都是村民委员会所要办理的事项。
村里有大量的集体资产,少数人却可以私自运用,村里应当有村民自己的自治组织,却被少数人掌握了权力,1996年,当时的国务委员李贵鲜在全国民政厅(局)长会议上讲话说:
“城市居委会、农村村委会是社会的最基层,是社会稳定的基础,基础动摇了,什么事情也干不成,应该肯定,全国的居委会、村委会绝大多数是好的,干部绝大多数也是好的,与农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散,甚至被坏分子、变质分子把持,有的搞帮派,搞家族,搞经济犯罪,加重农民负担,甚至逼债打死人,逼死人,这怎么得了!这样的基层政权还是我们的吗?能是共产党领导的吗?我看不是!对这些害群之马要严惩不贷,我们一定要保护农民的合法权益,搞好干群关系,一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表扬、奖励,对那些不法分子要公开惩处。”
1998年6月,国务院民政部部长多吉才让在九届人大常委会第三次会议上的《关于<中华人民共和国村民委员会组织法>(修订草案)的说明》上也说:“在一些地方,基层干部欺压群众,腐化堕落,损害广大农民利益的情况时有发生,有的甚至相当严重”,任何一种权力具有腐败的倾向,只要缺乏有效的监督,便会变成谋取权势者私利的工具,变成压迫和剥削人民的手段。
1988年制定的村民委员会组织法,在农村试行推广村民自治制度,其中虽然也根据宪法的规定,要求村民委员会成员由村民选举产生,但还是比照原来人民公社时代产生生产大队长和生产队长的作法,村民委员会成员由基层国家政权的指定任命,或者由村的党组织推荐,上级组织考察任命,或者有些地方也组织起选举,但是间接的等额选举,所以只是过过形式而已。
自治的实质便是还政于民,必须将宪法中规定选举村民委员会的规定彻底贯彻下去,使村民能够切实地体会到当家作主的宪法精神,必须实行民主的现代选举制度,使得村民委员会的性质不致于由原来的基层群众自治组织变异为凌驾于广大农民头上的国家机器。以村为单位进行的现代民主选举,为选举的民主性和真实性提供了可能性,因为同处一村,谁好谁坏,谁有能力谁没能力,大家嘴里不言明,肚子里却很雪亮。1998年11月全国人民代表大会常务委员会重新修订了1988年以来推广试行村民自治的村民委员会组织法,其中正式确立了现代的民主选举制度,要求采用普遍性原则,平等性原则,直接提名原则,差额竞选原则,秘密投票和自由投票原则来直接选举产生村民委员会。这是中国农村历史上的新篇章,也是中国整个政治发展史上的新篇章。谁任命我,我就对谁负责,这是政治学里的一般规律,将干部的任命权从上级政权转移到中国农民的手中,是一个有重大意义的突破。许多人欢欣鼓舞,认为中国的革命和改革都自农村始,直接选举产生村民委员会可能是中国政治体制改革的突破口,这又是一次农村包围城市的伟大战略。
村民选举制度意义深远。它直接给那些认为中国农民素质差,不适合推行民主政治的思想保守者以沉重的打击。这些自以为目光犀利的人肯定忘记了民主背后的驱动力量是利益和利益的冲突。这一点正是农村的村民委员会比城市里基本上没有什么利害冲突的居民委员会选举更热烈、更引人关心、更有政治热情的地方。还有一些稳重老成者,认为中国经济尚未发展成熟,中国农民还不富裕,他们以此为理由,反对中国搞如此大规模的民主。他们只躲在自己的书斋里忙于写书,却不愿意出去到外面对中国的基层社会作深入的考察,他们不情愿睁开眼睛看中国农村现在所发生的风起云涌的选举运动,他们对这些朴实的劳动者迸发出来的政治热情感到害怕。对于这些经济决定论者最有力的反驳是恰恰就是中国的民主实践,而在经济富裕的南方沿海,其选举的规范程度还远不如北方。
中国历史上长期缺乏民主的传统,近代以来,民主的理念被引进国内以后,仅仅只保留在法律制度的表面上,而未能深深扎根于中国社会的基层;民主被异化掉了,成了给专制披上外衣的套子和政客争夺权力的漂亮幌子。民主成了中国人民远不可及的事情;但实行村民自治与选举,一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯,只有操练熟了,久而久之,才会转换成人们普遍遵守的生活方式,才能为整个国家发展健康成熟的政治奠定深刻的基础。


中国进行改革的初期,人民公社体制被废除以后,在农村中出现了权力的真空状态,因而由村民委员会取而代之。从法律上看,村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性的自治组织,但它实际上起了政府的作用,担负着大量的行政和准行政事务,具有强烈的国家权力内容,另一方面,生产大队和生产队的集体劳作方式解体后,取而代之以家庭联产承包责任制的经营方式,这种经营方式以家庭为单位,分户劳动,所以减少了农村的公共活动空间,在这种情况下,完全由村民自动组织起来进行民主选举的操作显然不大可能。因此,与西方相反,西方的民主是先有社会民主,如受到托克维尔极力赞誉的新英格兰乡镇自治,然后再上升为国家民主,是一种自下而上的民主进程;然而在中国,要想在社会基层将民主的理念扎下根来,在启动村民自治的历史进程当中,国家显然具有特殊的位置,否则,至少在操作的层面上缺乏程序上的可能性。
不必事事比照西方,中国的民主进程是一种特殊的历史进程。就村民自治而言,国家在民主程序的操作上,有必要给村民以法律上的引导。但问题是,现在农村里推行村民选举,涉及到达九亿多的人口数,相当于四个美利坚合众国;涉及到中国百分之九十以上的国土面积,却在中央的层次上缺乏一部统一适用于全国范围内的村民委员会选举法。
现有的中央立法中,有一部村民委员会组织法,其中规定了村民选举的内容。这部村民组织法共30条,其中涉及到村民选举的有6条,这六个条文是:
第11条:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
第12条:年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。
有选举权和被选举权的村民名单,应当在选举日的二十日以前公布。
第13条:村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
第14条:选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。
选举村民委员会,有选举权的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。
选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,设立秘密写票处。
具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。
第15条:以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。
第16条:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
这六条,是村民委员会选举的基本法律框架;根据这六个条文,各地的省级人大常委会制定了村民组织法实施细则,但这些地方性的实施细则由于处于下位法的地位,不能突破上位法的框架和局限,对选举程序的规定不甚详明;所谓有权利必有救济,而它们在选举权的救济上缺乏切实可行的途径,因此尚不足以适应农村选举实践的迅速发展,解决其中提出来的一系列法律问题。有一种意见认为,我们可以适用我们现行的选举法来解决村民选举中出现的法律问题。这种观点是不对的,我国选举法的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举,在选举法中,被选举出来的被称为人大代表,代表人民实行国家权力,而在村民选举中,被选举出来的是村民委员会,是基层群众性自治组织,因此无法适用选举法来解决村民选举中所出现的法律问题。
村民选举兴起的背景,是农村经济体制改革造成政社合一的人民公社体制的迅速废除,国家急待于以一种新的形式将农民组织起来,国家首先考虑的是村民自治组织,而不是自治和选举本身的独立价值。 国家本应通过村民自治法,划定国家政力和基层群众自治的界限,然后在此基础上,制定村民选举法和村民组织法,而现在的村民组织法包括了上述内容。现在有村民组织法,无村民选举法,村民组织法简单地规定了村民委员会的选举,将选举法的内容规定在组织法当中,实际上贬低了选举法在法律家族中的身份,将选举置于无足轻重的地位;因为只有选举出了村民委员会以后,才谈得上村民委员会的组织制度问题:在法律的逻辑上,应该先有选举法,然后再有组织法。
村民选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践,却缺乏统一的专门法律来调整。现在,调整村民选举的除了全国人大常委会制定的村民委员会组织法的六个条文,和各地的省级人大常委会制定的村民组织法实施方法外,还有各级人民政府及其民政部门、各级党委及其组织部门发布的基层干部换届选举指导意见,以及本村村民选举委员会公告的适用于本村范围内的具体选举办法。但上面的法律过于抽象简单,就会面临着被下面的法律架空的危险,在许多地方,基本上无制度化的规则可言,而只是临到村民委员会选举开展之际才颁布相关文件加以规范,所以,缺乏法律应有的稳定性,往往是一年一个样,三年大变样。民主是一种制度,民主的理念只有变成制度化的民主程序后,才算得上民主的胜利。
有一种意见以为,村民的选举既然属于村民自治的一种形式,就应当有村民自发组织,国家应当只有一个原则性的构想,国家的权力如果过多的介入,反而损害了自治的应有之义。所以,选举中出现的法律问题,由各地结合自己的具体情况和民主发展程度,加以解决,国家启动村民自治后,不宜再制定统一的村民选举法,以求各地适合于某个固定的模式。这种观点忽略了农村的选举是在基层国家权力的指导下进行的,制定统一的村民选举法,不仅是规范村民的选举活动,更重要的是将基层政权的选举指导工作纳入法治的轨道。法律的功能应当是约束国家权力,在约束国家权力的同时,约束公民行为,其效力才能受到公民的尊重。由于缺乏国家层次上的统一的村民选举法,致使各地政出多门,基层政权根据各个部门各式各样的红头文件指导村民选举工作,从而造成农村选举的混乱局面。
必须强化国家在村民选举中的指导作用。中国历史上长期缺乏民主传统,中国的农民缺乏民主选举的技术训练,六个选举条文显然远远不够。这六个条文存在着许多法律技术上的难题,正如我后面在立法建议稿中所提出并力图解决的问题所见,存在着与其他部门法不搭配的诸多法律漏洞,给基层政权干预和操纵农村选举造成了法律上的机会。选举制度的不完善,直接影响了村民自治的进一步发展,使民主背离了自己的初衷,其结果使得村里公共权力的转移,从传统的明争暗斗披上了选举的现代形式,而实质无甚改变。选举失去了应有的严肃性,朴实的农民顿生反感,降低了他们的民主热情,比如说选举中的贿选和拉票,需要基层政权睁一只眼闭一只眼的态度,又需要自己的经济实力和社会上的其他背景;这些行为因为缺乏有效的监督,农民的反映就尤其强烈,大家感觉传统的社会风气被民主所败坏,与其这样选,还不如不选呢。这些问题又与中国宗法家族的问题纠缠在一起,反而有可能激化了农村里的本来潜伏已久的矛盾。这是一个危险的信号。
民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题,本文试图起草一部全国范围内的村民委员会选举法,对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上,从我国的宪法及其各种部门法出发,构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度,将其纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。


现在社会各界对村民自治和村民选举的研究处于热潮,但我恕直言,其中的大多数文章只是局限于论证村民自治和村民选举的必要性和可行性,它们从政治学和社会学的角度提出问题和观察问题,其形式主要表现为理论上的学理论证和社会调查报告。这些文章不能为现实农村中的村民碰到的选举纠纷和选举问题提供现成的解决方案。民主的实质在于程序正义优先于结果正义,选举什么样的人上台执政并不是民主首先关心的问题。民主所关心的是候选人的上台是不是通过合法的选举程序,是不是多数选民按照自己真实的意志行使了选举权利,所以,需要我们从政治学角度转换到法律的角度,对村民自治和村民选举进行研究。因为现实中的民主不是表现为抽象的公平正义的理想,尤其在农村,农民不懂得何为民主,但却能深刻地体会到他们的利益所在;民主的实质是利益和利益的纠纷,这就需要我们设计完善的选举制度去解决农民选举的利益纠纷。
如前所述,我国存在着制定统一的村民选举法的必要性。我国1979年制定的选举法不能用来调整村民选举,而现在用来调整村民选举的村民组织法,却仅共30条,其中涉及选举的只有6条,共500 字左右,显然远远不足以调整我国九亿多农民的民主实践。村民组织法授权地方制定地方性法规的实施细则,配套调整村民选举,但在具体制度的创建上,各地村民组织法实施细则在内容出入很大,在有些选举制度上,虽然有很多的雷同之处,但文字表述不一,各地的立法技术不规范,所有这些都造成了我国宪法架构下的整个社会主义法律体系的不统一。所以,我认为,在全国的范围内,制定统一的村民选举法势在必行,只是时间上迟早的问题。
本立法建议稿即是秉着上述精神而起草。本立法建议稿在起草这部统一的村民选举法时,遵循了以下几个基本原则:(1)依据宪法,尤其是依据宪法中的有关基层自治和公民选举权利的规定和精神。(2)依据村民组织法,尤其是其中6个选举条文的规定。(3)统一各省、自治区、直辖市的地方性选举实施办法中明显不一致的内容。(4)完善现行村民选举制度,引进有利于保护农民利益的选举制度。
本立法建议稿的结构分为八章共一百零二条,这八章分别为总则、选举工作机构、选民登记、候选人的产生、投票选举、罢免、辞职和补选、法律责任、附则。
本法适用中华人民共和国境内的农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会,同样适用本法。本法也适用于牧民委员会的选举。但城市里的居民委员会选举不适用本法,它适用居民委员会组织法。另外,在农村里直接选举乡、民族乡、镇,不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表,也不适用本法,它适用全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。

本立法建议稿在村民组织法和各地的地方性实施细则的基础上,对村民的选举制度提出了以下的几种立法建议:
第一, 在村民选举中引进选民资格案件。
所谓选民资格案件是指在选民登记中,对于由选举委员会公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服的,可以以选举委员会为被告,在选举日的五日内以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
现在选民资格案件,仅仅只适用于县级及县级以下人民代表的直接选举中。而在同样是直接选举的村民选举中,村民组织法和各地的地方性实施细则都没有规定。在村民选举中,村民对选民名单登记有不同意见的,可以向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会对申诉意见,在选举日前作出解释和纠正。这种制度,因为村民选举委员会自己既登记选民名单,又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处,所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。
本立法建议稿规定:对公布的选民名单有异议的,应当及时向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会应当在三日内作出处理决定。申诉人仍不服的,可以在选举日的五日以前向当地的基层人民法院起诉,人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
但为了公平起见,本着我国实事求是有错必纠的法制精神,申诉人对于人民法院的判决仍不服的,可以提起审判监督程序。审判监督程序的提起,不影响本次选举中选民资格的认定。
第二, 确立海选模式。
村民组织法第14条规定由本村有选举权的村民直接提名候选人,根据第14条,可以有两种提名方式:一种是村民多少人以上联合提名候选人,另一种是海选模式。我认为,由村民联名提出候选人,就会产生候选人人数远远多于应选人数的问题,所以就得预选,但采用何种程序来预选候选人?如果由村民代表会议来预选,因为村民代表的权力来自于村民委托,村民的提名效力高于村民代表的提名效力,提名效力高的就不应该为提名效力低所否定,所以这是不妥当的。如果由村民会议来预选,而实际上和海选模式是相同的程序,反而增加了选举工作量。所以,本立法建议稿排除联合提名方式,而采用海选模式提名产生候选人。
所谓海选模式,也有人称为一人一票的提名方式,是指由村民选举委员会召集本村有选举权的村民直接投票提名,经过村民选举委员会资格审查后,按主任,副主任正式候选人分别比应选人数多一人,委员正式候选人比应选人数多一至二人的数额确定,并当场公布正式候选人的名单。
海选模式必须遵守以下规则:(1),有半数选民参加,提名有效。(2),不得委托他人投票提名。(3),等额提名办法:提名主任候选人一名,副主任和委员会候选人与正式名额相等,超额提名无效。(4),分别提名方法:必须按村民委员会主任,副主任,委员三种不同职务分别提名,提名同一候选人两种职务的无效。
与村民联名提出候选人相比,村民联名是一种公开的提名方式,而海选模式是一种秘密的提名方式,为中国好面子的农民参与村民竞选提供了一种非常高的可能性。
第三,关于竞选。
村民组织法第14条规定候选人的名额应当多于应选名额,从而确立起差额的村民选举制度。选举一旦差额,就必然带来竞选,竞选是差额选举过程中所自然形成的法律现象。在村民选举中,必须引进竞选制度。
本立法建议稿采用两种方式进行竞选:(1),村民选举委员会应当通过各种形式向选民介绍候选人的情况,介绍可以采取墙报、印发介绍资料、广播等,介绍的内容主要包括诸如候选人的简历、文化程度、家庭情况、经济情况、现实表现、工作能力、本人特点等。(2),主任候选人应当拟出任期目标,向选民公布,在选举大会发表演讲,演讲的内容包括阐述自己当选后的治村方案及工作目标,自己如何廉洁自律等。候选人应当回答选民提出的问题。竞选必须合法,不得有胁迫、贿赂、伪造选票等行为。竞选不得人身攻击,不得有侵犯其他候选人的隐私权和人格权之行为。
另外,本立法建议稿还引进选民自荐制度。所谓选民自荐制度,是指没有被列为候选人的选民也可以在选举日的五日前以书面形式向村民选举委员会提出自荐的申请。村民选举委员会应当在选举日的三日前公布自荐人名单。村民选举委员会可以向选民介绍自荐人的情况。
第四, 关于投票选举中的具体投票办法。
在中国的广大农村,农民历来没有举行公共集会以讨论自己权利的习惯,所以,中国的农民缺乏公共生活的空间。而在现代的民主制度下,需要有一个独立的公共生活空间,其中公民能够畅所欲言,通过投票能表达出自己内心对政治的真实意志,从而培养起村民的公民意识。我认为,在村民选举中,应当召开村民选举大会进行选举,如果不召开村民选举大会,让村民选举委员会提着票箱挨家挨户登门投票,虽然也能选出当选人,但已违背村民组织法中村民通过村民会议进行村民自治的法律精神。
本立法建议稿规定投票选举时,应当召开选举大会。村民选举委员会应当根据选民居住状况和便于选举的原则,设立中心投票会场和若干投票站。中心投票会场,应当设立秘密写票处。对不便到会场或投票站投票的,可以设流动投票箱。村民选举中,必须召开选举大会,设立中心投票会场和若干投票站。
由于村民选举是三种职务的选举,在一次选举中,要同时选举出主任、副主任和委员三种职务,由此会产生不同的投票次序。一种是分别投票制,分三次投票分别选举出主任、副主任和委员,另一种是一次投票制,即主任、副主任和委员在一次投票中产生。本立法建议稿规定由村民会议或村民代表会议决定采用一次性投票方法,还是采用分别投票选出主任、副主任和委员。村民会议或村民代表会议没有决定的,也可以由村民选举委员会决定。但在一次性投票方法中,可以采用票数相加的办法。
所谓票数相加,是指较高职务的票数相加到较低职务候选人的票数上,但较低职务的票数不能相加到较高职务候选人的票数上。具体是指在一次性投票选举中,委员候选人的得票数,可将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加,计算为所得票数。副主任候选人的得票数,可将其获得主任、副主任的票数累计相加,计算为所得票数。采用票数相加办法,我认为,可能更符合中国农民的民主感情,既然能当主任,当然能当副主任,既然能当主任或副主任,当然能当委员,所以,在更多的情况下使选民具有更大的投票自由,选举具有更大的公正性。但考虑到票数相加制度与村民选举中的每人一个选举权的平等原则相出入,所以,本立法建议稿规定村民会议或村民代表会议也可以决定在一次性投票选举办法中,不采用票数相加方法。
第五, 关于对村民委员会成员的罢免、辞职、补选。
选举权的宪法基础在于通过选举,公民将自己手中的权力委托给当选人来行使,但如果当选人不能很好地行使委托的权力,公民自然有权撤回委托,所以,选举权的概念还包涵着罢免权。本立法建议稿规定村民会议有权罢免村委会成员,其具体作法是:(1),有五分之一以上的有选举权的村民联名提出罢免要求;(2),有明确的罢免理由;(3),村民委员会在一个月召开村民会议,逾期不召开的,有乡镇人民政府召开会议;(4),罢免须经有选举权的村民过半数通过;(5),罢免应当坚持秘密投票,公开计票、当场公布结果等原则。另外,本立法建议稿规定乡、民族乡、镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚的村民委员会成员,可以向村民委员会提出罢免建议。
村民罢免制度是村民选举制度的一个重要内容,但在实践中,虽然由村民提出罢免村民委员会成员的动议,却由村民委员会主持一个罢免自己的罢免大会,难免于心不愿,所以很难启动罢免程序。而由乡级人民政府召集罢免大会,由于乡级与村级存在着千丝万缕的关系,更害怕出现本行政区域内的罢免连锁反应,出于压倒一切要稳定的考虑,也不情愿召开罢免大会。所以,本立法建议稿规定乡级人民政府在两个月内不召集罢免大会的,由村民会议自行选出罢免委员会成员,召集罢免大会。罢免委员会成员的具体名额和主持本届村民委员会选举的村民选举委员会相同。提出罢免动议的村民和被提名罢免的村民委员会成员不得成为村民罢免委员会成员。
本立法建议稿规定村委会成员可以要求辞职的,但应当提交书面辞呈,经村民会议通过。未经村民会议通过,擅自离职的,应当对其所造成的损失承担赔偿责任。
另外,本立法建议稿规定因罢免、辞职、死亡、户口迁出本村等遇缺额的,应当在三个月内召开村民会议补选。但村民委员会成员缺额后,仍然满三人以上的,村民会议或村民代表会议也可以决定不补选。本立法建议稿将补选又分两种情况,一种是补选村民委员会主任,或者补选二名以上村民委员会成员的,适用本立法建议稿规定的全套选举程序和方法;另一种是补选村民委员会个别成员,由村民委员会主持,候选人的提出和确定以及选民的投票等程序适合用本法有关规定,但可以不成立选举委员会,不重新进行选民登记等。
第六, 村民选举中的法律责任。
在村民选举的实践中,由于法律上的各种制度不是很健全,选举争议层出不穷,本立法建议稿将选举争议分为两种,一种是对于整个选举是否有效的争议,另一种是某个候选人当选是否有效的争议。
本立法建议稿规定对于整个选举是否有效的争议,向县级人民代表大会申诉,要求成立调查委员会调查。整个选举无效的,我认为,是指:(1)不足半数以上有选举权的村民参加投票的;(2)村民选举委员会产生不合法,或者有候选人从始自终参加村民选举委员会工作而获得当选的。整个选举无效,是指所有候选人的当选都失去效力,选举重新开始,
对于某个候选人当选是否有效的争议,向县级政府提出申诉,对县级政府的处理决定不服的,向县级人民大会大会申诉,要求成立调查委员会。个别候选人的当选无效,是指:(1)没有获得参加投票的选民过半数的选票;(2)不符合当选资格条件;(3)采用胁迫、贿赂等手段;(4)采用伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票、虚报票数等手段;(5)其他违反本法精神的行为,如在选举期间,以出资公益事业为许诺,而获得当选的。个别当选人的当选被宣告无效的,不影响其他人的当选效力。
另外,由于刑法上的破坏选举罪,根据罪刑法定原则,仅适用于选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为,而不能直接适用于村民选举中的舞弊行为,因此有必要设立破坏村民选举罪。同样,为保护村民委员会成员滥用职权,假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的,也应当将刑法上的报复陷害罪的主体扩展到村民选举中,有必要设立村民委员会成员报复陷害罪。
第七,关于村民选举中的几个现实问题。
在村民选举中,实际上还有许多问题值得研究,我在这里,只指出目前两个问题,一个是村民委员会和村级党组织的关系,另一个是关于流动人口的选举权利问题。
村民组织法和有关的党的文件规定村级党组织应当在村民选举中发挥支持和引导作用,但在实践中往往出现一个悖论:凡是村级党组织坚强有力、有战斗力有凝聚力的地方,村民选举就相对地规范进行,但选举出来的村民委员会行使基层群众自治组织的权力,往往为村级党组织所架空;凡是村级党组织涣散无力的地方,村民选举由于是农民自发组织,选举工作往往趋于不规范,但选举出来的村民委员会却往往能够真正行使基层群众自治的权力,也往往和当地的党组织意见分歧,矛盾深刻。因为村民选举本身就是国家权力下放的一个结果,明显带有自上而下的性质,在党的操办下进行的村民选举,也往往为党的操办下进行村民自治,这就提出一个党的领导和村民自治的关系的问题。
现在各地也在探索在党的领导下进行村民自治的可能性,比如有些省,地方性的实施细则规定,村党支部与村委会的关系是领导与被领导关系,对涉及村民利益的重大事项,由党支部组织“两委”共同制定方案,经村民会议或村民代表会讨论通过后,再交村委会负责具体实施。有些村,分别制定了党支部和村委会在村民自治中的职责,便于共同遵守。有些地方,建立了吸收村委会成员参加的党支部扩大会议制度,村委会定期向党支部汇报工作,党支部定期向村委会通报情况。 但我认为,解决村民自治中村民委员会和村级党组织关系的最好的途径是:村支书应当参加村民委员会主任的竞选。
本立法建议稿没有特意对中国共产党在村民委员会选举的过程做出规定,并不是排斥中国共产党的基层组织在村民选举中发挥应有的领导核心作用,而是考虑到中国共产党基层组织的活动,已由中国共产党章程以及中国共产党农村基层组织工作条例做出规定,再将党的活动规定在法律中,属于立法上的不科学,而作为国家根本大法的宪法也仅仅在宪法的序言中规定党的问题,所以,本立法建议稿没有对此做出规定。
关于流动人口的选举权利问题,我认为,应当包括两个方面,一个是本村中人口向外流动,即本村外出工作的村民如何行使选举权的问题;另一个是外地人口向本村流动,即本村中外来的不具有村民身份的人员的选举权利问题。在外地工作的本村村民,本立法建议稿采用委托投票制度。但对于常年外出的村民,在计票时,如果将其计算选民总数以内,可能导致选举因参加投票者未过选民总数的一半而无效,或者增加了当选的难度,可能导致选举虽然有效,但未有人或极少有人过半数而当选。所以,在选举日前不能回村参加选举,又未委托他人投票的常年外出的村民,本立法建议稿规定不计算在本届选民总数以内。
但本村中外来流动人口的选举权问题,其实际情况更复杂。如果给予他们行使选举权,在有些外来人口接近乃至超过本地村民的地方,容易形成当地人排斥外地人的情绪;如果不给予他们行使选举权,容易造成当地人与本地人相互隔膜的情形。我认为,在我国户籍制度还没有彻底改革以前,村民选举中,不应当给予本村以外的人口以选举权。因为选举权首先是一种政治上的身份权,它与一定的身份相联系,比如在选举人民代表时,就需要有国籍的限制。同样,村民选举作为村民自治的重要内容,是选民基于其村民身份而进行的;而村民自治的地域范围是以村为单位,自治的内容是本村的公共事务和公益事业,具有强烈的地域色彩和身份意识。如果赋予外来人口以选举权,那么,紧接着一个问题就是,他们能不能参加村里资金和村里收益的分配?所以,外来人口的选举权和被选举权,不仅仅只是一个单纯的政治上的民主权利问题,而是涉及到村里的集体利益的如何分配分配问题。如果不能参与村里资金和村里收益的分配,外来人口享有村民选举权实际上无甚意义,他们仍然被排斥在村外;如果能参与分配,这在实行集体所有制的农村,马上就会造成外来人和世世代代生活在本地的村民之间的尖锐矛盾。所以,本立法建议稿作了折衷,原则上非本村村民不享有村民选举权,但村民会议或村民代表会议也可以决定本村村民以外的其他人享有本村的选举权和被选举权。
有些专家有远见地指出:“要积极探索,进行制度创新,如将原村民已经积累的集体经济利益股份化,对于这些利益只有原村民可以享有,最终实现本村村民资格与村民已经积累的利益相分离。但无论如何,不能循着让大量外乡村民(非本村村民)参与本村集体利益再分配的思路去思考,因为外乡村民的集体利益主要在流出地,而不是在流入地。否则,将会带来农村集体经济的混乱等一系列的问题。”


本立法建议稿原来是北京天则经济研究所政府体制改革研究项目的分课题,在此感谢北京天则经济研究所所长茅于轼先生对我的帮助和指导。我还要感谢北京大学法学院的贺卫方教授和中国人民大学法学院的甄贞教授;贺卫方教授在百忙之中给我向天则经济研究所写了推荐信,甄贞教授给了我很多指导,正是在她的帮助下,我才独立地完成本课题的整个投标过程。
我出于研究村民选举和起草立法建议稿的需要,走访了许多农村,认识了陈玉国、厉胜权、吴锡铭等许多农民朋友,他们给我提供了各种各样的帮助,这其中不仅包括有物质上和经济上的帮助,更重要的是,他们给了我巨大的精神激励,使我进一步看到了中国民主的希望。另外,本文花了一年写成初稿以后,我的老师甄贞教授以及我的朋友杨路、秦兵、杨文风、林千多、李静传等人提出了若干有价值的意见和建议,在此一并感谢。
2000年1月,天则经济研究所的诸先生对我的所起草的这部立法建议稿进行课题验收,两位评审人华中师范大学的徐勇教授和民政部的村委会选举观察员余维良先生,以及天则所的茅于轼所长,张曙光教授,盛洪博士提出了许多闪着真知灼见色彩的意见,在此表示感谢。
我的这篇立法建议稿完成交付天则经济研究所课题验后,除了有一次天则经济研究所召开政府体制改革研究项目的回顾会,我稍作修改外,一直没有很大的改变。2002年4月我与北京大学出版社签订出版合同,出版《村民选举法律问题研究》时,我准备将村民选举法的立法建议稿收入本书,突然深感不足,但又得了灵感似的,将原来的八章五十八条改成现在的一百零二条。这次修改,虽然也吸收各省、自治区和直辖市制定的选举实施办法的合理内容,但主要是在一种理想主义的法律情绪支配下,将现有的许多村民选举制度作了大胆的突破。如果我的这些突破是建立在坚实的法律制度和对我国法律体系中宪法精神的理解上,能对我国以后制定中华人民共和国村民委员会选举法时产生一定的指引作用,那我反反复复的修改工作这点辛苦也就不冤枉了。


目 录


第一章 总则
第二章 选举工作机构
第三章 选民登记
第四章 候选人产生
第五章 投票选举
第六章 罢免、辞职和补选
第七章 法律责任
第八章 附则

第一章 总则

第一条 为保障农村实行村民自治,发展农村基层民主,由村民直接选举产生村民委员会,根据宪法,制定村民委员会选举法。
[释义] 本法如能在全国推广,只有三种可能,要么由全国人大通过,要么由全国人大常委会通过,要么由国务院通过。由全国人大通过在逻辑上为不可能,因为本法基本上是根据村民委员会组织法制定,而组织法却由全国人大常委会通过。如果由国务院通过,那么它是一种行政法规,其效力要低于村民委员会组织法,其名字也不能定为村民委员会选举法,而只能定为村民委员会选举方法。但我认为由国务院通过并不妥当,第一,村民委员会的选举直接涉及农民的切身利益,其涉及到的人口数达九亿之多,涉及到这么多人的一个法律却由国务院的少数几个领导同志通过,岂不是一件很不严肃之事?第二,选举权利是一项基本的政治权利,按照我国立法上的惯例,涉及到基本政治权利的,一般由全国人大及其常委会通过。第三,本建议稿涉及到与其他法律相互搭配的问题,正如下面所述,意味着要对其他法律作扩大解释,或作修改,而国务院是没有此项权力的。因此,我把本建议稿确定为《村民委员会选举法》,建议由全国人大常委会审议通过。
另外,如果上述建议成立,由全国人大常委会通过本建议稿,那么本法在我国的法律体系中,便是一种狭义的法律,其效力低于宪法,高于行政法规和地方性法规。但这里的问题是本法与村民委员会组织法的关系,因为它们都是狭义上的法律,在效力上无高低上下之分别。如果两者发生了抵触,有两个解决方法:一是将选举法视为特别法,将组织法视为一般法。根据特别法优于一般法的原理,选举法优于组织法;另一种解决思路是将组织法视为前法,选举法视为后法,根据后法优于前法的原理,将选举法优于组织法。
第二条 本法适用中华人民共和国境内的农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会,同样适用本法。
本法也适用于牧民委员会的选举。
第三条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第四条 村民委员会选举工作应当坚持公平、公正、公开的原则。
任何组织或者个人不得干扰选举工作,侵犯村民民主选举权利。
第五条 村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成,村民会议或村民代表会议有权决定不设村民委员会副主任职。
村民委员会成员的具体名额由村民会议或村民代表会议按照以下原则确定:
(一)村民人口不满500人的村,村民委员会成员为3人;
(二)村民人口在500人以上1000人以下的,村民委员会成员不超过5人;
(三)村民人口在1000人以上2000人以下的,村民委员会成员不超过7人;
(四) 村民人口在2000人以上的,村民委员会成员为7人。
第六条 村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额。
多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员,人数较少的民族在多民族居住的村占全村总人口百分之十五以上的,应当在村民委员会里保留至少一个以上的名额。
村民委员会成员中的妇女和少数民族的具体名额由村民会议或村民代表会议决定。
第七条 几个自然村联合设立村民委员会的,其成员分布应当照顾村落状况。
第八条 村民委员会主任,副主任和委员,由选民采取差额和无记名投票的方法直接选举产生。
每一选民在一次选举中只有一个投票权。
第九条 村民委员会每届任期三年,可以连选连任。
上届村民委员会行使职权至下届村民委员会选举产生时止。
第十条 年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。
[释义] 本条旨在规定村民是否享有选举权和被选举权的资格条件。主要有三个条件,1,必须年满十八周岁,2,具有本村村民身份,因为村民自治是以村为单位的村民自治,所以如果居住在本村,但不是村民的,便无选举权利;如果居住在本村,有村民身份的,但不具有本村户口的,也无选举权利;相反,如果居住本村以外的地方,但有本村户口的,应当有选举权利。3,未被依照法律被剥夺政治权利。
确认是否被剥夺政治权利,应以法院的判决书为准。对于那些已被判决受了羁押,但没有被剥夺政治权利的,或者还未判决的但因犯罪被羁押,正在受侦察、起诉、审判的人来说,他们是否具有选举权利?根据1983年5月《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的有关精神,分以下两种情况:
第一,如果是反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押的,经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举人民代表权利,这种情况由检察院或法院出具公函认定。其中,这里的“反革命案”的提法已被修改为“危害国家安全案”,这里所谓的“其他严重刑事案”,根据1984年3月24日全国人民代表大会常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部《关于正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权问题的联合通知》的规定,主要是指严重破坏社会秩序案,比如故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫、流氓、重大盗窃等等。
第二,如果不是上述情况,则应当有选举权利,根据1983年的规定,下列人员准予行使选举权利:(1)被判处有期徒刑、拘役、管制,而没有附加剥夺政治权利的;(2)被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;(3)正在取保候审或者监视居住的;(4)正在被劳动教养的;(5)正在受拘留处罚的。但1983年的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》适用于人大代表的直接选举程序中,它是否也适用于农村里的村民委员会选举呢?但从法律体系的统一性来说,应当是可以比照适用的。从法律体系的严密性来说,不可以。本立法建议稿规定,上述村民在村民委员会选举中享有选举权,予以选民登记,其投票方法由村民选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,也可以委托有选举权的亲属或其他有选举权的村民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人,可以在选举日回村参加选举。(见立法建议稿第33条)。
另外村民行使选举权还有项条件,就是在村民委员会选举期间,精神病患者在发病期间停止选举权利,待精神正常时再恢复行使选举权利(见立法建议稿第36条)。
第十一条 村民委员会的换届选举由各省、自治区、直辖市人民政府统一部署,县级和乡级人民政府组织实施。
各级人民政府民政部门负责指导本行政区域内村民委员会选举的日常工作。
[释义] 所谓统一部署,是指由各省、自治区、直辖市制定一个换届选举的指导意见,下达给各市各县,这个指导意见,实际上是一个由省级政府制定的具有普遍效力的抽象行政行为。其他地方各级人民政府没有权力制定具有普遍效力的指导意见,但有负责实施的职责,其实施的过程即会形成具体的行政行为。行政复议法第6条第(十一)项规定:“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的,当事人可以提起行政复议”,第7条规定认为“行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”
所以,村民中的有关当事人对省级人民政府的部署决定,对县级和乡级人民政府的实施行为,对各级人民政府的日常指导行为不服的,可以进行行政复议,也可以一并提起对省级政府制定的指导意见的不服意见,要求一并审查。在其中的具体行政行为,如果符合行政诉讼法的行政诉讼条件的,有关村民中的当事人可以起诉到法院。
第十二条 村民委员会的选举经费,由村民委员会支出,具体数额由村民会议或村民代表会议通过。
选举经费支出确有困难的村,乡、民族乡、镇人民政府应当给予适当补助。
第十三条 各级人民政府组织指导村民委员会选举工作所需经费,由各级人民政府的财政中列支。
第十四条 县级以上人民代表大会及其常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会,依法加强监督,保障村民委员会选举工作顺利进行。

第二章 选举工作机构

第十五条 村民委员会换届选举时,县级和乡级人民政府分别成立村民委员会选举工作指导组。
县级村民委员会选举工作指导组领导乡级村民委员会选举工作指导组工作。
第十六条 县级和乡级村民委员会选举工作指导组履行下列职责:
(一)宣传有关法律法规;
(二)制定选举工作计划,规范选举文件,选票式样;
(三)培训选举工作人员;
(四)接受和处理有关选举的来信来访;
(五)总结交流选举工作经验;
(六)承办选举工作中的其他事项。
第十七条 村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。
村民选举委员会组成人员为三至七人,具体名额由村民会议或村民代表会议决定。
第十八条 村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生,具体工作由上一届村民委员会主持。
[释义] 村民选举委员会的产生,依本条之规定,有两种方式,一种是召开村民会议推选。村民委员会可召开全体18周岁以上村民参加的村民会议,也可以召开每户派1名代表参加的户代表会议。如果召开18周岁以上村民参加的村民会议,参会村民须过本村18周岁以上村民的半数以上;如召开户代表会议,参会的户代表须过本村三分之二以上的户。村民选举委员会成员的候选人由村民或户代表提出,如所提出的候选人比较集中,意见比较统一,可采用举手表决方式;如所提候选人较多,分歧较大,又难以集中,可采用无记名投票的方式。但以上二种方式,候选人必须获得参加表决或投票村民或户代表的半数以上票数,始为当选。
第二种是召开村民小组会议推选。推选村民选举委员会的村民小组会议,由村民小组长召集和主持,本组18周岁以上村民参加。推选办法有两种:一种以组计票,按照简单多数原则取得票多者为本组推选名单,然后村民委员会汇总,以得小组票数多者为当选。另一种以人计票,即将参会的每一位村民推选的名单报给村民委员会,由村民委员会公开汇总,以得村民推选票数多者为当选。
另外村民会议可否采用授权村民代表会议的方式,由村民代表会议推选村民选举委员会,也可以认为符合本条之规定。因为根据村民组织法第21条,“人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表。由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选产生。”可见,只有在下述两个条件下由村民代表会议推选产生村民选举委员会才是合法的,1,必须是人数较多或者居住分散的村,2,必须有村民会议的授权。但必须注意,村民会议给村民代表会议的授权应当是有限制的,决不能用村民代表会议包揽或取代村民会议,村中的一些重大问题,如村委会换届选举,罢免村委会成员,拟定村经济发展规划,制定村规民约和村民自治章程等,都必须通过村民会议的形式加以解决。
第十九条 推选村民选举委员会成员的,可以采用严格的选举程序,也可以采用简便的投票方式选出,但必须符合民主原则。
[释义] 本条所谓采用简便的方式进行推选,是指不采用严格的选举程序,如无记名投票原则和差额原则等方式,选出候选人。如果村子较大,由各村民小组中组织推选,然后按票数集中,票数高者当选,村子较小的,可以直接召开村民会议,当场推选确定村民选举委员会成员。
第二十条 村民选举委员会行使下列职责:
(一) 制订和公布本村选举工作方法;
(二) 审查登记选民资格,公布选民名单;
(三)受理村民对选民名单提出异议的申诉,并作出解释和处理决定;
(四) 确定和公布具体的投票日期,和投票地点;
(五)组织村民推选村民委员会成员候选人;
(六)审查候选人资格,依法确定并公布正式候选人名单;
(七)向选举大会推荐监票人、唱票人、计票人;
(八)组织村民进行投票;
(九)公布投票结果,宣布本次选举有效,或者无效;
(十)总结选举工作,整理、建立选举工作档案;
(十一)其他与村民选举有关的职责。
第二十一条 村民选举委员会行使职责从组成之日起至新一届村民委员会召开第一次会议止。
第二十二条 村民选举委员会推选成立后,由成员民主推选村民选举委员会主任,主持村民选举委员会的工作。
第二十三条 村民选举委员会采用少数服从多数的工作方式。
村民选举委员会成员之间可以有一定的工作分工。
第二十四条 村民选举委员会在必要时,可以聘用选举顾问和选举工作人员。
选举顾问和选举工作人员不参与村民选举委员会的表决。
第二十五条 村民选举委员会中有被提名确定为正式候选人的,应当辞去村民选举委员会成员。
第二十六条 村民选举委员会的组成人员名单应当向全体村民公布,同时上报乡镇人民政府备案,接受县级和乡级选举工作指导组的指导。
第二十七条 县级和乡级村民委员会选举工作指导组对不依法履行职责的村民选举委员会成员可以提出免职建议,经村民会议或者选举其担任选举委员会成员的村民小组会议讨论通过。
第二十八条 村民选举委员会成员出现缺额的,按选举时得票多少的顺序递补。

第三章 选民登记

第二十九条 具有选民资格的村民应当在其户口所在地的村进行选民登记。
第三十条 村民出生日期以身份证为准,新满十八周岁未办理身份证或身份证丢失的,以户口薄为准。
村里户口薄登记与派出所登记不一致的,以派出所登记的为准。
选民的年龄计算以选举日期为截止日期。
第三十一条 具有选民资格的机关、团体、企事业单位离退休人员,户口在本村, 并承担村民义务的,应予以登记。
第三十二条 具有选民资格,由于婚姻、家庭等关系住进本村超过六个月,承担村民义务,其户口尚未迁入的,应予登记。
由于婚姻、家庭等关系脱离本村超过六个月,未承担村民义务,其户口尚未迁出的,不予登记。
第三十三条 下列村民在村民委员会选举中,予以登记:
(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;
(二)被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;
(三)正在取保候审或者被监视居住的;
(四)正在被劳动教养的;
(五)正在受拘留处罚的;
(六)被宣告缓刑、假释,而设有判处附加剥夺政治权利的。
上述人员参加选举,由村民选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,也可以委托有选举权的亲属或其他有选举权的村民代为投票。
被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人,可以在选举日回村参加选举。
第三十四条 村办企业和其他经济实体中的非本村村民不予登记。
第三十五条 村民会议或村民代表会议也可以决定下列本村村民以外的其他人享有本村的选举权和被选举权:
(一)已经转为非农业户口,仍在原村居住、工作并履行村民义务的;
(二)具有大专以上学历或中级以上专业技术职称以及其他优秀人才,自愿到农村工作和生活并参加村民委员会成员选举的;
(三)其他长期在本村居住,与本村形成切身利害关系的非本村村民。
第三十六条 经登记确认的选民资格长期有效。再次选举前应对上届选民登记后年满十八周岁的,新迁入本村具有选民资格的和被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的村民,予以补充登记。对选民登记后死亡,户口迁出本村和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。
精神病患者不能行使选举权利的,经村民选举委员会确认,不列入选民名单。
第三十七条 对常年外出的村民,村民委员会应当事先发出通知,在选举日前不能回村参加选举,又没有委托其他选民代为行使选举权的,不计算在本届选民总数以内。
村民选举委员会可以直接通知外出的村民,也可以将有关通知送达外出村民的成年家属。
[释义] 本条考虑农村流动人口在村民选举中的特殊性,在计票时,如果将本村常年外出的村民计算在内,可能导致选举因参加投票者未过半数而无效,其次,增加了当选的难度,可能导致这次选举虽然有效,但未有人或极少有人过半数而当选。所以,在选举日前不能回村参加选举,又未委托他人投票的常年外出的村民,不计算在本届选民总数以内。
本条所谓的“常年外出”,可以比照《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第9条第1款:“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方,为经常居住地。但住院治病的除外。”因此,如果村民在外地连续居住一年以上的,视为常年外出的村民,适用本法第19条。
本条所谓的“发出通知”,可以比照《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》中的有关送达制度,如《民事诉讼法》第78条规定:“送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收”;《刑事诉讼法》第81条规定:“送达传票、通知书和其他诉讼文件应当交给收件人本人;如果本人不在,可以交给他的成年家属或者所在单位的负责人员代收。”因此,村民选举委员会将有关通知送达外出村民的成年家属,即视为有效送达;当然村民选举委员会自己也可以直接与外出的村民取得联系,通知他有关选举事宜。这两种通知方法,可以由村民选举委员会根据本村情况自行决定。
第三十八条 选民名单应当在选举日的二十日以前公布。
第三十九条 经登记确认具有选举权和被选举权的村民,应当发给选民证。
选民证是村民参加投票选举的唯一依据。
第四十条 对公布的选民名单有异议的,应当及时向村民选举委员会提出申诉。
村民选举委员会应当在三日内作出处理决定。
申诉人不服的,可以在选举日的五日以前向当地的基层人民法院起诉,人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
[释义] 选民资格诉讼案件规定在选举法、民事诉讼法。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第28条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的五日以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”《民事诉讼法》第164条规定:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定,可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”第165条规定:“人民法院受理选民资格案件后,必须在选举日前审结。审理时,起诉人、选举委员会的代表和有关公民必须参加。人民法院的判决书,应当在选举日前送达选举委员会和起诉人,并通知有关公民。”
现行的选民资格案件只限于受理选举人大代表时对选民资格的异议,本建议稿对此作出突破,将这个制度扩展到村民选举中。但必须指出,选民资格案件适用特别程序,实行一审终审,根据《民事诉讼法》第161条规定:“必须由审判员组成合议庭来审理”,既不采用独任制,也不采用陪审制。
第四十一条 申诉人对于人民法院的判决仍不服的,可以提起审判监督程序。
审判监督程序的提起,不影响本次选举中选民资格的认定。 [释义] 1956年,最高人民法院和司法部《关于人民法院处理选举案件中的几个问题的综合批复》指出:选举法规定这种案件一审终审是因为选民资格必须在选民名单公布后、选举前的期间内确定,案件的判决必须及时生效。如果当事人对人民法院的判决表示不服,可作为申诉处理。如果人民法院发现判决确有错误,应当按照审判监督程序处理。
所以,选民资格案件在一审终审后,如果确有错误的,还可以启动审判监督程序。我国现有刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法规定了审判监督程序,由于选民资格案件在我国的民事诉讼法中作为一种特殊的程序,选民资格案件的审判监督程序也应当适用民事诉讼法的有关条款。
民事诉讼法第177条规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。”第178条规定:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审,但不停止判决、裁定的执行。” 第179条规定:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:(一)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;(二)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(三)原判决、裁定适用法律确有错误的;(四)人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;(五)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。人民法院对不符合前款规定的申请,予以驳回。”
民事诉讼法第185条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉:(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的;(三)人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有前款规定情形之一的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。” 第186条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。”第187条规定:“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的,应当制作抗诉书。”第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”
另外,民事诉讼法第184条规定:“人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭。”
第四十二条 由于某种特殊原因不能按期选举,由村民选举委员会重新确定选举日期,报县级人民政府批准。
推迟时间不得超过三个月。推迟时间超过一个月的,应当重新登记选民资格。
第四十三条 因区划调整需要重新组建村民委员会的,应当在三个月内进行选举。

第四章 候选人产生

第四十四条 村民委员会成员候选人应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道、廉洁奉公、热心为村民服务。
具体资格条件由村民会议或村民代表会议制定通过,但不得与有关法律相抵触。
[释义] 关于候选人的具体资格条件,从有关规定和各地的做法来看,大致包括以下几点:1,政治素质好,认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规,能带领全村完成国家任务;2,遵纪守法,廉洁奉公,作风民主,热心为群众服务;3,有强烈的事业心和责任感,具有较强的组织和协调能力;4,有开拓进取精神,有较强的组织领导能力,懂经济,会管理,有比较清晰开阔的发展经济的思路;5,身体健康,有一定的文化知识水平;等等。
有些地方政府在指导村民选举工作中,规定有下列情形之一的村民不宜被推选为候选人:1,近三年来受党纪政纪 、行政处分、治安处罚及被公安部门列入重点治安对象的;2,正在服刑的;3,违反计划生育条例未超过五年的;4,违反国家法律法规正在被立案侦查的;5,热衷于封建迷信,宗派活动的;6,长期拖欠村级集体经济的;7,文化程度在初中以下的(已取得农村基层干部岗位培训证书者除外),年龄在五十五周岁以下的;以及其他不宜于推选为候选人的情形。
但法律不宜规定各种资格和条件,宪法第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”因此,上述有些地方规定的候选人资格条件是有问题的,比如对教育程度的限制,要求在初中程度以上,虽然看起来合乎情理,却是违宪的。
对村民委员会成员候选人的另一个资格条件是被规定在《村民委员会组织法》第23条:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。”
只有宪法第34条和村委会组织法第23条才能对候选人的资格条件构成限制,其他一些规范性文件,包括地方性法规、以及其他有关机关制定的红头文件,或者是村民会议制定村规民约、选举办法,凡是不符合上述法律精神,应当被视为违反宪法和法律而无效。
第四十五条 村民委员会主任、副主任、委员候选人由村民选举委员会召集本村有选举权的村民直接投票,经村民选举委员会资格审查后,按主任、副主任正式候选人分别比应选人数多一人,委员正式候选人比应选人数多一至二人的数额确定,并当场公布正式候选人名单。
如遇被提名的候选人票数相等,致使村民委员会的某项职务候选人人数超过规定的差额数时,应当就票数相等的候选人由选民进行第二轮提名,按得票多少的顺序依次确定正式候选人。
第四十六条 填写村民委员会候选人提名票必须有半数选民参加。
第四十七条 提名村民委员会成员候选人,不得委托他人投票。
第四十八条 提名村民委员会成员候选人时采取等额提名的办法,即主任候选人一名,副主任和委员候选人与本村正式名额相等,超额无效。
村民必须按村民委员会主任、副主任、委员三种不同职务分别提名,提名同一候选人两种职务的无效。
第四十九条 正式候选人名单应当在选举日的五日以前按不同职务和得票多少的顺序张榜公布。
第五十条 候选人不愿接受提名的,可以书面形式向村民选举委员会提出,村民选举委员会应予同意。候选人的缺额按照提名结果依次递补。
调整后的候选人名单应当在选举日的三日前公布。
第五十一条 没有被列为候选人的选民也可以自荐的。
自荐应当在选举日的五日前以书面形式向村民选举委员会提出申请。
村民选举委员会应当在选举日的三日前公布自荐人名单。
村民选举委员会可以向选民介绍自荐人的情况。
第五十二条 村民选举委员会应当通过各种形式向选民介绍候选人的情况,但是在选举日必须停止对候选人的介绍。
村民委员会主任候选人应当拟出任期目标,向选民公布,并应当回答选民提出的问题。
第五十三条 竞选村民委员会必须合法,不得有胁迫、贿赂、伪造选票等行为,不得进行人身攻击,不得有侵犯其他候选人的隐私权和人格权的行为

第五章 投票选举

第五十四条 村民委员会选举,由村民选举委员会向选民发给统一的选票。
选票上正式候选人的排列以提名得票数为序。
第五十五条 投票选举,应当召开选举大会。
村民选举委员会应当根据选民居住状况和便于选举的原则,设立中心投票会场和若干投票站。
中心投票会场,应当设立秘密写票处。
第五十六条 选民因健康原因不能到投票站投票,又不愿意委托其他选民投票的,经村民选举委员会确认,可以使用流动票箱投票。
村民选举委员会应当将使用流动票箱的选民名单于选举日前张榜公布。不属于使用流动票箱的选民,不得使用流动票箱投票。
第五十七条 每个投票箱必须指定三名以上选举工作人员负责。
第五十八条 选举大会投票选举前,由村民选举委员会提名监票人、唱票人、计票人,并经选举大会通过。
村民委员会成员候选人及其近亲属不得担任监票人、唱票人、计票人。
第五十九条 选民对候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。
第六十条 选民在选举期间外出的,可以委托候选人以外的选民代为投票,但每一选民接受的委托不得超过三人。
委托必须办理书面手续,经村民选举委员会确认后有效。
第六十一条 村民委员会选举一律采取无记名投票方法,因文盲或其他原因不能填写选票的,可以委托候选人以外的人代写。代写人不得违背选民的意志。
第六十二条 投票结束后,村民选举委员会应将所有投票箱于当日集中到中心会场,当众开箱唱票,由监票人、计票人认真核对,计算票数。
第六十三条 收回选票等于或者少于投票人数,选举有效,多于投票人数的选举无效。
第六十四条 每一选票所选的人数,等于或者少于规定应选人数的有效,多于规定应选人数的无效。
第六十五条 全部书写模糊无法辩认的选票,全票作废,部分书写模糊无法辩认的选票,可以辩认的部分有效,无法辩认的部分无效。
废票计入选票总数。
第六十六条 半数以上的选民参加投票选举,选举有效。候选人获得参加投票的选民过半数的选票,始得当选。
获得半数以上选票的候选人名额多于应选名额时,以得票多的当选。如果票数相等,不能确定当选人时,应当就获得票数相等的候选人重新投票。
第六十七条 村民委员会选举可以采用一次性投票选举村民委员会主任,副主任和委员,也可以采用多次投票选举村民委员会主任,副主任和委员。
在一次性投票选举中村民委员会委员候选人的得票数,可将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加,计算为所得票数。副主任候选人的得票数,可将其获得主任、副主任的票数累计相加,计算为所得票数。
采用一次性投票选举方法,或多次投票选举办法,由村民会议或村民代表会议决定。村民会议或村民代表会议没有决定的,也可以由村民选举委员会决定。
村民会议或村民代表会议也可以决定在一次性投票选举办法中,不采用本条第二款的票数相加方法。
第六十八条 当选人数少于应选名额时,不足的名额另行选举。
另行选举时,根据第一次投票未当选的候选人的得票多少顺序按选举差额确定候选人名单。
另行选举以得票多的当选,但得票数不得少于选票的三分之一。
第六十九条 村民选举委员会确认选举有效后,当场公布选举结果,并报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案。
县级人民政府民政部门和乡级人民政府应当在选举结果公布后五日内颁发当选证书。
第七十条 新一届村民委员会第一次会议应当在选举结果公布后七日内召开。
村民委员会的任期,从本届举行第一次会议开始,到下届村民委员会举行第一次会议为止。
第七十一条 经投票选举,当选人已达三人以上的,不足名额可以暂缺,主任暂缺的,由当选的成员推选一名副主任,没有副主任的推选一名委员,临时主持工作,直至选出主任为止。
缺额补选的时间应在第一次换届选举后的一个月内进行。
第七十二条 当选人数不足三人,无法组成新一届村民委员会的,应当在选举日后的五日内另行选举。在组成新一届村民委员会前,由上一届村民委员会暂时主持工作。
依法补选缺额时,已当选的村民委员会成员资格有效。

第六章 罢免、辞职和补选

第七十三条 村民委员会成员受村民监督,村民会议有权罢免村民委员会成员。
罢免村民委员会成员,应当报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案。
第七十四条 本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。
第七十五条 乡、民族乡、镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚的村民委员会成员,可以向村民委员会提出罢免建议。
第七十六条 罢免要求应当有明确的罢免理由。
[释义] 明确的罢免理由包括:1,被依法追究刑事责任的;2,以权谋私,在村民中造成较坏影响的;3,玩忽职守,给村民的生产、生活造成损失的;4,违反法律、法规的规定造成严重后果的;5,不按计划生育法规和政策规定生育的;6,无正当理由连续三个月不参加村民委员会工作的;7,其他原因不宜再担任村民委员会成员的,等等。
但法律不宜规定罢免理由:1,罢免是一种政治责任,它以信任为基础,只要村民对自己所委托行使公共权力的村民委员会成员失去信任,就可以启动罢免程序。2,罢免的理由多种多样,采用列举式的方法规定罢免理由,远远不能囊括其全部理由。3,参考我国的选举法和组织法,都没有明确列出具体的罢免理由。4,如果一定要将具体的罢免理由列出来,可以根据具体情况,由村民会议制定村规民约或自治章程的形式通过。
第七十七条 罢免动议成立后,村民委员会应当在一个月内及时召开村民会议,投票表决罢免要求。
村民委员会逾期不召开村民会议投票表决罢免要求的, 由乡、民族乡、镇人民政府召集村民会议投票表决。
第七十八条 乡、民族乡、镇人民政府在两个月内不召集村民会议投票表决的,村民可以自行召集村民会议,由村民会议选出村民罢免委员会,主持罢免大会。
第七十九条 村民罢免委员会成员的具体名额和主持本届村民委员会选举的村民选举委员会相同。
提出罢免动议的村民和被提名罢免的村民委员会成员不得成为村民罢免委员会成员。
第八十条 被提名罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。
第八十一条 罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
投票表决罢免要求时,应当坚持秘密投票,公开计票、当场公布结果等原则。
第八十二条 村民委员会成员要求辞职的,应当提交书面辞呈,经村民会议通过后生效。
未经村民会议通过,村民委员会成员擅自离职的,应当对其所造成的损失承担赔偿责任。
第八十三条 村民委员会成员被罢免或者被批准辞职后,由村民委员会报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案,并收回当选证书。
第八十四条 村民委员会成员因罢免、辞职、死亡、户口迁出本村等遇缺额的,应当在三个月内召开村民会议补选。
但村民委员会成员缺额后仍满三人的,经村民会议或者村民代表会议决定,也可以不补选。
第八十五条 补选村民委员会主任,或者补选二名以上村民委员会成员,应当适用本法规定的选举程序和方法。
补选村民委员会个别成员,由村民委员会主持,候选人的提出和确定以及选民的投票等程序适合用本法有关规定。
第八十六条 补选的村民委员会成员的任期,到本届村民委员会届满时为止。
[释义] 本条规定村民委员会成员遇缺额的四种原因,但可能还有其他原因,如被法院宣布为丧失民事行为能力或限制民事行为能力人,或者因下落不明被法院宣布为失踪人或死亡人的。这些制度虽然规定在民事法律中,但涉及到的是一般的法律理论,应当同样适用于村民选举中。
还有个问题便是有些地方性法规规定:“村民委员会成员被依法追究刑事责任的,自人民法院判决生效之日起,其村民委员会成员职务自行终止”,这种规定违背我国选举制度的一般精神。其理由如下:1,根据宪法和1982年《关于县级以下人民代表直接选举的若干规定》的立法精神,只要没有被判处剥夺政治权利,犯罪人在监狱里或在其他地方服刑的,都没有丧失选举权利,所以,村民委员会成员被追究刑事责任,并不自动丧失政治权利,除非同时附加剥夺政治权利。2,参考我国追究人民代表的刑事责任时,往往是掌握了大量犯罪证据后,移送检察院提起公诉前,由检察院或纪检部门出面建议原选举单位罢免其人民代表的资格。3,将这个问题推到极端,如果村民委员会成员被追究刑事责任而停止其职务后,又发现这是个错案,如果在其任期内改判的,那么其村民委员会成员的资格应当自行恢复。但此时,有可能由于村民委员会成员被追究刑事责任其职务自行终止,村民委员会成员缺额,已经召开村民会议补选上一位新的村民委员会成员。从而出现要么一个职务有两位村委会正式成员,要么村委会成员总数超过七人。
所以,如果村民委员会成员被依法追究刑事责任的,应当召开村民会议罢免当选资格。


第七章 法律责任

[释义] 本章主要是规定选举争议或选举诉讼问题。关于这方面,我国现有的规定很少。选举法和民事诉讼法规定的选民资格案件,算是较完善一点的制度;其余的,如选举法第39条规定:“选举结果由选举委员会或人民代表大会主席团根据本法确定是否有效,并予以宣布”,没有涉及不服选举结果的问题。选举法第43条规定:“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列违法行为的,应当依法给予行政处分或者刑事处分:(1)用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(2)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;(3)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”我国刑法规定,“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段破坏选举或者妨害选民自由行使选举权和被选举权的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”,但根据刑法中的罪刑法定主义,刑法中的破坏选举罪不能适用于村民选举中的舞弊行为。
1998年修订的村民组织法仅有一个条款涉及选举争议问题。村民组织法第15条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选资格无效。”
村民组织法第15条规定有以下三点问题:第一,村民可以向五个机关举报选举舞弊行为,乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局,结果造成五个机关职责不明,要么相互扯皮;要么五个机关中有两个或两个以上机关作出了截然不同的决定,那么哪一个机关的效力优先?第二,村民组织法第15条除了规定当选资格无效外,没有规定选举舞弊者的其他法律责任,易于造成舞弊者有恃无恐的心理:不舞弊不当选,舞弊了最多也只是当选资格无效,反正无什么损失,结果可能助长选举舞弊的行为。第三,村民组织法第15条没有囊括所有的选举舞弊行为,比如选民的一些违法选举行为,尤其是选举工作人员的违法选举行为,如虚报票数,涂改选民名册,窥探选票内容,故意计票错误让其候选人当选或落选等。
所以,我国现行选举制度中关于选举争议的规定非常简单,不能用来解决实践中的选举纠纷。一般来讲,选举争议有以下几个特点:(1)选举争议的事项可以分为两种,第一是对某人当选是否有效而提出的争议;第二是对整个选举是否有效而提出的争议;(2)有权提起选举争议或选举诉讼的主体非常广泛,从世界各国来看,任何选民或候选人都提起选举争议或选举诉讼的权利,在个别情况下可能有限制,但极少数;(3)谁来裁决当选或选举是否有效?这在理论上有两种看法,一种是将选举诉讼做为政治问题来解决,因此,选举诉讼只能由政治机关,如议会来裁决,另一种是将其视为法律问题,由法院加以解决。从各国实践来看,选举裁决权实际上往往由不同的选举裁判机关来分享的。现在各国行使选举裁判权的机关有:议会、普通法院、宪法法院、行政法院、选举主持机关、专门的选举裁判机关等等。从各国的实践来看,很难以单一的某种诉讼手段来解决选举过程中所出现种种争议问题,它们往往交织在一起,相互配合来解决选举争议或选举诉讼。
本立法建议稿对选举争议和选举纠纷的解决作了如下规定:
1,对于整个选举是否有效的争议,由县级人民代表大会成立调查委员会裁定(见立法建议稿第89条)。
2,对于个别候选人的当选是否有效的争议,由县级人民政府负责处理,对县级人民政府的处理决定不服的,可以向县级人民代表大会申诉,要求成立调查委员会(见立法建议稿第90条)。
3,整个选举无效,是指(1)收回选票多于投票人数的,(2)没有过半数以上的选民参加投票选举(见立法建议稿第63条和第66条)。
4,个别候选人的当选无效,是指(1)没有获得参加投票的选民过半数的选票,(2)不符合当选资格条件,(3)采用胁迫、贿赂等手段,(4)采用伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票、虚报票数等手段(见立法建议稿第66条和第90条)。
5,还有一种选举争议,是指当选人获得法定票数当选,但上级人民政府不颁发给当选证书,允许当选人向县级人民政府申诉。对县级人民政府作出的处理决定不服的,允许向当地人民法院提起诉讼(立法建议稿第88条)。
6,设立破坏村民选举罪和村委会成员报复陷害罪(见立法建议稿第92条和第93条)。
第八十七条 村民委员会换届选举时,应当接受乡级人民政府的指导。乡级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民有权就乡级人民政府违法干预村民自治的事项,向县级人民政府举报,县级人民政府应当负责调查并依法处理有关责任人员。
[释义] 本条直接依据村委会组织法第4条第1款规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”
村民委员会选举中,政府干预村民自治的事项大致有以下几个方面:未经选民同意改变候选人,搞指选,派选,未按照法律程序撤换村民委员会成员,等等。
第八十八条 已获得法定票数当选,但上级人民政府不颁发给当选证书的,当选人有权向县级人民政府提出申诉。
对县级人民政府作出的处理决定不服的,有权向当地人民法院提起诉讼。但未经县级人民政府处理的,不得提起诉讼。
[释义] 行政复议法第6条规定:有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议,其中第3款规定:“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的”;其中第8款规定:“认为符合法定条件、申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的”,此两款可以与此条立法建议稿相佐证。
另外一个问题是,村民委员会成员的当选证书是由乡镇人民政府和县级民政部门共同颁发的,一张证书,两个印章,相当于村里选举、镇里任命、县里认可,因此,这可以看成是县民政部门和乡镇人民政府共同作出的具体行政行为。比照《行政复议法》第15条第4款之规定:“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议”,县民政部门和乡镇人民政府的上级机关都是县级人民政府,所以应当向县级人民政府提出申诉。对县级人民政府的处理决定仍不服的,可以状告县级人民政府,提起诉讼。
第八十九条 对于整个选举是否有效的争议,选民有权向县级人民代表大会及其常务委员会提出申诉,要求成立调查委员会。
县级人民代表大会及其常务委员会根据调查委员会的调查报告,作出对所争议的选举是否有效的处理决定。
[释义] 我国的地方人大和地方政府组织法规定了县级人大及其常委会都有权为某个特定问题成立调查委员会,地方组织法第31条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主席团在代表中提名,提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告,常务委员会可以作出相应的决议,报人民代表大会下次会议备案。”
第52条规定:“主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会,由全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名,提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。”
地方组织法的第31条和第52条可以视为本条的立法依据。调查委员会是为调查特定问题而成立,所以,它是临时性的委员会,无一定任期,对特定问题的调查任务一经完成,调查委员会即予撤销。调查委员会在调查选举活动是否有效的过程中,有权向任何人和任何单位调查取证,任何人和任何单位不得拒绝。但刑事诉讼法规定由公安机关、检察院和法院所采取的侦查案件过程限制公民人身自由的种种强制措施,调查委员会不得采用。
第九十条 不符合当选条件,或者以威胁、贿赂,伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票,虚报票数等违法手段当选的,其当选无效。
选民有权就选举结果向县级人民政府提出书面申诉。县级人民政府应当就收到申诉状之日起十五日内,作出处理决定。
对县级人民政府作出决定不服的,有权向县级人民代表大会提出申诉,要求成立调查委员会。
第九十一条 选举结果全部无效的,应当重新选举;选举结果部分无效造成村民委员会成员当选人数不足应选人数的,是否另行选举,依照本法第八十四条和第八十五条处理。
第九十二条 在村民选举的过程中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件,虚报选举票数,故意损坏选举设施、扰乱选举公共秩序等手段破坏选举或者妨害村民自由行使选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役,并处剥夺政治权利;情节较轻的,也可以单独判处剥夺政治权利。
不够刑事处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。
[释义] 我国刑法第256条规定了破坏选举罪:“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”刑法的破坏选举罪有以下几个问题:1,根据我国刑法第3条规定的罪刑法定原则,刑法第256条仅适用于选举人大代表和国家机关领导人员的舞弊行为,而不能直接适用村民选举中的舞弊行为。2,第256条中规定的刑罚是指处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利,其中关于刑罚的规定不应该是或处剥夺政治权利,而应该是并处剥夺政治权利,这种情况可能会造成破坏他人选举权利的犯罪分子,虽然在监狱里服刑,也仍然享有选举权利,这岂不是对法律的讽刺?。
理解本条立法建议稿,有以下几点必须注意:第一,本条所谓村民选举,主要是指选举村民委员会,但村内还有其他选举,如村民代表、村民小组长的选举,如果出现了上述破坏选举现象,情节严重的,也应当适用本条。第二,本条中所谓的伪造选举文件,包括伪造选票,伪造改造选民名册等各种行为。第三,根据我国刑法第101条:“本法总则适用于其他有刑罚规定的法律,但是其他法律有特别规定的除外”,因此,本条中所判处的政治权利的期限,根据刑法总则中第55条的规定,应当为一年以上五年以下。另外,根据刑法54条的规定:“剥夺政治权利是指剥夺下列权利,(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行和示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。”
不够刑事处罚的,可以由公安机关依《治安管理处罚条例》处以15日以下拘留,200元以下罚款或者警告。
第九十三条 村民委员会成员滥用职权,假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的,处二年以下有期徒刑,或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑。
[释义] 刑法第254条:“国家机关工作人员滥用职权,假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑。”1990年最高人民法院研究室在致最高人民检察院研究室的《关于乡镇村民小组长能否成为报复陷害罪主体问题的复函》也指出:村民小组长不属于村民委员会的组成人员,不是国家工作人员,因此,不能成为报复陷害罪的主体。所以,我国刑法中的报复陷害罪的主体是国家机关工作人员,不能适用于村民选举中,因此有必要设立村委会成员报复陷害罪。
第九十四条 有下列情形之一的,由所在单位或者其上级机关予以制止,并对有关责任人给予行政处分:
(一)无正当理由拖延村民委员会换届选举超过本法规定的时限三个月的;
(二) 违反法定程序调整或变更村民委员会成员候选人的;
(三)指定、委派或者违反法定程序撤换村民委员会成员的;
(四)阻止依法当选的村民委员会成员就职的;
(五)伪造选举文件或者选票,虚报选举结果以及有其他选举舞弊行为的。

第八章 附则

第九十五条 推选新一届村民代表会议代表和村民小组组长,应当在村民委员会换届选举完成后的一个月内进行。
村民代表和村民小组长的任期与村民委员会的任期相同。
第九十六条 少数民族聚居村,制定和公布有关选举的文件、证件和名单时,应当同时使用当地通用的民族文字。
第九十七条 村民委员会选举结束后,村民选举委员会应当封存选票,建立包括封存的选票、选民名单和选举结果报告单在内的选举档案,交村民委员会保存至下一届村民委员会选举产生时止。
第九十八条 本法所指的“不满”,不包括本数,“以上”、“以下”、“不超过”、“满”,包括本数在内。
第九十九条 本法第四十二条中所指的特殊原因,主要是指大规模自然灾害,如地震、台风、洪水或大规模传染病爆发等造成本村人民重大损失的事故。
[释义] 另一种情况也会导致选举不能按期举行,即社会陷入紧急状态实行戒严,但这种情况下不再适用普通法律,而是适用戒严法。我国戒严法对是否推迟选举没有作出明确规定,宪法第60条规定:“全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”以此推论,在非常情况下,也可以推迟上一届村委会的任期。
第一百条 本法第五十八条中所指的近亲属是指配偶、父母、子女、兄弟姐妹、孙子女、外孙子女、祖父母、外祖父母。
[释义] 我国现有三个法律文件对近亲属的范围作出了规定,但不一致:1,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》(试行)第12条规定,“民法通则中规定的近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”2,是《刑事诉讼法》第82条规定,“‘近亲属’是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。”3,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第十二条规定:“近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”
考虑到农村选举中会利用家族的势力进行拉票,因而依照《民法通则》将近亲属作宽义理解。其中子女,包括婚生子女,非婚生子女,养子女和有扶养关系的继子女。其中父母,包括生父母,养父母和抚养关系的继父母。其中的兄弟姐妹包括同父母的兄弟姐妹、同父异母或同母异父的兄弟姐妹,养兄弟姐妹,有抚养关系的继兄弟姐妹。
第一百零一条 在村民选举过程中,对于本法没有规定的,可以参照直接选举人民代表的有关规定。在村民选举争议过程中,对于本法没有规定的,可以参照有关行政复议和行政诉讼的有关规定。
第一百零二条 本法自通过之日起生效。
但在本法通过之日,村民选举委员会已经制定本村的具体选举办法,着手进行选民登记的,可以按原来的有关法律法规办理。