乡镇长选举方式创新研究

作者:黄卫平 邹树彬 张定淮 杨龙芳 累计浏览:

北京天则经济研究所“政府体制改革”研究项目(二期)”的子课题

乡镇长选举方式创新研究

黄卫平 邹树彬 张定淮 杨龙芳

深圳大学当代中国政治研究所课题组

根据中共十五大关于“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践”的精神,从1998年迄今,我国四川、山西、广东、河南等省的部分乡镇,分别进行了不同程度的乡镇一级政府或党委、人大的领导人产生方式的改革,虽然这些改革大多仅仅属于技术性创新的层面,但在我国基层民主政治发展进程中却是蕴涵着深刻的制度性创新意义的,其不仅标志着我国扩大基层民主的政治体制改革进程,已经开始由直选村民委员会等基层群众性自治组织的社会民主层面,向改革基层政权领导人产生方式的政治民主层面发展,而且意味着我国改革最高决策层积极而谨慎地在一定的范围内,已经对高度敏感的政治选举制度发放了有限的改革探索“许可证”;这些改革不仅表明我国基层政权的民主政治发展程度,完全可以在现行的基本政治制度的框架内,通过一系列的技术创新而得到很大的提高,而且体现了在市场经济的推动下,中国政治社会发展的必然逻辑。
特别需要指出的是,在广东省深圳市龙岗区大鹏镇进行的“三轮两票”选举镇长的改革探索曾获得了有关方面的积极评价,如果考虑到深圳市的镇一级政府的财政能力和镇一级党政领导实际是按县处级高配的现实,那么,群众直接提名推荐大鹏镇的镇长候选人初步人选,实际上已开始触摸到了对县处级行政首长进行直选的可能。据中共广东省委宣传部、中共广东省委政策研究室、广东省社会科学院、中共深圳市委联合课题组所著的《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》一书中透露:“大鹏镇两票推选镇长的成功经验和发展态势表明,深圳市在未来两三年,两票推选镇长有可能扩大和推广到绝大多数镇。••••••期望通过10年左右的发展和建设,深圳市率先实现直选镇长。••••••甚至到2012年的时候,有可能在个别的区实现直选区长”。
在1999年3月召开的九届全国政协二次会议上,有三份政协委员的提案均建议“逐步把农民对村民委员会的直接选举,扩大到乡镇这一层的主要干部”,“在一些有条件的乡镇可试行允许农民直接选举乡镇长”,并认为“乡镇一级的直接民主选举可以巩固村民自治和农村基层民主建设的成果”。可以说,乡镇长选举方式的改革探索是我国政治体制改革和基层民主发展的又一新的生长点,并有在村民自治基础上向基层政府领导人的直选方向逐步推进的趋势,如果能够将各地改革的经验加以很好的总结,把改革的必要力度与现实可行性有效结合起来,进一步在细节方面加工、完善,综合各个试点地区的经验和长处,是有可能在条件成熟的地区逐步推广的。近年来,在我国少数地区由于县乡两级政府的腐败和对农民的横征暴敛而引发的农民恶性反抗事件时有发生,也表明加快农村基层政权的民主化进程已刻不容缓。2000年10月召开的中共十五届五中全会的公报中,中国改革开放的最高决策层明确宣布:“加强民主政治建设,推进决策的科学化、民主化,扩大公民有序的政治参与”。而乡镇长选举方式的改革,恰恰是继“村民自治”之后,中国公民有序的政治参与逐步扩大的重要组成部分,也是在基层政权建设中具体贯彻、落实江泽民关于“三个代表”重要思想,探索一种规范化、程序性、定量的民意表达机制,使最广大人民的根本利益通过现代法治的形式得到有序而合法的体现。

一,目前中国乡镇长选举方式改革的若干模式
根据目前已经公开的资料和深圳大学管理学院当代中国政治研究所有关研究人员的实地调研,以四川、山西、广东等三个省的若干试点地区在乡镇长产生方式改革探索中的不同特点为标准,我们认为,可以将目前我国乡镇长选拔或选举方式的改革尝试,大致归纳为五种模式:

1,四川省遂宁市步云乡的乡长“直选”改革试点
四川省遂宁市市中区步云乡在1998年12月进行了一次由全乡选民直接选举乡长的改革探索,其主要方式是:
1,全乡选民直接选举。1998年12月31日,由全乡的合法选民直接投票选举乡长,全乡11349名合资格选民中,有4000余人长期在外打工,共6236人参加了投票,当选乡长谭晓秋得票3130,得票率50•19%。
2,候选人产生方式公开化、程序化。在执政党遂宁市市中区委和市中区人大的直接领导下,由步云乡人大主席团制定了较为严密的《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》,由乡人大主席团于1998年12月2日通过执行,以此规范选举,保证选举在公平、公正、公开的条件下进行。根据事先公布的选举规则,联合30名选民可推荐乡长候选人1名,全乡共推荐候选人15名。然后召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导162人组成的选区联席会议,对上述15人进行投票预选,得票最多的步云乡中学教师周兴义和一个村的村民委员会主任蔡荣辉两人成为正式乡长候选人,再加上由执政党提出的1名候选人乡党委副书记谭晓秋,共计三位候选人进入最后的正式乡长直选。整个选举过程都是按规定程序进行,最后的投票结果在乡政府内公开点票公布。步云乡参加投票直选的选民6236人中有3130票投给了执政党提名的谭晓秋,使其以50•19%的得票率当选为步云乡第十二届人民政府镇长。
3,候选人公开竞选。首先是竞选活动公开,在选区联席会议预选前,由15位候选人每人发表20分钟施政演说和回答与会人员的10分钟提问;在正式选举前三个候选人到10个村和1个居委会共11个地方举行了13场竞选演说答辩会,选举前一天每个候选人还分别在选委会人员的陪同下,到各村进行竞选游说活动,以便使选民更充分地了解候选人。其次是竞选规则的公开,在直选乡长的试行办法中已制定竞选规则,主要是各候选人到各选区的竞选活动必须事先告知选委会组织;候选人可利用媒体进行竞选活动,选举委员会保证每个候选人公平利用媒体;候选人在竞选期间可依法进行竞选活动并享有言论自由的权利等。通过公开竞选规则,以便有效监督候选人的竞选行为,规范地组织竞选活动。
4,设立秘密划票间。正式选举时,为了保证投票公正,保护选民意志得以充分体现,在全部11个投票点都设立了秘密划票间,为了维护不识字选民的合法权利,每个投票点还放有候选人的照片,以供他们辨别,并派有监督员监督代划票人是否秉公办事。
以上四点表明,步云乡的乡长“直选”试验的改革力度大,从现行的“村官”(村民委员会)直选直接过渡到乡长直选,而且选举规范,与真正意义上的选举政治模式较接近。其主要的缺陷是:与现行的宪法和法律规定不一致,有“违宪”的嫌疑,不易为现行的政治体制框架所接纳,按照我国现行的有关选举法规,乡镇选民的权力是直接选举乡镇的人民代表大会的代表,乡镇长则由乡镇的人民代表大会代表选举产生。正因为这一点,1999年1月4日,在步云乡第十二届人大第一次会议上,全体乡人大代表需要以举手方式通过一项决议,确认步云乡选民直接选举乡人民政府乡长的过程和结果合法有效。也正是因为这一点,1999年1月19日的《法制日报》发表了一篇署名查庆九的文章《民主不能超越法律》,批评此次步云乡的乡长选举不合法,认为当前中国民主政治存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政长官,而是在很多地方人民代表的选举没有真正贯彻民主原则,流于形式。因此,当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举,切实保障广大选民充分行使民主权利,杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”,严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为,而不是在直接选举的问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”。
笔者以为,这种以“违宪”来否定步云乡的乡长“直选”改革探索的意义,是不合理的,因为一方面改革要克服传统体制的弊端,就必须突破传统体制的束缚,如果完全拘泥于现行体制的具体法规,就无法想象中国二十多年的改革所一直在闯的一条先探索后规范的成功道路;另一方面也正是由于我国在现行体制内的人民代表大会代表的选举中,还存在着人所共知的流于形式的多年积弊,才会有试图在最基层政权的行政首长的选举中直接诉诸于群众的改革。可以说乡镇长“直选”改革的试验,实际上也就是对多年来在人大代表的选举方面的改革迟迟没有实质性突破后,中国民主政治发展中的一种“另辟蹊径”。真正值得重视的不是关于步云乡“直选”镇长是否“违宪”的批评所阐发的具体内容,而是这种批评所选择的形式,在以建设社会主义法治国家为基本治国方略的新时期,人们在改革方案的具体选择时,必须要有更全面的法治意识与合法的策略考虑。

2, 2, 四川省南部县对副乡镇长进行“公推公选”的改革试点
四川省南部县在1998年10月至12月27日的乡镇长换届过程中,对全县79个乡镇的178个副乡镇长的职位实行“公推公选”,有175人由此而成为新一届乡镇政府的副乡镇长,其主要特点是:
1,改革的面较广,但改革的层次稍低。改革乡镇长候选人选拔方式的范围遍及全县所有79个乡镇的178个副乡镇长的职位,牵扯面大,社会影响广泛,共有1057人分别通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方式,报名参加“公推公选”。经县委审定有689人符合基本条件,成为初步人选。
2,改革的方式为综合考核选拔型,而非竞选型。先由县委制订《公推公选副乡镇长候选人竞选办法》,规定参选资格、条件和具体操作步骤。在镇人大正式选举前,通过群众举荐,个人自荐和组织推荐产生初步候选人,再让初步候选人在由县委、县政府、县人大、县政协领导负责的评委组和乡镇人大代表面前,进行公开的竞争性答辩和演讲,所进行的演讲题和一个问题是在组织部门提供的3000余道答辩题和500余道演讲题中抽签提取。另外每个初步候选人必须再回答评委和人大代表的提问各3个,然后由评委和人大代表给其评分,根据得分对每个副乡镇长职位产生1名得分最高的优胜者作为正式候选人,再由乡镇人大代表10人以上联名从得分较次者中提出另一位正式候选人,最后在乡镇人大进行差额选举,当场公布选举结果,产生副乡镇长。此次公推公选共有175 人当选为副乡镇长,其中在职的副乡镇长46人,行政机关干部51人,事业单位干部15人,教师12人,事业单位聘用人员36人,市、县聘用干部7人,企业管理人员4人,农村党支部书记4人。有10名上届政府的副乡镇长落选。
南部县改革探索特别引人注目的是,在国内率先在全县范围内改革副乡镇长候选人选拔方式,改革涉及面宽,并在乡镇人大的正式选举副乡镇长中采用了差额选举的方式。而其实际选择的综合考核选拔型方式,也与我国现行的干部选拔制度最为衔接。
但也正因为此,其改革的力度略嫌不足,一方面表现在当不少地方已在探索改革乡镇长的产生方式时,南部县的改革还主要局限为副乡镇长级的范围;另一方面则表现在候选人的产生方式还是局限于完善目前实际普遍采用的考核选拔制方面,而非朝着规范化、程序化、量化的公开政治选举方向发展。这首先表现在资格审查阶段,当组织推荐、群众举荐、个人自荐后,对报名者的资格进行审查时,不是按某种公开公布的选举规则进行形式审查,而是由县委抽调36名干部组成12个考察组,分别到报名者所在的276个单位和61个村,进行以德能勤绩为主要内容的资格审查和组织考察,这就与规范的选举程序和内容完全不同,而与目前我国普遍推行的主观随意性较强的“组织部门考察”干部极为类似,其考察的可靠性和公信力如何,完全依赖于考察者的个人素质;其次是在公推阶段,当经过县委审查,确定了符合基本条件的初步人选后,以乡镇为单位召开公推公选演讲答辩大会,对初步人选进行考核,其程序是由县委、县政府、县人大和县政协领导,以及县级机关的领导干部150人组成15个评委组,并抽调120名工作人员协助工作,分别到各乡镇主持具体的考核工作,平均每个评委组10位评委,再加上本镇的镇人大代表约四、五十人不等,对初步人选经抽签发表的即兴演讲和回答的一个问题,以及另外回答评委和人大代表的各三个问题,进行打分以排出名次和确定优胜者,由乡镇党委按规定职数依次从中等额推荐正式候选人,再由镇人大代表10人以上联名从较次名次人选中提出另外的正式候选人,然后提交镇人大进行法定的差额选举。在这个过程中,虽然有关方面的文件也曾经提到了“竞选”,但实际上除了增加若干类似于公务员考任制的考选方式,在现行人大体制的运作程序外,并无更多的人民群众的直接参与和更直接的民意表达,没有任何竞选的内容。而考任制实际上更适用于政府中从事执行性、事务类工作,专业化程度要求较高的业务类公务员,而并不适用于从事决策性、政务类工作的政府组成人员,特别对政府行政首长而言,其公信力和民意基础才是最重要的。

3,四川省绵阳市的乡镇人大代表“直接提名和选举”乡镇长的改革试点
四川省绵阳市在1998年11月起,在全市10个县(市、区)的11个乡镇(含两个民族乡)进行了乡镇人民代表大会代表直接提名选举乡镇长的改革探索。其主要过程是:
1,在市委的领导下,充分运用现行制度和法规所能提供的改革空间,按《全国人大和地方各级人大选举法》第二十九条的有关规定,“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”,绵阳市在11个试点乡镇用足了选民十人以上可以联合提名候选人的法律,充分发动群众,由选民自己联合提名候选人,使所有的人大代表候选人均由选民直接提出,再由选民对乡镇人大代表的候选人直接进行差额选举,由此在11个试点乡镇共选出人大代表545人,其中女性代表150人,高中文化程度的143人,大专以上文化程度的106人。
2,由市委拟订试点乡镇的乡镇长任职资格条件,在乡镇人大通过后,继续充分运用现行制度和法规所能提供的改革空间,按《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十一条规定,“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名,可以提出本级人民代表大会主席、副主席,人民政府领导人员的候选人”,绵阳市的11个试点乡镇所有的乡镇长候选人都由本镇的人大代表联署提名,共提出候选人23人,除有3个乡镇的人民代表只提出1个候选人,在人大选举乡镇长时是等额选举外,其余8个乡镇都实行了差额选举。
3,在试点乡镇的人大选举乡镇长前,主持选举的党委派专人与正式候选人同吃同住,以防止贿选、串选。而在选举过程中,则将候选人发表施政演说和答辩列为必须程序,主持选举的组织部门不定调子、不作提示,统一限制时间,抽签确定顺序,人大代表自由提问。正式投票选举时,设立秘密划票间,使人大代表不受干扰地按自己的意志投票。投票结束后,当场公开唱票和宣布选举结果,并颁发当选证书。
4,试点乡镇的选举工作全部结束时,有7个乡镇的乡镇长获得连任,其余的4个乡镇选出了新的乡镇长,当选的全体乡镇长在人大选举时的平均得票率达80•57%,平均年龄39•2岁,其中45岁以下的9人,大专以上文化程度的7人,高中学历的3人,全部都是中共党员。
绵阳市进行的乡镇人大代表“直接提名和选举”乡镇长的改革探索,最突出的一点是完全在现行制度和法律的框架内,充分用足选举法和组织法赋予选民和人大代表的民主权利,从而进一步提高了乡镇长选举的民主化程度。按现行法规的实际运作看,在人大代表候选人的提名和乡镇长候选人的提名等程序上,主要通行的方式是按各政党可以单独推荐人大代表候选人和人大主席团提名政府首长候选人的法规在进行,即由执政党的组织部门向人大主席团推荐候选人,人大主席团根据党的推荐向人大提出正式候选人,在乡镇长换届选举时,正式候选人的人选大都由党委在组织部门考察干部的基础上,听取群众意见后,由党委集体研究决定推荐给人大主席团去提名,人大代表联名提出候选人的法定权利在实际中未被充分行使,即使个别地方出现过人大代表联署的候选人出来与党委推荐的候选人“竞选”的现象,也往往被视为不正常的“政治事件”,实际主持选举的党组织“在实践中的基本态度是,允许‘联合提名’,同时把主要精力放在动员被提名者放弃被提名和参与提名者撤回提名”。(《参见关于人代会“联合提名”问题的探讨》,载于《法学》1999年第8期;《新华文摘》1999年第12期转载)另外,在对人大、政府、法院、检察院的正职选举时,虽然法律规定“候选人人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”,但在实际操作中绝大部分都是等额选举的,差额选举的规定往往虚设。因此,虽然绵阳市的改革并未突破现行的制度规定和法律框架,但却充分运用了合法的程序,用足了现行体制的资源,从而大大突破了现行选举制度的运作惯例,不仅使乡镇长选举的民主化程度有了实质性的提高,也朝着加强和完善人民代表大会制度的方向迈进了一步。当然,也正因为完全受制于现行体制的框架,普通选民对乡镇长选举的参与程度还很有限,也较间接;整个选举过程的竞选色彩较淡,这可以从不允许候选人“拉票”可见一斑。

4,山西省临猗县卓里镇对现任镇级主要领导的“信任投票”改革试点
山西省临猗县卓里镇在1999年4月1日至18日进行了一次先对镇党委、镇政府和镇人大的主要领导进行全体选民信任投票,以此来改革镇级主要领导干部的产生方式。其主要过程是:
1,在现行体制的各种换届选举前,先由全体选民给现任的镇级党政和人大的第一负责人投一轮民意调查票,民意调查票中有三个选项,信任、基本信任、不信任。规定信任票和基本信任票不过半数者不得作为下届镇党政、人大领导成员的候选人;信任票和基本信任票不足六成者,由上级党委责成专人与其谈话,给以诫勉,亮“黄牌”警告;信任票和基本信任票不足七成者,上级党委组织部门要进一步了解情况,帮助其改进工作;信任票和基本信任票超过85%者,县委给以通报表扬。
2,整个试点过程在临猗县委的全面领导下展开,先由临猗县委制定《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》,规范信任投票的有关程序,并组建了由县委书记为组长,由县委、县政府、县人大、县委组织部、县委办公室、县民政局、县人大办公室和卓里镇党委的主要负责人参加的领导小组,并下设办公室,同时抽调必要的工作人员,在办公室下分设组织、资料、宣传、后勤等四个工作小组,加强对此项工作的领导。
3,在民意调查、信任投票前,先后在镇和村两级进行广泛的宣传发动,充分运用广播、有线电视、标语、黑板报等各种形式的传播媒体,宣传《全国人大和地方各级人大选举法》,《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》,反复强调对镇主要领导干部进行民意调查的指导思想、目的和意义,全面介绍三位将接受民意调查的干部的基本情况和近三年的政绩,增强选民的法制观念,动员群众广泛参与。
4,召开一次公开的镇主要领导的述职报告大会,不仅有镇机关全体干部、镇直属单位负责人和代表、各村民委员会干部、全镇的中共党员、各村民小组长、县镇两级人大代表和部分村民代表约500余人参加,而且会议全过程通过有线电视向全镇群众直播,使镇党委书记、镇长、镇人大主席的述职报告直接面对全镇选民。会后还将三位镇主要领导的基本情况和述职报告的主要内容,打印下发到各村民小组供讨论评议。
5,在完成上述各方面的准备后,于4月18日在全镇分设17个民意调查投票点,由村民、干部、职工就近对镇主要干部进行信任投票,并同时进行镇人大代表的换届选举。当天共有9240位选民参加了信任投票,占卓里镇登记选民的97•8%,镇党委书记孙建国获信任票8318张、基本信任票530张;镇长杨雅女获信任票8209张、基本信任票660张;镇人大主席王振国获信任票8147张、基本信任票623张;上述三人的信任票和基本信任票之和均超过投票选民的90%。这一民意调查结果在随后召开的镇党代会和镇人大进行党委、政府、人大领导的换届选举前向与会代表通报。杨雅女与王振国在卓里镇第十三届人大一次会议上均以全票当选,连任了镇长和镇人大主席。
卓里镇对镇级领导产生方式的改革十分突出的是:对乡镇一级领导人的产生方式改革已不仅局限于政府领导,而是扩大到党委和人大;不仅涉及政府的公信力,而且涉及党的领导的民意基础,这是卓里镇与其他地方同类改革相比的显著特点之一;而卓里镇对现任镇级主要领导进行全体选民的信任投票,规定不过半数者不能成为新一届镇级领导的候选人,实际上也一定程度地涉及到对现任不称职的领导进行弹劾的可能,稍加程序上的规范,可以完善现在镇级人大对镇政府组成人员的罢免权,这是卓里镇改革的显著特点之二。如果说卓里镇的探索有待完善之处,也有两个方面:其一,全体选民的信任投票只有否决不称职的现任领导的功能,没有推荐新一届领导班子候选人的功能,对新班子的候选人的产生方式基本还是传统体制;其二,全体选民对人大代表的投票的点票方式和公布方式还应该更加规范和透明,以投票当日即点票公布为宜。

5,广东省深圳市大鹏镇“三轮两票”式的镇长选举方式改革试点
广东省深圳市龙岗区大鹏镇于1999年1月18日至4月29日,进行了一次以“三轮两票”为特点的镇长选举方式改革。其主要程序为:
1,先由中共大鹏镇委决定将镇长候选人初步人选的提名权交给全镇选民,并提出推选镇长的基本办法和镇长候选人的基本条件,将全镇按党政机关、镇属企事业单位、行政村、居委会等划分为17个推选小区。
2,在广泛宣传,发动群众的基础上,首轮由全镇所有选民每人一票直接推荐镇长候选人的初步人选,有一定的直选性质。全镇共有选民5259人,实际参加投票的有5048人,投票率超过95%,实际收回的有效票5039张。共有76人获得提名,其中获100票以上提名的有6人,现任镇长李伟文获3323票提名。由于名列前6位者中有1人年龄已超过50周岁,不符合参选条件,本人自愿退出竞选,最后由主持选举的镇党委确定并报区委同意,获100票以上提名,并符合参选条件的5人成为镇长候选人的初步人选。
3,次轮由该镇的选民代表在5位候选人初步人选中投票选出1位镇长候选人。其程序是召开一次全镇全体党员、干部、职工和农村户代表(每户1人)参加的竞选演讲大会,实际参加者有1068人,先由5位候选人初步人选发表竞选演说,然后当场由全体与会人员投票推选出一位得票最高者,实际收回的有效票共计1063张,现任镇长李伟文以813票高票胜出,再经主持选举的镇党委审议、确认后,正式将其向镇人大推荐为镇长唯一候选人。此轮投票有一定的竞选性质,并实际上采用了票决制。
4,第三轮投票则是镇人大依法进行选举,4月29 日大鹏镇第十一届人大第一次会议上,由镇党委根据民意推荐给镇人大主席团的唯一候选人李伟文,以45票全票当选为新一届政府镇长。
上述三轮投票中,第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票合称为民意推荐票,再加上第三轮的法定性选举票,统称“三轮两票制”。其特点是:1,改革的力度较强,整个选举过程原则上坚持了程序公开、过程透明的少数服从多数的民主选举的票决制度,并在改革的方向上较大程度地蕴涵了直选和竞选的成分;2,与现行宪法体制和党管干部的操作体制衔接较好,以技术创新的形式出现,将制度创新融于技术创新之中,能够为现行的制度框架所接纳。
但大鹏镇的探索也存在若干缺陷:第一,某些重要的选举程序和规则还较粗糙。比如,第二轮“代表性民意票”的投票者的产生还不规范,而这轮投票的结果又是具有决定性意义的,如果设计不合理或有较多的随意性,将严重损害民主选举必须遵循的一人一票和一票一值的平等选举权原则。因此,如何严格规范党员、干部、职工、农户代表的产生程序和构成比例,是保证这一选举制度改革民主化程度的重要环节。按大鹏镇现在的实际操作情况看,是要求全体党员(430余人)、全体干部(包括村党支部书记、村委会委员约160人)、全体职工(镇行政事业单位在编人员约150人)参加;并要求全镇1500多个农户中每户选派1位代表参加,而上述4种身份人员实际上往往互相交叉,使有资格参加投票者与实际参加投票者之间可能出现较大的出入,在程序的设计上不规范。仅就大鹏镇农村户代表的数量而言,如果全部参加投票就有1500余人;而300多位干部、职工中党员又至少占了2/3,如果党员、干部、职工全都参加投票,其人数也将在500位以上;如果再考虑到部分农户推选的代表也是党员,全部有资格参加第二轮投票者至少应有1800人以上(即全体干部约160人,全体职工约150人,农户代表约1500人,而上述三类人员又涵盖了430余位党员),而实际参加者为1068人,缺席率达40%左右。这对于具有决定性意义的第二轮投票而言,显然缺席率太高。
第二,某些重要的选举可能性被此次选举试点地区的特殊因素掩盖。此次选举试点是选择了社会条件比较好,原镇领导班子成员的素质和威信较高,没有复杂的宗教和宗族势力背景的大鹏镇进行的,原镇长李伟文在两轮民意票中都以绝对多数获胜,从而避免了如果有两个以上的民意推荐候选人得票相当,给党委如何最终决定正式候选人带来的尴尬。特别是如果发生第一轮和第二轮得票最高者不是同一人时,主持选举的党委将按何种程序和规则决定正式的镇长候选人,还有待进一步明确。笔者在大鹏镇调研时就发现,在如何理解、对待民意推荐票的问题上,有关方面的认识还有较大距离,远未能统一。有种观点认为,如果有两位以上获得群众推荐票都较多,差距不大,党委可以在其中选择一位最合适的人选做正式候选人,而不必拘泥于是否群众推荐票最多者,并认为这符合执政党的民主集中制传统。另一种观点是,既然完全开放地由群众推荐镇长候选人,程序规范,得票公开,党委在最终确定候选人时必须充分反映民意,毫无疑问要将获最多民意票者推荐给镇人大去选举,否则,群众就会有被愚弄的感觉,民主集中制决不是先群众民主后领导集中,而应该是通过民主的程序,遵循少数服从多数的基本原则,产生集中统一的结果。上述认识的分歧,实际上深刻地反映了选举理念的差异。因此,在如何理解社会主义民主和共产党的民主集中制原则等重大问题上,如果没有新的理论突破,大鹏镇的镇长选举方式改革的意义还是相当有限的。
第三,某些重要的政治原则可能因改革的可操作性而被不合理地改变。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,我国政治体制改革和民主法治建设的一条重要原则,就是必须加强和完善人民代表大会制度,这是依法治国的必然要求。而大鹏镇的选举试点工作为了尽可能依据现行的选举体制和法规,避免缺乏法律依据,采取在党委推荐候选人,再由人大正式选举的现行制度的运作前先投两轮民意票,以提高选举的民主程度,但若由此而使人大的选举成为一种更为形式的确认,实际上并不利于提高人大的法定权威。因此,在将李伟文作为唯一候选人提请大鹏镇的人大选举前,龙岗区的有关部门曾表示,如果在镇人大的选举时出现有10位人大代表联名推出新的候选人,将严格按法律办事,即使最后当选者不是李伟文,也将确认最后的结果,以维护法律的尊严。如果这一现象真的出现,由 45名镇人大代表否决3323名选民和813名党员、干部、职工、农户代表的意志,将是很不合理的。因此,更合理的制度设计,似乎还是以改革镇人民代表大会制度,以提高人大代表的素质和民意的代表程度更合适。即改“三轮投票制”为“两轮投票制”,把第二轮的“代表性民意票”与第三轮的“法定性选举票”结合起来,通过扩大镇人大代表的数量,将现在试点的后两轮投票合二为一。这样就改由全镇所有合法选民直接推荐镇长候选人的初步人选,然后由镇党委据此向镇人大推荐民意票最多的两个或两个以上的正式候选人,进行差额竞选,最终选举产生镇长。当然,这样的改革将涉及对现行的有关人大选举法等一系列的修订,难度更大,需要从全局统筹考虑。
第四,外来常住人口的政治权利如何体现还有待完善。大鹏镇民主推荐镇长候选人的首轮投票时,合资格选民的投票率高达95.25%,这表明全镇人民的民主参政意识和民意表达的程度都相当高。但必须考虑到根据现行体制、法规和户籍管理制度,还有数万名长住外来人口在该镇打工、务农,而他们的选举权和被选举权无法正常行使,此类情况在沿海发达地区相当普遍,这不能不在某种意义上影响此次民意表达的民主化程度。因此,如何在一个经济高度开放,公民享有自由迁徙权利的现代社会,保障和方便每个公民合法政治权利的行使,也是我国在政治体制改革进程中需要认真考虑的。

二,关于目前中国乡镇长选举方式改革的若干思考
除了上述三个省五种改革模式外,其他一些省也正在陆续进行类似的改革尝试,如1999年末,在河南省新蔡县的孙召乡和佛阁寺镇就曾在学习深圳市大鹏镇的经验基础上,探索过乡镇长选举方式的改革。虽然,各地的改革都有不同的特色,但也存在某些共同的特点、局限和创新意义:

1,共同特点
其一,各地乡镇长选举方式的改革都是在坚持和完善中国共产党的执政地位的前提下进行的,是对“党管干部”原则在新形势下的新诠释和新实践。所有进行了改革试点的乡镇,都是在地方党组织的全面领导下展开的,主要体现为:(1)选举的实际主持机构都是由地方党组织直接领导的,如中共四川省绵阳市委就成立了“乡镇人民代表直接提名选举乡镇长指导小组”;(2)选举改革的宣传发动工作都是在党的领导下有组织地开展的,如山西省临猗县卓里镇的选举方式改革,就是通过卓里镇党委扩大会议和各村党支部书记、村委会主任、镇直属单位负责人会议进行宣传发动的,并通过党领导的广播、电视等各种宣传媒体,广泛动员群众参与;(3)选举的有关规则和程序也是在党的领导下通过法定机构和程序制定的,如四川省遂宁市步云乡的乡长直接选举的试行办法,就是由上级党委和人大领导组成的指导小组协助乡党委,指导乡人大制定的,其选举程序中就规定了政党提名的候选人直接与群众提名并经过预选产生的候选人一起作为正式候选人,由全镇选民进行差额选举;(4)候选人的基本条件也是由主持选举的机构提出的,如广东省深圳市大鹏镇的镇长候选人的基本条件为“符合干部‘四化’方针和德才兼备、群众公认原则,年龄在50岁以下,身体健康,大专以上文化程度,一般应是中共党员”;(5)所有进行了试点的单位都是由上级党组织精心挑选的,一般都是选择原乡镇党政领导班子的素质较好,政绩较为突出,群众威信较高的地方,如大鹏镇的镇长李伟文在三轮投票中均为压倒性的绝对多数获胜,卓里镇的镇党委书记、镇长和镇人大主席在全镇选民的信任投票中所获的信任票都超过88%,绵阳市的11个乡镇长选举改革试点中有7个乡镇的乡镇长是连任;(6)由于上述的各项条件,保证了在所有进行了试点的乡镇长选举中,党的意志与选民的意志能高度的统一,既使党的意志坚实地建立在选民意志的基础之上,又使党的意志通过选举的法定程序成为选民的意志,如绵阳市11个试点乡镇当选的全部乡镇长都是党员;步云乡通过选民差额直选当选的乡长,也正是党组织提名的候选人,乡党委副书记谭晓秋等。
其二,各地乡镇长选举方式的改革大都是在村民自治的基础上朝着乡镇长直选的方向发展。如步云乡的乡长直选是在全面推行村民自治,村民委员会由村民直选的基础上,逐步发展起来的,特别是遂宁市市中区在1998 年以来,就尝试着以公推公选的方式进行了13次乡镇长选举方式的改革,包括于1998年6月22日在保石乡公推公选了第一位乡长,以后还以公推公选的方式产生过一位乡党委书记。此类公推公选就是以公开招考方式选拔乡镇长,通过公开报考和笔试,每个拟选职位按得分取前六名为面试人员,再由本乡镇的本级和上级人大代表,乡、村两级干部和各村的村民小组长,以及各村的5名村民代表等组成听取和评议面试答辩人员,由他们在面试答辩后对每位面试人员进行打分测评,由此产生两名优胜者,再推荐给乡镇人大进行正式选举。这种公推公选的方式虽然与规范化的选举政治还有很大距离,但与传统的由少数人在少数人中选人的干部选拔机制相比,其民主化程度毕竟有了相当大的提高,这为进一步在步云乡试验直选乡长奠定了较好的社会基础。再如卓里镇由全体选民对现任镇的党委、政府、人大的主要领导进行民意调查,以决定是否能够成为下一届领导班子候选人的改革,也是建立在多年村民自治不断发展的基础上,卓里镇从1989年起就是民政部的“村民自治示范点”,在山西省率先实行村民自治,制定了《村民自治示范章程》,对村委会干部实行直接民主选举,对农村财务实行民主管理,对重大村务实行民主决策,对村干部实行民主评议和监督等,选民的民主法制意识不断增强,参政议政的能力逐渐提高,曾被民政部评选为全国百颗明星乡镇之一,被山西省政府命名为“村民自治示范乡”,“山西省村民自治达标乡镇”,“村务公开示范镇”等,多年来一直是我国基层民主发展中先行一步的先进乡镇。另外,除了步云乡的直选以外,大鹏镇、卓里镇、绵阳市的改革尝试,都不同程度地在朝着选民直选乡镇长的方向迈进,表明在基层政权的领导人选举中,广大选民的直接意志越来越具有决定作用了。因此,各种媒体在报道有关乡镇长选举方式改革时,几乎都突出了“直选”、“民选”,采用了如下标题:《公选镇长,遂宁开了先河》(《成都商报》1998年12月29日);《中国直选第一乡》(《遂州报》1998年12月31日);《去岁最末一天,万余公民冒雨参加直选》,(《华西都市报》1999年1月3日);《谁当乡镇长,人民说了算》(《绵阳日报》城市版,1999年1月5日);《直选乡长》(《南方周末》1999年1月15日);《大鹏镇将诞生中国首位民选镇长》(《羊城晚报》1999年4月28日);《中国第一个民选镇长上午产生》(《深圳晚报》1999年4月29日);《首批“民选乡官“在河南产生》(《新华日报》2000年4月2日)等。
其三,各地乡镇长选举方式的改革基本都是在现行体制的框架基础上努力寻求与现代政治选举的国际惯例接轨。在各种乡镇长选举改革的不同尝试中,突破现行的干部选拔制度的模式,不断与现代政治选举的国际惯例靠拢,由自上而下的“选拔”制度朝自下而上的“选举”制度发展的趋向已初露端倪。无论是大鹏镇的竞选演说会,还是卓里镇通过电视实况转播的公开述职报告大会都已具有了一定的竞选性质,即使是最缺乏选举政治内涵的南部县公推公选的试验中,在有关部门的情况报告中还不时地出现“竞选”的字样;特别是步云乡和绵阳市的有关试点乡镇在选举时都按国际惯例设立了秘密划票间,并在候选人竞选演说的出场顺序由抽签决定,保证每个候选人公平地利用媒体,规定竞选期间候选人的活动要受选举的主持部门监督等细节上都考虑到了。这些都反映了中国的基层选举制度的改革正在逐步规范化,如果注意到在步云乡的直选模式的设计时,有专业的政治学学者的参与,而卓里镇的民意调查过程中,中国社会科学院、中共中央党校、民政部乡村干部培训中心、人民日报、中国青年杂志社、乡镇论坛等学术界和新闻媒体的专家、学者、记者们也提供了许多建设性的意见,这一切也就不足为奇了。表明中国乡镇长选举方式的改革,不仅已具有了村民自治的深厚基层民主实践的社会基础,而且也得到了来自主流社会渠道的支持和帮助。

2,普遍局限
其一,改革试验的乡镇样本较为单一,代表性不够。现已进行了乡镇长选举方式改革的地方,几乎都是执政党组织精心组织和推动的改革试点,选择的都是社会矛盾并不尖锐,人口数量相对较少,结构较为简单和执政党的基层组织在群众中威信较高的乡镇。正如有学者在考察了大鹏镇的选举改革后所说的,像李伟文这样的干部,在当地无论是采取委任制、聘任制,还是哪种形式的选举制,都可能当上镇长。由于影响选举结果的各种可变因素几乎都是在可控条件下发生作用,可以说选举的结果在事先已可基本预测,因此都属于是选举改革的“微型试验田”或“试管婴儿”。狭义地看,这些地方民主选举的动力,主要不是自发地来自民间的压力,而是来自于较为开明的执政党地方组织和政府有关部门的领导们受十五大精神鼓舞的建功立业心态,如广东省人大、山西省民政厅的主动推动,以及中共大鹏镇委书记纪志龙和遂宁市市中区委书记张锦明等的积极策划,都对当地的乡镇长选举改革产生了重要的作用。当然,广义地看,中国农村乡镇政权民主建设的发展趋势,无疑与市场经济条件下社会利益分化、社会矛盾加剧,以及村民自治的推动和世界民主化潮流的深刻影响有着直接或间接的关系。但就目前已进行的若干试点乡镇的具体情况看,乡镇长选举的改革与其被视为一种解决当地紧迫社会矛盾的手段,毋宁说是在超前地试验一种可能在不久的将来不得不选择的解决基层政权政治合法性问题的途径。如果说执政党敢于在若干社会矛盾尖锐和乡镇党政领导班子问题突出的地方,也进行乡镇长选举方式改革的试验,以寻求解决问题的有效途径,也许将更加丰富此类改革的意义。
其二、选举或竞选的民主程度较低。尽管试点乡镇都在试图与选举的国际惯例接轨,但若从纯学理的“选举政治”理念来衡量,其选举尚处于较低层次,基本上介于传统的“选拔”制向现代“选举”制的过渡环节。选举活动中的选择性和竞争性,是现代选举政治的基本原则,缺少选择性和竞争性,必然会降低民意自由与充分表达的可能性。所谓选择性,是指选民可以按照自己的意愿对不同的候选人进行投票,从中选择出自己认为最满意的人选;所谓竞争性,是指被提名的候选人在角逐有限公职过程中,能够在足够宽松的环境中,动用合法资源表达自己的政见,以争取选民的认同。从试点乡镇选举实录来看,这两种理念都没有得到充分的体现。(1)候选人资格条件过于严格,客观上限制了参选者的范围。例如在年龄、任职经历、籍贯、政治面貌等方面设置了不同程度的“门槛”,在现行法律框架外,实际上就是限制了选民的选举空间。(2)候选人提名人数总量偏少,使原本极富创新意义的提名规则落空。例如四川省绵阳市人大代表10人联名直接提名选举候选人的试点,是充分利用选举法所赋予的政治资源进行创新的绝好样本,若实施得当,既可以有效而全面地启动乡镇长的选举程序,又可以很好地诠释人大的地位与作用,可谓一举两得。然而,实施结果却令人失望:11个乡镇的人大代表联名直接提出的候选人只有23名,有3个乡镇甚至只提出了1名候选人,过少的提名人选,使绵阳试点的创新价值打了折扣。(3)虽然各试点乡镇都在强调“竞选”,但实际上没有摆脱考试选拔的巢臼。所谓“竞选”,至少要包含两方面的基本内容,其一,是有持不尽相同的政见或治道的候选人供选民选择;其二,不同候选人应能运用合法的资源和方式积极、主动地争取选民支持。在西方国家,这种竞争性是以政党竞争的方式出现的,有它独特的制度背景。在我国,目前实行的是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度,民主党派是参政党,竞选不带有政党竞争的性质。尽管几个试点乡镇在选举中,“竞选”已初现端倪,但就整体而言,对竞选的理解都或多或少地沿袭了现行干部选拔中的“考选”模式,误将对“公信力”的竞选当成对“技能”、“知识”、“能力”的考核。如由党委组织部门出面策划“笔试”、“面试”等程序(虽然这些程序也有民意的成分,但仍属于“考选”范畴,步云乡在这方面突破较多)。笔者认为,“笔试”、“面试”等程序只应适用于业务类公务员,而对乡镇长等政府主要组成人员不宜采取此类方式。之所以说试点乡镇选举中竞选色彩不浓,是基于如下事实:明文禁止了某些竞选的必要方式,如不许拉票;不许候选人自行与选民见面;候选人参选资料公开程度不够;候选人之间质辩力度不够,缺少针锋相对的辩论;选民与候选人双向交流不够,仅仅是简单的你问我答;竞选媒介如何使用,缺少细化措施;竞选费用的负担、分配、使用、监管,缺少切实可行的规定等。当然,目前乡镇长选举方式改革探索中考试选拔色彩浓、竞选色彩淡,也有它的现实基础,一方面是现行政治制度框架客观上垄断了选举资源,另一方面也与乡镇地域狭小、人口不多,基本上还是“半熟人”社会有关,这使得原本对竞选极有意义的交通、信息、成本、政见、策略等技术性因素没有得到凸现。
其三、“供给型”的选举模式弱化了“量化民意”的实质意义。根据选举创新的动力来源,我们可以将选举改革分为“供给推动型”、“需求拉动型”及“供给—需求型”三种模式。所谓“供给推动型”,是指选举创新的动力主要来自政府,其动机,如前所述,党和国家大政方针的鼓舞、地方官员建功立业的心态等,运行轨迹是“自上而下”的,其实质是为权威的合法性来源寻找新的诠释途径;所谓“需求拉动型”,是指选举创新的动力主要来自基层民众对已有民主构造的不满意及由此而萌发的对民主创新的期望,运行轨迹是“自下而上”的,其实质是争取对政治权力的创设、运行有更多的参与权和主宰权,以维护切身利益。至于“供给—需求型”,乃是“供给推动型”与“需求拉动型”动力源在现实中博弈结果的理论概括。据此分析,我们认为目前的乡镇长选举试点基本上都属于“供给推动型”选举模式,在选举创意、启动、组织、督导等诸多环节,上级都发挥了主导作用,真正的民意拉动成分并不多。对“供给推动型”选举模式的评价,虽然不能简单化,但根据试点乡镇选举实录,还是暴露出一些明显的不足,这些不足若不能在日后的选举中克服,将会极大地影响所谓的“成功经验”的真实性。(1)高投票率与选举的民主性并不存在必然的联系。试点乡镇选举结束后,几乎所有的总结材料都将高投票率作为选举成功的标志之一,似乎投票率越高,选举就越民主,越成功,这种逻辑是不成立的。世界范围内的经验表明,人们关心经济利益远比关心政治利益本能和自觉得多,除非政治问题将严重影响到人们的经济利益,否则一般选民不愿花较大成本去做对其切身利益无关紧要之事,如政治选举。公共选择理论也认为,由于选民选举变数太大,从成本收益考虑,更多的选民可能会选择“保持合理的无知”。因此,在选举中出现高投票率并非常态。目前的几个试点乡镇出现高投票率的一个很重要原因是上级“供给”的结果:既然高投票率关系到选举是否民主、公正,那就要在选举过程中全力实现这一点,试点乡镇的高投票率与地方当局的全力动员密切相关。(2)“供给过度”容易制造“虚幻的民主繁荣”。权力中心过分的“热心”,使选民的民主意愿无法得到真实的显示,最终会影响权力中心对选举效果的评判,乃至于对自身合法性基础的错误定位。(3)“供给过度”扭曲了“选举权”的实质,普遍主义的观点是,选举是公民的一项权利,而不是义务。既然是权利,那就意味着选民可以参加选举,也可以不参加选举,既可以选举甲,也可以不选举甲,真正所谓“法无禁止即为权利”。对于选举机构来说,应该围绕如何保障选民更好地行使选举权这一核心来履行职责,如制定合理的选举规则,在适当的地点、以适当的方式公布选举规则,安排选民登记、选民投票及接受选民申诉等。总而言之,权力中心应把握“供给限度”,以保障公民选举权为核心,进行“适当供给”。
其四、选举程序设计不够合理,缺少规范性。选举程序是选举活动相关主体行使选举权所必须遵循的方式、步骤、过程、顺序的总和。选举程序的基本功能是保证选举在形式上的公正。从某种意义上讲,程序设计的公正、合理是保证选举民主性程度的基础。一般而言,判断选举程序是否合理、正当,依据如下十项标准:第一,确定性,程序一经设定,非经法定事由和法定程序,不得轻易更改;第二、有序性,程序的每一个环节应有时间上的次序和空间上的排列组合秩序,程序一旦启动,就应像“火车那样从一个站徐徐地开向另一个站,直到抵达终点为止”;第三、不可逆性,又称自缚性,即程序的某一环节一旦过去,或整个程序终止,就不能再回复或重新启动,“经过程序认定的事实关系和法律关系,都被一一贴上封条,成为无可动摇的过去”;第四、周期性,即同一程序在相同或相近情境中能反复适用;第五、公开性,应以适当的方式保证各种规则为选民所知悉,程序的运行也应以选民所知悉的方式进行;第六、公正性,权利与义务的设定、实现及救济应符合善意准则,平等、公平,程序主持人应不偏不倚,保持中立;第七、竞争性,应有足够多的候选人适用程序,程序的对峙构造足以使候选人在选民面前充分检验其才略及公信力;第八、效率性,程序设计应简洁、便利,过于繁琐会影响选举的时效性,甚至于降低程序的权威性;第九、法定性,任何程序皆应为法律所明文规定,不成文的惯例、内部的规范性文件不产生程序上的效力;第十、可救济性,程序本身的权威性受到质疑,或权利人因程序而遭受侵害,皆应有相应的申诉、复议、诉讼及赔偿制度加以保障。以这十项标准来衡量,我们会发现,试点乡镇选举中,的确有很多不合理、不规范的环节:(1)竞争同一职位的候选人经过的程序不同。比较明显的例子是,步云乡由“政党”提名的乡长候选人谭晓秋没有经过第一轮预选,也没有经过党内竞选就直接成为了正式候选人,违反了《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》中“政党提名的候选人、选区联席会议推选的候选人,地位、权利、义务平等”的规定。(2)选民参与程度不够。例如,南部县的演讲、答辩大会排斥了广大选民的参与,仅仅由评委和人大代表参加来打分,其结果难以切实反映民意。(3)限定提问个数及演讲、答辩时间,使候选人之间质辩、选民与候选人的交流力度不够。(4)身为选举领导机构成员却又参加竞选,既做运动员又做裁判,这种情况在几个试点乡镇都存在。(5)参加民意测验人员确定不合理,普遍存在轻视农民选举权益的现象,如大鹏镇规定全体干部、全体党员、全体职工都参加,而农村村民却以户代表的形式参加,这事实上可以演绎出1名干部、党员或职工等同于一户村民的不公平结果。(6)委托投票、流动投票、代填选票现象还大量存在;秘密投票原则贯彻不坚决,或者是没有设置秘密划票间,或是直接、间接要求选民“亮票”等现象多有存在。(7)没有进入实质性的竞选,例如,“不许拉票”的规定在实际运作中该如何把握?哪些方式是属于禁止的?由于缺少相关规定,一旦出现所谓的“拉票”行为,评判的公正性就值得怀疑了。(8)某些规则规定得过于笼统,在实际中难以落实。例如,人大代表联署提名候选人是否可以跨组进行?等等,都需要细化,以便于操作。以上所列举的仅仅是众多不规范程序中的一部分,选举程序的完善,需要在技术上进一步改进。

3,创新意义
其一、中国政治民主化的一个新的现实生长点。乡镇长选举改革探索若能成功,有利于巩固基层政府的治理基础,增强了基层政权的合法性。基层政府领导人由选民选举产生,选民对于领导人有评判权、甚至于罢免权,这使得地方政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票,而反过来与上级政府的关系则发生了深刻的变化。伴随着地方民主化的发展,就会出现越是下级政府,其获得有充分量化的民意基础的政治合法性程度越高,在高层政治没有改革的情况下,地方政府合法性程度的提高就会给高层民主政治进程形成某种压力。不过,在地方民主化已成趋势的情况下,这种压力有可能转变为推动民主进程发展的动力,从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。事实上,在邓小平的政治理念中,对此有过精辟的论述。1987年4月16日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中,谈到:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。”这表明中国改革最高决策层对于民主政治的进程,是有一个渐进发展的时间表的。随着中国走向现代化步伐的加快,政治现代化客观上也已经进入了改革的日程。江泽民关于“三个代表”的重要思想可以合理地诠释为内在地包含着通过规范化、程序性、定量的民意表达机制来寻求新的法理制度性的政治合法性基础。
其二、中国干部人事制度改革的又一个突破口。现已进行的乡镇长选举方式的改革探索为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展的中间环节。目前乡镇长选举改革的试点地区,在选举程序设计上存在着许多不合理、不完善之处,这恰恰是在中国基层的社会民主向政治民主转化过程中,不可避免的过渡环节。一方面是尽可能地保持了与现存体制的平稳衔接和现实制度下的可操作性,另一方面又积极地将民主选举的理念和方向推进到了中国最基层的政府的实践层面。虽然在这些试点地区,对于“选举”和“竞选”的理解和诠释还带有传统考核选拔制度的许多痕迹,但对于“竞争性选举”这一民主政治的核心内容的价值取向的肯定确是具有重大意义的,这为逐步在操作性程序的层面来不断地完善中国的政治选举制度开辟了广阔的空间。对目前所存在问题的深入探讨和对这些矛盾的逐步解决正是中国民主政治发展的重要动力。如果将建立和完善国家公务员制度视为干部人事制度改革中对“事务官”管理制度的改革,那么乡镇长选举方式的改革则是对“政务官”产生途径的最新探索。
其三、乡镇长选举方式试点地区存在的深层次问题为我国学界和政界提供了许多必须深入探讨的重要课题。例如,(1)基层政府民意基础在制度要求上的提高必然会对执政党党内民主的要求提出挑战,当党内民主没有重要的、实质性进展的前提下,在党章和《关于党内政治生活的若干准则》中有关党员的权利尚未得到充分行使的情况下,基层政权的民主发展空间是极其有限的,这有赖于深入研究如何推进党内民主。(2)乡镇长选举制度创新成果能否得到巩固并在广度上和深度上延伸,有赖于地方自治的制度基础,目前我国只有香港、澳门特别行政区实行高度自治和少数民族自治区实施少数民族区域自治,缺乏其他地方自治的法律框架,这有待于深入研究中央集权体制下的相对地方自治问题。(3)现实中,在组织资源和社会动员能力以及传媒等主要竞选资源被高度垄断的情况下,相对公平的竞选条件尚不具备,需要深入研究如何有步骤、有秩序地逐步开放竞选资源的问题。(4)中国各地经济、政治、社会发展水平不一,差距很大,推进民主政治的动力也不同,即使是村民委员会的选举发展的程度和效果也很不平衡,目前乡镇长选举方式的改革呈现出多元模式,有必要深入研究,全面总结、概括出若干基本模式,以便逐步推广等等。


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17,中共广东省委宣传部 中共广东省委政策研究室 广东省社会科学院 中共深圳市委联合课题组:《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》,广东经济出版社2000年8月版。
18,“关于人代会‘联合提名’问题的探讨”,载《新华文摘》1999年第12期。
19,张静著:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年4月版。
20,金山爱:《基层干部的政治激励机制:中国地方政府发展经济的动力》;周晓虹:《中国农民的政治参与:毛泽东和后毛泽东时代的比较》,载《香港社会科学学报》第17期,香港城市大学出版社2000年秋季。
21,乡镇论坛杂志社 民政部基层政权建设司农村处编:《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》,2000年2月。
22,黄卫平主编:《中国基层民主发展的最新突破——深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》,社会科学文献出版社2000年3月版。
23,[美]黄宗智著:《华北的小农经济与社会变迁》,中华书局2000年6月版。
24,[美]黄宗智著:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,中华书局2000年6月版。
25,中国社会科学院、联合国教科文组织:《公众舆论与选举行为》,载《国际社会科学》1996年13卷第4期。
26,刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》2000年第2期。
27,牛伟宏:《乡级民主建设的新突破——对“两票制”选举乡镇主要领导的思考》,载《改革内参》(京)1999年第16期。
28,《首批“民选乡官”在河南产生》,载《新华日报》2000年4月2日。
29,李凡等著:《创新与发展——乡镇长选举制度改革》,东方出版社2000年11月版。




2000年11月











综合上述分析,我们提出以下三套改进方案。方案的设计,一方面吸收借鉴了改革试点中出现的某些创新因素,另一方面也充分考虑到了与现有体制衔接的必要性,争取最大限度地利用现有体制所提供的合理规则,降低制度的实施成本,使可能出现的风险尽可能地化解。
需要说明的是,所设计的方案只涉及乡镇正职的选举,至于副职,我们认为采取正职“组阁”的方式较为适宜。



附录:设计方案

“乡(镇)长选举制度创新”第一套方案


一、方案简介

根据方案设计,整个选举过程包括三个阶段:
第一阶段:乡(镇)全体选民无记名、等额提名乡(镇)长候选人;
第二阶段:超过提名票规定票数(具体票数,可根据本地实际情况确定)的初步候选人面向全体选民,进行竞选,乡(镇)党委将竞选中得票率排在前列的5至7名候选人定为正式候选人,以执政党名义向乡(镇)人大主席团推荐;
第三阶段:乡(镇)人大代表可从第一阶段除正式候选人之外的所有被提名者中,联合提名候选人,与人大主席团的推荐人选一并选举,得票最高者为当选乡(镇)长。
本方案中,第一阶段和第二阶段选民提名推荐票和候选人竞选票可统称为“民意票”,第三阶段人大代表投票可称为“选举票”。

二、选举程序

1、成立选举委员会,制定乡(镇)候选人资格与条件
(1)成立区、乡(镇)及选区三级选举委员会,区选举委员会成员包括:区委书记(副书记),区委组织部、宣传部主要负责人,区人大主要负责人,区长(副区长)及相关政府部门主要负责人。乡(镇)选举委员会成员包括:乡(镇)党委书记,乡(镇)党委组织、宣传委员、乡(镇)人大主要负责人。选区选举委员会成员包括:村党支部书记(居民委员会主任)、村委会主任、副主任、妇女主任、文书等。选举委员会成员人数应在10人至20人之间。
(2)区选举委员会负责制定候选人资格与条件。
(3)候选人资格与条件应着重强调德才兼备、群众公信力,结合本地实际情况,制定年龄、文化程度、任职经历、所属党派(原则上是中共党员)等相关条款,不必过多限制。外来人口是否可以作为候选人,可根据本地情况而定。
2、发布推选乡(镇)长公告
(1)阐明推选目标、意义。
(2)公告选举委员会名单及候选人资格与条件。
(3)载明推选时间、地点、及推选具体要求。
3、划分推选区
(1)推选区是选举的基本单位,划分推选区应以一定数量的人口基数划分。其划分原则、标准、数量可参照选举乡(镇)人大代表的选区设置。
(2)农村以一个或几个村民委员会为单位划分选区;无工作的镇内街道居民可以一个或几个居民委员会为单位划分选区;党政机关、企事业单位,可以单独或联合划分选区。
(3)选区确定后,选举委员会应公布结果。
4、选民登记与选民资格审查
(1)凡具有中华人民共和国国籍的年满18周岁的有选举权和被选举权的公民为选民。
(2)选民登记与资格审查按选区进行,由选举委员会具体负责。经登记确认的选民资格长期有效。每一选民只能在所在选区登记。
(3)选举委员会应于提名日的20天以前公布选民名单,地点为乡(镇)政府所在地及各选区。选举委员会应组织选民阅看。
(4)对于本乡(镇)外出者,选举委员会应发布相关公告,通知其回户籍所在地进行选民登记。
(5)本乡(镇)外来人口,如已办理临时户口且在本地工作半年以上者,应计入总人口数,符合选民资格条件的,应准许其进行选民登记。选举委员会应与其原户籍所在地进行联系,对选民资格进行严格核查。
5、推选初步人选
(1)各选区选举委员会负责发放统一印制的提名表格,收齐后送交乡(镇)选举委员会。
(2)已登记选民凭选民证到各选区选举委员会领取提名表格,一人一票,无记名、等额推荐乡(镇)长初步人选。
(3)选民提名初步候选人须填写其姓名,不得以小号、外号提名。
6、候选人资格审查,确定初步人选
(1)乡(镇)选举委员会为候选人资格审查机构。
(2)程序
——各选区提名名单汇总后,乡(镇)选举委员会应及时公布所有有效的提名名单,公布地点为乡(镇)政府所在地及各选区。
——通知被提名人填写资格审查表,上贴照片,备好相关证明材料,由各选区选举委员会一并送交乡(镇)选举委员会进行资格审查。资格审查表须填写的内容主要有:姓名、性别、民族、政治面貌、出生年月、籍贯、工作单位或住址、健康状况、学历、任职经历、现任职务、个人简历等。
——选举委员会应对被提名人进行形式审查(如是否符合提名条件,提名是否符合法定程序等,无须进行传统的“德能勤绩”等实质性审查),确定得票超过提名票规定票数的被提名人为初步候选人,进入下一阶段竞选。
——为确保选举公平、公正,乡(镇)选举委员会及村选举委员会成员如被提名为初步候选人,应退出选举委员会,缺额数由选举委员会投票补缺。
7、竞选规则
(1)一般性规定
——由乡(镇)选举委员会负责介绍初步候选人情况,安排初步候选人到各个推选区开展竞选活动,候选人在竞选期间可以依法进行选举活动并享有言论自由权利。
——初步候选人可以利用所能使用的各种媒体进行竞选活动,选举委员会应保证每一个候选人公平利用媒体。
——竞选活动中,严禁任何人身攻击和诽谤。
——候选人本人或通过其支持者,使用贿赂、欺骗、作假、暴力威胁或其他不正当手段从事竞选活动的,一经发现,立即取消候选人资格,情节严重造成不良后果者,依法追究责任。
——投票前一天和投票日当日,候选人必须停止竞选活动。
——初步候选人在竞选期间可以向选举委员会提出退出竞选,但申请应在投票日前三天提出,选举委员会经审核后,宣布除名。
——选举规则解释权及选举争议仲裁权属于选举委员会。
(2)具体规定
——竞选由乡(镇)选举委员会组织候选人采取走访、演讲、辩论和直接回答选民所提问题的方式进行。
——走访、竞选演讲、辩论及选民提问的规则和形式,由选举委员会制定并由选举委员会监督执行。
——候选人可以自行安排与选民见面活动,但须在24小时之前告知选举委员会。
——候选人除了可以自行安排与选民见面外,还应在乡(镇)选举委员会的组织下与其他候选人一同到各推选区巡回演讲、答辩和回答选民问题不得少于一次,在乡镇中心演讲、答辩和回答选民问题不得少于一次。
——竞选经费列入财政预算,专款专用,由选举委员会拨发并监督使用,经费数额应与当地经济发展水平相适应。
——候选人可组织竞选班子,但其运作应遵守相应规定。
8、选民投票选举
(1)一般性规定
——无记名投票;
——设立秘密写票间,错位排列各候选人姓名和照片,并编排号码,以便选民填写选票。
——选票采用“错位排列法”,即全部选票中,每位候选人各在三分之一的选票上排在第一位。
——投票选举时,应召开选举大会,设立中心投票站和固定投票点,禁止采用流动票箱上门收票。
——正式投票由乡(镇)选举委员会主持。设总监票员1人,监票员4人,总计票员1人,计票员4人,负责监票、计票事宜。每一投票点设监票员2人,计票员2人,负责监票、计票事宜。
——由选举委员会派人监管各投票站投票活动。
——选民可投赞成票、或反对票,也可投弃权票。
——采取简单多数投票制,即得票数排在前列的5至7名初步候选人得以入选正式候选人。
(2)具体程序
——公布投票日期,各选区同时投票。
——选民凭选民证领取选票,选民在各选区投票,一人一票,不得代票。
——各投票站的选票必须在投票结束后立即当众进行点票,投票结果报乡(镇)选举委员会,并将选票封存后交选举委员会备案。
——由设总监票员,监票员,总计票员,计票员在选举委员会主持下集中统计汇总准确核对投票人数和票数,作出记录,并将候选人得票情况报乡(镇)选举委员会审核。
——乡(镇)选举委员会经审核后,应将推选结果立即向社会公布,并报乡(镇)党委,交由区党委审定。
9、乡(镇)人民代表大会代表投票选举乡(镇)长
(1)乡(镇)党委将入选的正式候选人向乡(镇)人大主席团差额推荐,乡(镇)人大主席团接到党委推荐名单后,作为主席团提名交由全体代表差额选举,具体程序可按照现行法律规定。
(2)乡(镇)人大主席团主席公布当选人名单,当选人宣誓就职。
10、监督、申诉和核查
(1)选举工作每一阶段,均以适当方式向社会公布,接受群众和舆论监督。
(2)在选举结果公布后两天内,候选人可以向乡(镇)选举委员会提出申诉,要求核查选举结果。
(3)乡(镇)选举委员会在接到申诉的情况下,必须依法立即进行核查,并将核查结果报区选举委员会。
(4)候选人如对调查结果不服,可直接要求区选举委员会复查,或通过法律途径解决。
11、任职监督、罢免及引咎辞职
(1)建立任期监督制度,由全体选民对当选乡镇长进行年度测评,测评重点为任职期间政绩和公信力,方式为无记名投票,分为信任票、基本信任票和不信任票三种,测评结果装入档案,作为日后考核、晋职的依据。
(2)对年度测评中信任票、基本信任票达不到50%的乡镇长,由乡镇人大提请上一级人大罢免。
(3)任职期间,工作有重大过失,给国家、社会、集体及其他组织和公民造成严重损失的,应引咎此致。


三、方案说明

1、方案特点
(1)改变了现行候选人的提名方式。乡(镇)长候选人由全体选民提名,而不是由党委提名,
(2)引入竞选机制,符合国际惯例。提名票超过法定票数的候选人可进入竞选阶段,提名人选面向全体选民竞选,发表施政纲领,接受选民提问,选民通过投票来考察、选择理想人选,取代了以往由党委组织部门对候选人所进行的民主测评。
(3)打破了户籍限制,外来人口符合一定条件可作为选民及乡(镇)长候选人,
(4)在本方案的设计中,选举重心并非第三轮人大代表的“选举票”,而是第一轮和第二轮的“民意票”。
(5)党委尊重选民投票结果,将符合民意的人选,以执政党的名义按照法定程序向人大推荐。
2、方案评析
(1)由全体选民通过投票的方式提名和测评乡镇长候选人,与现行体制中党委提出建议人选并进行组织考察的方式相比,使乡镇长的选举更为公开、公正和民主。它克服了传统体制下“少数人选少数人”的黑箱操作方式的弊病,一是让选民对乡镇长人选有了更多的选择权;二是增大了当选乡镇长的施政压力,强化了“为官一任,造福一方”意识;三是从制度层面杜绝目前日益严重的跑官、要官现象,从某种意义上讲,不但不会淡化或削弱组织部门的权力,反而会使组织部门从目前的“人情博弈”关系中解脱出来,将更多的精力投入到研究党的意图如何在选举中得到体现的问题。
(2)采取新的选举模式不但不会淡化共产党的领导,反而会巩固共产党的执政基础,实现了“党心”与“民心”的“同频共振”。
(3)本方案将新的民意基础同传统体制进行了很好的衔接。一方面并未改变由党委提名候选人、人大选举乡镇长的传统体制,另一方面又由党委直接提名候选人的方式,改为由选民进行两轮公开投票,直接提名和竞选候选人,党委根据民意表达的量化结果,最终确定民意票居前列者为候选人(以5至7人而不是1至2人入选,可以尽量化解竞选中的某些偶然因素的影响,同时增加第三轮人大代表的选择范围),再正式推荐给人大进行选举,从而较大程度地提高了党委推荐和人大选举结果的民意基础,为传统体制注入了更多的民意气息。


“乡(镇)长选举制度创新”第二套方案

一、方案简介

根据方案设计,整个选举过程包括三个阶段:
第一阶段:在全体选民中,采取组织推荐(含党委提名)、选民推荐和个人自荐的办法,提名乡(镇)长候选人;
第二阶段:超过提名票规定票数的初步候选人在全乡(镇)范围内,面向全体选民进行竞选,乡(镇)党委将竞选中得票率排在前两位的候选人定为正式候选人,以执政党名义向乡(镇)人大主席团推荐;
第三阶段:乡(镇)人大代表(选举法作重大修改,增加代表人数,使其更具有代表性)投票选举,得票最高者为当选乡(镇)长。

二、选举程序

1、成立选举委员会,制定乡(镇)候选人资格与条件(同前)
2、发布推选乡(镇)长公告(同前)
3、选民登记与选民资格审查(同前)
4、推选初步人选
——采取组织推荐、选民举荐和个人自荐的办法报名。
——个人可自由报名参加竞选,但在报名前须征集不少于10名选民的举荐签名,征集签名可在本乡(镇)内跨村进行;政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡(镇)长候选人;政党提名候选人可不受行政区域限制,由政党在全区范围内推荐。
——每一选民只能有一次提名推荐候选人的权利。
——报名者须填写“竞选乡(镇)长报名(提名)表”和“竞选乡(镇)长资格审查表”,表格内容包括姓名、性别、民族、政治面貌、出生年月、籍贯、工作单位或住址、健康状况、学历、现任职务、个人简历、提名形式(政党、人民团体、选民直接推荐或自荐)、推荐单位(政党提名须签字、选民联名应分别签名)等。上贴照片,备好相关证明材料,送交乡(镇)选举委员会。个人报名者由本人自行送交;政党、人民团体、群众组织推荐者,由政党、人民团体、群众组织送交。

5、候选人资格审查,确定初步人选
(1)乡(镇)选举委员会为候选人资格审查机构。
(2)程序
——选举委员会应对报名者进行形式审查,确定初步候选人,公布名单,进入下一阶段竞选。
——为确保选举公平、公正,乡(镇)选举委员会及选区选举委员会成员如被提名,应退出选举委员会,缺额数由选举委员会投票补缺。
6、竞选规则(同前)
7、选民投票选举(同前,“得票数排在前列的5至7名初步候选人得以入选正式候选人”改为“得票数排在前两位的候选人定为正式候选人”)。
8、乡(镇)人民代表大会代表投票选举乡(镇)长
(1)乡(镇)人民代表大会代表人数及机构设置作重大修改。
——为增强乡(镇)人民代表大会代表的民意性,代表名额应大幅度增加。
—— 选区设置;区分“农业人口选区”和“非农业人口选区”。农村以一个或几个村民委员会为单位划分选区;无工作的镇内街道居民可以一个或几个居民委员会为单位划分选区;党政机关、企事业单位,可以单独或联合划分选区。
——代表名额确定原则;代表名额与所代表的选区人口总数比例为1:10。农村每一代表所代表的人口数应四倍于镇每一代表所代表的人口数。
——各政党、人民团体及群众组织单独或联合推荐的乡(镇)人大代表候选人(下派选区参选乡镇干部),但不得超过应选代表总名额的15%。身份、年龄、学历、党派不宜作过多限制。
——乡(镇)人民代表大会应设立常务委员会,组成人员由乡(镇)人民代表大会从代表中选出。常务委员会主任主持常务委员会会议和常务委员会的工作。乡(镇)人民代表大会闭会期间,常务委员会负责日常工作。乡(镇)人民代表大会举行会议时,选举主席团,由主席团主持会议。
(2)人大代表投票选举乡(镇)长
——乡(镇)党委将入选的两位正式候选人向乡(镇)人大主席团差额推荐,乡(镇)人大主席团接到党委推荐名单后,应召开主席团会议酝酿、讨论,作为主席团提名连同人大代表联名提出的人选一并交由全体代表酝酿、讨论。
——人大代表10人以上,可联名提出正式候选人人选。
——人大代表可跨团(组)联合提名候选人,每一代表与其他代表联合提名的候选人额度不得超过两名。候选人范围限于第一阶段除正式候选人之外的所有被提名者。
——应充分保证人大代表联名提名权的行使,使其具有实质意义。
——主席团应将全部候选人名单交由全体代表酝酿讨论,进行预选,根据得票多少,确定正式候选人名单。经预选后确定的候选人应当符合选举法规定的差额数。
——提交全体代表差额选举乡(镇)长,得票最高者当选,具体程序可遵循现行法律规定。
(3)乡(镇)人大主席团主席公布当选人名单,当选人宣誓就职。
9、监督、申诉和核查
(1)选举工作每一阶段,均应及时地、以适当方式向社会公布,接受群众和舆论监督。
(2)在选举结果公布后两天内,候选人可以向乡(镇)选举委员会提出申诉,要求核查选举结果。
(3)乡(镇)选举委员会在接到申诉的情况下,必须依法立即进行核查,并将核查结果报区选举委员会。
(4)候选人如对调查结果不服,可直接要求区选举委员会复查,或通过法律途径解决。
10、任职监督、罢免及引咎辞职
(1)建立任期监督制度,由全体选民对当选乡镇长进行年度测评,测评重点为任职期间政绩和公信力,方式为无记名投票,分为信任票、基本信任票和不信任票三种,测评结果装入档案,作为日后考核、晋职的依据。
(2)对年度测评中信任票、基本信任票达不到50%的乡镇长,由乡镇人大提请上一级人大罢免。
(3)任职期间,工作有重大过失,给国家、社会、集体及其他组织和公民造成严重损失的,应引咎此致。

三、方案说明

1、方案特点
(1)与方案1相比,整个选举程序重心发生了变化,通过对乡(镇)人民代表大会代表产生途径及代表数量作重大修改,增加代表数量,加重了第三轮“法定选举票”在整个选举活动中的分量。
(2)改变了方案1中由全体选民等额推荐、提名候选人的方式,采取了在全体选民中,组织推荐、选民推荐和个人自荐的办法来提名乡(镇)长候选人,共产党提名人选与其他人选一同参选。
2、方案解析
(1)本方案中,之所以对乡(镇)人民代表大会代表产生途径及代表数量作了重大修改,其目的就是加强人大在选举地方政府领导人中的作用,使人大更好地履行法律所赋予它的职责,把现有法律用足。因为按照现行选举法和组织法的规定,乡镇长是由乡镇人大选举产生的,但如果人大代表数量相对于该乡镇选民总数而言过少,其选举结果的民意成分与人大法律地位是不相称的。
(2)附现行选举法的规定
——关于代表名额。第9条:乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名,每1500人可以增加1名代表;人口超过90000万人的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名;人口超过130000万人的镇的代表总名额不得超过130名;人口不足2000人的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名,乡镇人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加,即为人民代表大会的代表总名额。聚居的少数民族多或者人口居住分散的乡、民族乡,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,代表名额可以增加5%。
——选区划分。第24条:代表名额分配到选区,按选区进行选举。选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小,按照每一选区选一至三名代表划分。第25条:城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。


“乡(镇)长选举制度创新”第三套方案


一、方案简介

根据本方案,整个选举过程包括三个阶段:
第一阶段:乡(镇)全体选民无记名、等额提名乡(镇)长候选人,超过提名票规定票数的初步候选人进入下一轮。
第二阶段:初步候选人在选区联席会议上竞选,乡(镇)党委将竞选中得票数排在前两位的候选人定为正式候选人,以执政党名义向乡(镇)人大主席团推荐;
第三阶段:乡(镇)人大代表可从第一阶段除正式候选人之外的所有被提名者中,联合提名候选人,与人大主席团的推荐人选一并选举,得票最高者为当选乡(镇)长。

二、选举程序

1、成立选举委员会,制定乡(镇)候选人资格与条件(同方案1)
2、发布推选乡(镇)长公告(同方案1)
3、划分推选区(同方案1)
4、选民登记与选民资格审查
5、推选初步人选
(1)—(4)同方案1
(5)政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡(镇)长候选人;政党提名候选人可不受行政区域限制,由政党在全区范围内推荐。
6、候选人资格审查,确定初步人选
7、举行选区联席会议,进行民意测评,确定正式候选人
(1)选区联席会议职责:听取、测评初步候选人演讲、答辩,投票产生正式候选人。
(2)选区联席会议的产生
——成员包括所在乡(镇)人大代表、各村党支部书记、各村村委会主任、村民小组长、全乡(镇)党员、乡(镇)直机关所有干部、企事业负责人、职工代表、居民代表及农村户代表,但初步人选除外。
——名额确定原则:选区联席会议成员人数与全乡(镇)人口总数不宜过大,以使选区联席会议成员的行为更能反映民意。
——产生办法应事先公告。
(3)民意测评规则
——凡初步候选人均可进入选区联席会议进行竞选。
——选区联席会议由乡(镇)选举委员会主持。正式候选人确定办法经出席选区联席会议的成员2/3票数通过生效。
——会议主持人介绍第一轮推荐乡(镇)长初步候选人情况,并介绍初步候选人基本情况。
——初步候选人应在选区联席会议上做施政演讲并答辩。演讲顺序以抽签方式确定。演讲时间不得超过20分钟,提问、答辩时间不得超过15分钟。演讲题目自拟,提问题目由选区联席会议成员协商而定,书面提交选区联席会议主持人,由初步候选人抽答。选区联席会议正式成员提问问题限于3个。
——选区联席会议采取秘密、无记名投票方式产生正式候选人。会议设立总监票员1人,监票员2人,总计票员1人,计票员2人,负责监票、计票事宜,在出席选区联席会议的人员中产生。
——出席选区联席会议正式成员凭乡(镇)选举委员会印发的出席证领取选票,一人一票,不得代票。可投赞成票、或反对票,也可投弃权票,但不得另选初步候选人以外的任何其他人。选票上初步候选人姓名按竞选顺序排列。
——得票数排在前两位者即成为正式候选人。
——乡(镇)选举委员会应将选举结果立即向社会公布,
8、乡(镇)人民代表大会代表投票选举乡(镇)长
(1)乡(镇)党委将入选的正式候选人向乡(镇)人大主席团差额推荐,乡(镇)人大主席团接到党委推荐名单后,作为主席团提名交由全体代表差额选举,具体程序可按照现行法律规定。
(2)乡(镇)人大主席团主席公布当选人名单,当选人宣誓就职。

9、监督、申诉和核查
(1)选举工作每一阶段,均以适当方式向社会公布,接受群众和舆论监督。
(2)在选举结果公布后两天内,候选人可以向乡(镇)选举委员会提出申诉,要求核查选举结果。
(3)乡(镇)选举委员会在接到申诉的情况下,必须依法立即进行核查,并将核查结果报区选举委员会。
(4)候选人如对调查结果不服,可直接要求区选举委员会复查,或通过法律途径解决。
10、任职监督、罢免及引咎辞职
(1)建立任期监督制度,由全体选民对当选乡镇长进行年度测评,测评重点为任职期间政绩和公信力,方式为无记名投票,分为信任票、基本信任票和不信任票三种,测评结果装入档案,作为日后考核、晋职的依据。
(2)对年度测评中信任票、基本信任票达不到50%的乡镇长,由乡镇人大提请上一级人大罢免。
(3)任职期间,工作有重大过失,给国家、社会、集体及其他组织和公民造成严重损失的,应引咎此致。

三、方案说明

与方案1和方案2相比,本方案的最大特点是在全体选民提名推荐乡(镇)长候选人的基础上,增加了“选区联席会议”这一形式,并使候选人竞选范围由面对全体选民转为面向选区联席会议,以精英票的优点弥补大众票可能出现的偏差。