实录
盛洪：咱们现在开始开会。今天由于我们跟主讲人没有事先很好地沟通，出了点小事故，希望以后工作改进。另外，徐建华教授作为评议人家里有急事没有来，不过没有关系，大家还是很耐心地等待兰教授。今天的双周学术论坛已经是第498次，再过两次就是500次，可以说，我们双周论坛是北京乃至全国坚持时间最长的论坛，我们在天则所1993年成立的时候就开始这个论坛，坚持了这么长时间我们为此感到骄傲！今天很高兴请到兰虹教授，她是人民大学环境学院的教授，今天演讲的题目叫“环境损害赔偿问题”，经济学跟法律还是有一些关系，我没看过兰教授的论文，但是我看题目就很感兴趣，我就不多讲了，下面我们先请兰教授主讲，然后各位评议人再评议。
蓝虹：非常感谢大家，今天非常抱歉我来晚了。我今天要讲的内容与最初跟张老师沟通的环境损害赔偿的题目有些不一样。我当时改变题目的考虑是：目前在环境损害赔偿领域，经济学的机理我们似乎已经理清了，关键是，用什么样的资金机制来获得资金也满足赔偿的资金需求，目前我们正在进行的是一些很实际的资金机制方面的东西，比如试点政府性土壤修复信托基金、环保基金、环境保险等。在目前在环境问题中，特别是在北京的环境治理中，大家可能更关注的是大气污染，特别是PM2.5的控制。目前，在PM2.5的控制中，到底有哪些经济学理论我们可以运用，以解决这个环境困境，这是目前环境经济学界一直感到困扰的问题。所以，在3月19号我应美国国会参议院外交关系委员会东亚及太平洋事务专门委员会主席、参议院环境及公共服务、水与野生动物专门委员会主席本.卡丁（BenCardin）邀请在美国国会演讲的时候，我也是讲的这个内容，就是关于中国大气污染防治形势、技术和政策，以及我们可以采取怎样的经济政策和手段控制。就今天来说，我的目的是想抛砖引玉，把目前中国大气污染的情况跟大家汇报一下，因为在这个领域，应该说是环境界遇到了很大的挑战，我的想法是：这里有这么多经济学家，正好是个好机会可以向大家请教，看我们可以用怎样的经济学方法来治理大气污染。
世界各国的环境经济学家可能都会问：中国为什么有这么严重的大气污染？我们会说我们是一个发展中国家，但是发展中国家很多呀，为什么只有中国出现这么严重的大气污染呢？根据我们的研究，我们认为它是跟中国特殊能源结构有关的，在这个过程中要了解中国大气污染的成因首先要了解中国的能源结构。中国的能源消耗主要以煤炭为主，占一次能源消费总量的75%。目前，中国大气污染物主要包括：SO2，NOX,粉尘，CO2，PM2.5等。这些污染物的排放都与煤炭的燃烧有密切的关联。而且这些污染物自身之间也是密切关联的。例如，引起雾霾的PM2.5颗粒的产生，就与SO2、 NOX、粉尘的排放有密切关系。因此，控制煤炭的使用可以系统地解决相关的大气污染问题。
我国能源结构是以煤为主，煤的生产占了70%以上，而石油、天然气、可再生能源占的比例比较小，虽然我们在努力增加新能源的比例，但新能源占比仍然是很少的。而因为资源禀赋的限制，我们能源结构中天然气占比也是很少的，整体来说，以煤为主的产业结构或者能源结构始终是没有改变的。
这张PPT图可以更加具体的向我们展示整个的能源结构，这是2012年中国的能源结构，2012年中国77%的能源生产都是来自于煤，而在这个过程中，天然气只占到4%，石油只占了9%，我们整个新能源，水电、风电、甚至包括我们现在开发的核电等等新能源整个占了不到10%。我们水电开发已经到了极限的阶段，我们已经把我们所有能开发的水电基本上都已经开发出来了，而风电等对天气等的依赖很大，我们在可再生资源的发展上遇到了困难，我们现在以煤为主的能源结构不是我们的主观选择，而是我们被动选择。目前我们还没有找不到一条可以替代煤的出路。
那么煤和我们的大气污染有什么关系？我们看到，这是中国最大的三类大气污染的排放物，SO2，NOX,粉尘， 而雾霾的主要成分是由这三大类组成的，而这三类污染物主要的来源就是煤的燃烧。我们每增加1%的GDP我们就要增加0.55%的大气污染物排放。
这张图告诉我们，近年来SO2的排放略有下降，我们会觉得你环保部在干什么？你中国那么多环境经济学家和中国那么多环境科学家在干什么？明知道二氧化硫是成为我们雾霾的主要来源，为什么我们上了那么多设备，花了那么多钱，为什么我们二氧化硫排放只是略有下降呢？这张图其实展示的正是环境经济学家和环境科学家的努力，这是一个努力后的结果，为什么？我们只看到它略有下降，但是从1995年到2012年，中国的煤炭消费增加了一倍，也就是说中国燃烧了比1995年多一倍的煤，但是我们排放的二氧化硫却还是略有下降，这已经代表了一代人环境经济学和环境科学家努力的结果，代表了环保部在SO2控制中的努力，如果没有控制的话，随着GDP的提升和煤炭使用量的增加，二氧化硫会双倍排放。
我们看粉尘，它是雾霾的主要成分之一，我们花了很多努力，但是粉尘的排放还是下降得不多，这是因为，虽然我们科技在提高，每吨煤的燃烧所排放的粉尘虽然下降了，但我们煤炭消耗量在增加，经济总量在增加。
但是，我们也必须看到，随着煤炭消耗量的增加，二氧化碳排放从1992年到2001年已经翻了三倍多，这对我们是一个巨大的挑战。如果在今后的气候谈判中我们也必须接受配额约束，必须履行强制性减排责任，那这种二氧化碳排放的快速增长就会给我们的履约带来很大的压力。为什么二氧化碳的排放上升速度这么快？部分原因是因为，我们目前的脱硫脱硝采取的是钙法技术，而这种钙法技术在脱硫脱硝过程中是会释放出CO2的。也就是说，目前我们治理雾霾的一些技术和CO2减排之间，并不是完全的协同作用。
这张图显示，在中国二氧化碳排放中，煤炭的燃烧是主因，二氧化碳的排放80%是由燃煤造成的。那么，好像中国所有大气污染问题是这么的脉络清晰，那就是煤炭燃烧造成的，如果把煤炭换掉，我们似乎马上就可以解决大气污染问题了！所以当我在美国国会演讲的到这的时候，下面的听众马上就说为什么中国改变能源结构，煤炭换掉呢？ 其实我们是知道雾霾会导致人体健康损失，会增加早死人数，会导致肺癌发病率的增加。比如最近中国政府颁布的大气国十条，很多条例都是针对煤炭的。
2013年9月，国务院出台《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号，简称《大气十条》），提出了大气污染防治的总体要求、奋斗目标和政策举措。这是当前和今后一个时期中国大气污染防治工作的行动指南。《大气十条》的严厉性超出以往我国任何大气污染防治政策法规。
《大气十条》对中国大气污染治理提出了非常具体和明确的目标。整体目标：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。具体指标：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。
也就是说，我们北京在2017年的时候，整个雾霾浓度PM2.5的浓度要减少25%，细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，能不能达到这个目标呢，很多人充满疑惑，但是北京市市长充满信心，说如果2017年达不到目标，我就提头来见大家！这显示了中国政府治理污染的决心。
大气十条还对燃煤产业做出了严格的控制，包括如下规定：
在第一条：减少多污染物排放中， 包括以下对涉及燃煤行业的管理和控制措施
（1）全面整治燃煤小锅炉。加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设，到2017年，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉；在供热供气管网不能覆盖的地区，改用电、新能源或洁净煤，推广应用高效节能环保型锅炉。在化工、造纸、印染、制革、制药等产业集聚区，通过集中建设热电联产机组逐步淘汰分散燃煤锅炉。
（2）加快燃煤行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。所有燃煤电厂都要安装脱硫设施，每小时20蒸吨及以上的燃煤锅炉要实施脱硫。除循环流化床锅炉以外的燃煤机组均应安装脱硝设施。燃煤锅炉和工业窑炉现有除尘设施要实施升级改造。
（3）加强区域燃煤改造治理。京津冀、长三角、珠三角等区域要于2015年底前基本完成燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造。
在第四条：加快调整能源结构，增加清洁能源供应中，对燃煤控制做出了如下规定：
（1）控制煤炭消费总量。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。京津冀、长三角、珠三角等区域新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。耗煤项目要实行煤炭减量替代。除热电联产外，禁止审批新建燃煤发电项目；现有多台燃煤机组装机容量合计达到30万千瓦以上的，可按照煤炭等量替代的原则建设为大容量燃煤机组。
（2）加快清洁能源对煤的替代利用。加大天然气、煤制天然气、煤层气供应。到2015年，新增天然气干线管输能力1500亿立方米以上，覆盖京津冀、长三角、珠三角等区域。优化天然气使用方式，新增天然气应优先保障居民生活或用于替代燃煤；制定煤制天然气发展规划，在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下，加快煤制天然气产业化和规模化步伐。京津冀区域城市建成区、长三角城市群、珠三角区域要加快现有工业企业燃煤设施天然气替代步伐；到2017年，基本完成燃煤锅炉、自备燃煤电站的天然气替代改造任务。
（3）推进煤炭清洁利用。提高煤炭洗选比例，新建煤矿应同步建设煤炭洗选设施，现有煤矿要加快建设与改造；到2017年，原煤入选率达到70%以上。禁止进口高灰份、高硫份的劣质煤炭，研究出台煤炭质量管理办法。扩大城市高污染燃料禁燃区范围，逐步由城市建成区扩展到近郊。结合城中村、城乡结合部、棚户区改造，通过政策补偿和实施峰谷电价、季节性电价、阶梯电价、调峰电价等措施，逐步推行以天然气或电替代煤炭。鼓励北方农村地区建设洁净煤配送中心，推广使用洁净煤和型煤。
第五条：严格节能环保准入，优化产业空间布局。提出强化节能环保指标约束，京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等“三区十群”中的47个城市，新建燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值。
第六条：发挥市场机制作用，完善环境经济政策。积极推进煤炭等资源税从价计征改革。符合税收法律法规规定，使用专用设备或建设环境保护项目的企业以及高新技术企业，可以享受企业所得税优惠。地方人民政府要对涉及民生的“煤改气”项目加大政策支持力度，对重点行业清洁生产示范工程给予引导性资金支持。
分析大气十条对燃煤的控制，可以归纳为三方面主要措施： 1.使用清洁煤（脱硫脱硝工艺）；2.使用替代煤炭能源（页岩气、可再生能源）；3.提高能源使用效率——碳交易体系的构建。
1.使用清洁煤（脱硫脱硝工艺）。
目前主要的脱硫脱硝工艺按脱硫剂的种类划分,可分为以下五种方法
（1）以CaCO3（石灰石）为基础的钙法
（2）以MgO为基础的镁法
（3）以Na2SO3为基础的钠法
（4）以NH3为基础的氨法
（5）以有机碱为基础的有机碱法
世界上普遍使用的商业化技术是钙法，所占比例在90%以上。但石灰石控制硫氧化物的烟气脱硫系统会带来额外的二氧化碳排放，所以应该大力推广不会像采用石灰石控制硫氧化物的烟气脱硫系统那样带来额外的二氧化碳排放的技术。
我们用了双倍的煤，但是我们二氧化硫还在下降，这说明了“钙法”的有效性，但它吸收二氧化硫的同时也排放二氧化碳，这就是为什么我们双倍烧煤但二氧化碳的排放超过3倍多，而不仅仅是2倍的概念，那是因为当我们在减少二氧化硫的时候，同时在增加二氧化碳的排放，所以在这个过程中我们真的不能说它是完全的清洁煤的技术。
2.改善能源结构
目前我国这种以煤炭为主的能源消费结构不彻底改变，雾霾等污染现象难以从根本上解除。国土资源部指出：要减少煤炭使用量，2025年实现天然气与石油占能源结构的比例达到50%，根本治理雾霾。
在这个方面，中国政府推行了一个很厉害的政策，就是使用煤炭消费配额，这个消费配额分地区分配，一直分配到各个企业。这个政策很厉害，对煤炭消费量的控制会起很大作用。这就是用的经济学的产权分配原理，但是，这里分配的是你煤炭的消费权利。你有钱买煤也不行，你这个区域只能消费多少煤，我政策是规定了的。所以在环境领域有一些产权非常奇怪，这个煤炭是你的，但是你仍然不能自由使用，必须政府给你权利你才能使用！如果从产权经济学角度来讲，我们是不是要对使用权加上新的定义？比如你买了很多煤炭，这些煤炭是你的，虽然属于你，但是你不能自由使用，政府允许你用你才能用。对煤炭使用量的分配，每个省都想获得更多使用煤的权利，在现在的环境下争取到更多使用煤的权利等于争取到更多经济发展的权利。
但是，减少煤炭使用了，我们能源总量的需求并没有少，那就需要在增加其他能源的供给。
用可再生能源替换煤，可替换的可再生能源有哪些？风能，太阳能，水能。目前水电在中国的潜力已经基本用尽了，风能和太阳能还在发展中，但是太阳能和风能的供给具有不稳定性，在一定时间段我们到底能生产多少风能和太阳能在很大程度上取决于气候和天气，但是工业对能源的使用有稳定性、可控性的要求，比如说我们做一个工业发展规划，那这个工业发展规划中肯定有一个能源使用规划，具体在不同时间段要使用多少能源是有计划的，如果能源供给不能满足这些规划，那这个工业规划就会落空。但风能和太阳能的供给太依靠天气，缺乏稳定性。如果我们对能源生产无法控制，那我们对整个工业就无法控制，如果我们整个工业都无法控制，那我们整个工业建立起来的现代经济体系就会出问题。因此，在这个过程中我们要寻找的主要可替代能源必须是可控的能源。 水电潜力在中国基本已经用尽了，风电和太阳能的供给量不可控，我们只能最大限度用风电和太阳能，在一定程度上替代煤，但是不能完全替代。目前我个人觉得能够替代煤的可再生能源大概只有核能，因为核能的生产是可控的。但是自从日本核电厂发生事故以后，核能安全性受到质疑。然而，因为对主打能源的稳定供给的需求，现在只有核能可以满足，所以法国70%以上能源已经替换为核能了。
那么目前还可以选择的路是用天然气替代煤。这也是大气国十条提出的解决方案之一。但我国目前的天然气消费量要大于生产量，对外进口依存度不断增加。
中国的页岩气储量为世界第一，中国陆域页岩气地质资源潜力为134.42万亿立方米，可采资源潜力为36.08万亿立方米。但中国页岩气藏的储层与美国相比有所差异，页岩气层深度大，如四川盆地的页岩气层埋深要比美国的大，美国的页岩气层深度在800～2600米，而四川盆地的页岩气层埋深在2000～3500米。另外，中国页岩气开发还存在技术不成熟；没有相关配套法律、监管；商业化困难。另外，页岩气开发还存在未知的环境问题，如：页岩气开采需要大量的水资源，水里面混合化学制剂，是否浪费水资源、污染地下水？如果引起甲烷气体溢出，温室效应强度是二氧化碳的20倍。是否会引起地震？
新能源遇到问题，大家会说可以用页岩气替代，既然美国用页岩气，中国为什么不用？首先在大气国十条中，也是提出了煤改气的方案，是准备用“气”去替代煤，这是一个很好的方法，但我国天然气现在的生产状况，天然气产量和需求量是差距越来越大，我们越来越依靠进口了，光靠我们现在天然气生产量实现不了用气来替代煤的目标，因为这会导致天然气的对外依存度会越来越高。
美国有页岩气，中国怎么样？中国页岩气储量是排在世界第一的，这是中国页岩气的分布图，这么多地方都有页岩气！
但是页岩气开发首先需要大量的水，再用化学药品把水混合，注入井里，通过置换把页岩气提取出来，同时回收和处理废水。美国用这种技术和方法成功了，中国为什么不能用呢？不是说中国技术不行，只要你美国有技术我们都可以买来，可以共同开发，都可以想办法引进来，但是问题是中国页岩气储存和美国页岩气储存是不一样的，美国页岩气储存在800—2600米以下的地段，而中国的页岩气目前勘探的储存都是在2000米到3500米之间，有一些是3500米以下，所以我们不能直接拿美国的技术来用。
页岩气储层在太深的地段，我们的开发会遇到风险：首先是对地下水的污染问题，当储层越浅的时候对地下水污染的可能性越小，当储层越深的时候如果我们把这么多化学物品注入到这么深的地下，很容易在灌注的过程中就灌注到地下水层了，就会导致地下水污染，我们敢不敢冒这个险？第二是对这么深的地层进行钻掘和灌注可能会引发地震！第三个风险是水污染问题，中国有页岩气的地方基本是缺水地区，比如新疆，在新疆水是非常宝贵的资源，而开采页岩气需要大量的水去灌注，就会出现与当地其他产业争水问题，如何解决？越深开采需要水量就越多，越浅开采需要水就越少。
3.碳交易体系的构建
截至2014年3月15日，深圳、上海、北京、广东、天津这5个省市开展了碳交易试点。湖北和重庆也即将在2014年开展碳交易。
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地区 |
日期 |
成交均价(元/吨) |
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深圳 |
2014/3/14 |
80.1 |
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上海 |
2014/3/14 |
40 |
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北京 |
2014/3/14 |
54 |
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广东 |
2014/3/14 |
60 |
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天津 |
2014/3/14 |
47.52 |
深圳规定，符合下列条件之一的企事业单位或者建筑物（以下简称控排单位），实行碳排放配额管理：
（一）年碳排放总量达到5000吨二氧化碳当量以上的企事业单位；
（二）建筑物面积达到20000平方米以上的大型公共建筑物和10000平方米以上的国家机关办公建筑物；
（三）自愿加入并经主管部门批准纳入碳排放控制管理的企事业单位或者建筑物；
（四）主管部门指定的其他企事业单位或者建筑物。
市政府可以根据目标排放总量和控排单位的排放量变动等情况，调整控排单位的范围。
深圳碳交易市场分析：价格波动大：从起始交易的28元/吨一度飙升至10月中旬的140多元/吨，又回落至现在的80元/吨。作为国内首个强制碳排放交易试点城市，深圳最先尝到的显然是艰辛；交易活跃度低：2013~2015年3年1亿吨的总配额，和近9个月的交易量仅22.7万吨对比。企业碳交易意识缺乏；碳配额价值没有反映出来，企业减排1吨碳到底需要多大的成本不清楚。
北京规定：年二氧化碳直接排放量与间接排放量之和大于1万吨（含）的单位为重点排放单位，需履行年度控制二氧化碳排放责任，是参与碳排放权交易的主体；年综合能耗2000吨标准煤（含）以上的其它单位可自愿参加，参照重点排放单位进行管理。符合条件的其他企业（单位）也可参与交易。
北京碳交易市场分析：北京碳交易市场缺乏总量设定；交易量小，是所有试点中交易量最小的；价格波动不大，是因为有场外交易制度。
我国现在七个省市都在试点碳交易市场，但减少碳的排放不是建立碳交易市场的唯一目的，政府还期待可以通过碳交易来促进能源使用效率的提高。但目前碳交易市场还是存在很大问题的，那就是碳交易量太小，所以我们只能说现在碳排放交易体系建立起来了，但不能说它完全成功了，因为交易量太小。
制度经济学有个口号，就是制度高于技术，我们可以用怎样的制度设计来解决雾霾问题呢，让我们不用戴口罩就能上街去锻炼了！我觉得制度经济学可以在这个领域发挥很大作用。谢谢！
盛洪：谢谢。蓝虹教授主要是提出了中国大气污染，雾霾的问题。这个问题是非常重要，也关切当下，我还期待着回答，但蓝教授似乎没有给出答案，把这个问题交给我们了。这倒是与双周的初衷非常贴切，我们希望不只是一个人讲，大家就一个问题共同来讨论和思考，，提出一些相关的想法和建议，我们今天本来请了三位评议人，徐建华教授因为家里有急事没来，还有张晓教授和江溯，但是我们来了很多其他的听众，下面有请张晓教授先来评议，大家欢迎！
张晓：感谢天则所给我一个发表讨论意见的机会，感谢盛洪教授和余大章教授的邀请。
兰虹教授今天这个主题演讲内容非常重要，但是离余教授告诉我的讨论题目“环境损害赔偿”似有些距离，或者说相去甚远。据我所知，兰教授有这方面的研究和积累。
我们中国社会科学院环境与发展研究中心，做过关于环境损害的估计和环境价值评价方面的研究，我也写过一些涉及自然灾害赔偿等问题的文章。
这次天则所作为主要研究制度经济学问题的民间科研机构，把环境损失（损害）赔偿作为一个双周讨论会的主题，充分表明天则所对于重大现实与学术问题的把握，这是一个富有学术见地的讨论安排。这个领域，是典型的法学与经济学紧密结合的研究领域。首先，在环境损害赔偿中贯穿始终的是法律问题，包括界定损害（物质、精神、财产）、确定赔偿责任、诉讼、执行等等，因此法学是占主导地位的。当然，经济学在其中也扮演着非常重要的角色，特别是制度经济学在整个制度设计方面，应该发挥重要作用。环境经济学者可以做以下贡献：如对于损害的评价、估计合理的赔偿额度等。环境损害除了人体健康、财产等私人损害，还会涉及生态环境的公共财产的损害，这可能是对于小群体的公共环境的损害，也可能是更重要的、涉及更大范围人群的公共环境资源（后面我还会着重提及）的损害。
第一， 发生损害就会涉及赔偿问题，赔偿和损害是紧密相关的。
我们必须正视的现实问题是，环境损害已经发生，在有些地区、有些时候甚至非常严重。与制度经济学紧密相关的是赔偿的方式，而且我们还需要有一个很好的制度设计来保证这个赔偿能够执行，保证赔偿的落实。我认为，目前有些环境民事赔偿的执行与落实困难是经济学之外的问题，需要更深层次的改革与制度设计。
环境损害赔偿主要有三种方式，民事赔偿、国家赔偿、利益填补。目前我们国内的环境损害赔偿，很大一部分是采用国家赔偿或者政府赔偿，这与我们的国情（维稳）密切相关，另外的原因是政府具有支配财政资源的绝对权力。事实上，利益填补方式，即：利用保险、基金、发行债券等等也是环境损害赔偿的方式之一，目前明显运用不够。当然，环境保险怎样建立？这是现实中一个比较困难的问题，因为环境损害的发生往往是环境污染累积的一个渐进过程，而不一定是突发的灾难，像地震、水灾、火灾那样，可以利用设计保险制度来分散风险。保险公司对于类似环境损害这样的渐进累积风险，从盈利的角度不愿意设立这样的险种，在这个过程中，可能需要政府的更大推动、引导作用。我们国内环境损害赔偿制度方面还存在着种种不完善。
第二，环境损害赔偿与环境保护应该成为同等重要的政策措施。
在此我想重申，实际上环境损害已经发生，而且相当严重。兰教授重点介绍了大气污染的情况，我们则做过全国水污染情况的全面评价，我们设计了一种指数，使得水污染数据逐年可比，并据此判断，湖泊、水库污染程度逐年增加，河流污染也非常严重，包括近海、地下水污染都很严重，而且威胁到饮用水安全。面对这些现实，今后，环境损害赔偿与环境保护应该成为双管齐下的政策措施。不能单方面谈保护，还必须论惩罚，要对环境损害赔偿给予充分的重视。随着社会的进步和发展，光讲环境保护，光讲正面解决问题的政策已经远远不够了，需要有与保护相匹配的惩罚性措施发挥作用，这才能保证制度安排的平衡性，保护被损害人群的利益。
第三，必须重视公共环境损害赔偿。
还有另外一类，与个人和小群体的环境损害相对应的、更为复杂的环境损害的赔偿问题是什么呢？是我们公共环境的损害，例如：自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区等。现在一些地方的开发模式是，将保护区域交给了拥有资本的承包方，整体进行旅游开发，加上管理机构或者地方政府监管的失职，造成我们自然文化遗产或者被保护对象部分或完全受到损害！这样的情况发生后，谁来替遗产或被保护对象主张权利呢？谁来为公共资源或者生态环境损害提出法律赔偿的诉求呢？这是一个难点。据我所知，加拿大在环境保护法中确定了两类法律诉讼主体，一类是私人（私人损害的环境民事诉讼），另外一类是共有环境损害借助环境公益诉讼，由检察官代表公益，直接提起诉讼。随着我们整个社会的进步，随着环境保护公民意识的不断提高，相信在我们国家，通过法律诉讼不仅应该能够进行个人环境损害赔偿，也应该有关于公共环境损害的赔偿。如果在法与经济学制度设计方面对这两种诉讼主体都给予考虑，今后我们的环境损害赔偿就可能更为完整、充分，这有利于自然文化遗产及公共环境的保护，有利于国家的长远发展与可持续发展。上述讨论发言本无意冒犯他人，有不妥之处，希请见谅。谢谢。
主持人：谢谢张晓教授。天则所作为学术平台应该鼓励不同的声音，应该说问题是互相涵盖的，刚才兰教授讲的如何替代煤清洁煤的问题，张老师涉及到损害赔偿的问题，我们天则所做过非常完整的研究报告，兰教授也没有说什么方案，我们有完整的方案，但是很可惜我们的方案绿色和平委托的，最后以他们的方式发表的，我们自己没有正式发表。他们没有分析，只要了一些结果。有机会我们可以共同交流，当时我们做的那个报告是非常非常有价值的，现在真的非常后悔，我们没有真正公布出来。
兰虹：关于环境损害赔偿问题，我们做了很多项目，也发表了一些文章。对于环境损害赔偿，我们是有一些答案的。但是对与大气污染治理，我觉得在中国目前仍然以煤为主的能源结构下，是有很大困难性的。虽然我相信我们肯定有能力解决北京的大气污染问题，因为北京市首都，可以集全国之力去解决，但是，在其他城市呢？我觉得要在全国解决大气污染问题，难度还是很大的，而经济学可以在里面发挥怎样更重要的作用呢？我想着天则所有很多著名的经济学家，与其我来介绍我的研究成果，不如我把我们研究中的问题带给大家，向各位经济学大家请教。所以我就跟张老师发了邮件，我说我想改一个题目。当然，如果讲环境损害赔偿，我们会有更多的研究成果和大家一起分享，因为我们做环境损害赔偿研究有一段时间了。比如，关于土壤污染场地修复，关于流域的生态补偿等。我们项目组不仅发文章，而且也参与了赤水河流域水环境保护基金，把生态补偿做成基金。我们也做环境保险，探讨各种环境损害赔偿的资金模式，不仅做理论也做实务。但是经济学如何在解决大气污染控制中发挥更大作用，面对煤炭需求的刚性，我们还有很多困惑的地方，所以我希望可以抛砖引玉，听听经济学大家们在这个问题上有怎样的思考。
盛洪：以后我们多加强沟通！我其实更喜欢的是你主讲比较成熟的东西。下面请天则所中评网编辑室内主任江溯来做评论。
兰老师的讲座很清晰的介绍了目前大气污染防治中技术难题和经济难题。我的专业是法学，我从我的知识背景出发,对大气污染防治问题谈一点感想。
兰老师刚才提到，今年北京市人代会上,北京市市长说到2017年要控制住空气污染，做不到要“提头来见”。这个表述引起了很多人关注，我国官员在公开场合很少使用这么感性的语言。大多数人想进一步了解，市长这个表态的科学依据是什么。兰老师刚才介绍了，当前无论是治理的技术水平、还是治理的经济成本，都存在很大问题，还没有一个可行的方案。
但换个角度来看，我觉得政府确实有可能控制住大气污染。我看新闻报道，北京市市长在讲“提头来见”的同时，还说了一句话。他说：空气污染不但是民生问题、社会问题，还是个政治问题。无独有偶，去年年底《法制日报》报道，环保部部长周生贤也说：雾霾天气发展下去也必然是重大的政治问题。最近社会舆论也有类似的呼吁，把空气污染作为政治问题来看待。
一旦把空气污染问题从环境问题上升到政治问题的高度，我们的政府有时就不再算经济账，而是算政治账，从讲政治的高度来采取管制措施。一个典型的例子是08年北京奥运会期间，京津冀实行了极其严格的大气污染防控办法：企业停产、汽车停驶，虽然居民生活和经济很受了影响，但那段期间北京的空气质量确实大有改观。前几天有新闻报道：今年下半年APEC领导人会议要在北京召开，北京将再次采用“奥运模式”来治理空气。可见政府一旦从政治角度来考虑问题，可能会采用非常规的手段，采用比较极端的行政措施来控制污染。
问题在于，政府出台这些措施的时候，常常缺少了正当的法律监督程序，缺少对于私权本身的尊重，而把政治目标置于其他一切考虑之上。像兰老师刚才的讲座中提到，为了治理空气污染，决策部门一度考虑过控制居民炒菜的油烟排放。这如果不是笑话，那么对私权的干扰恐怕就过甚了。特别是现在空气污染问题引起了全体社会民众的高度反感，因此政府的治理措施更加具有天然的正义性和广泛的民意基础。政府推行起这些措施来就会更少顾忌。
我相信，政府一旦把什么问题上升为政治问题来处理，一定会见成效。但社会为此付出了多大的隐含成本，往往不为人知。因此，面对空气污染防治问题，政府首先应当确立依法行政意识和正当程序意识。例如，要出台的防控政策应当提前公布，经过广泛的公开讨论；组织有广泛代表性的听证会；实行立法监督；如实统计推行这些政策的社会成本并向社会公开。关键是要避免以不计成本和侵犯私权的方式，来解决一个政治问题。北京市市长在今年的北京市人代会上也说过：政府要坚决依法行政，来治理空气污染。希望这句表态也能像“提头来见”一样的落到实处。
盛洪：谢谢江溯从法律角度所做的讨论，这样一个题目很重要，值得经济学界和法学界共同来讨论，经济学提出的方法应该从制度角度的方法，而制度角度方法不能不涉及有关的法律执行，说的准确一点,法和经济学的话题，所以很感谢江溯的讨论。看看其他人还有什么问题或者评论？最后你来做一个回应。
刘兴成提问1：其实都是相关的，我是中友律师事务所合伙人，现在做法律事务，在97年出版了全球环境治理的一本书，从经济角度来说它是一个成本问题，应该贯彻谁污染谁承担责任的约定，不应该由国家来赔偿，因为国家赔偿的话，最后所有的人对局部人的过错来承担责任，这是不公平的不富有正义的。正确来赔偿主要通过诉讼，但是存在两个问题，第一个问题，你政府的GDP下法院听政府的，你根本很难立案，立案以后很难举证，你这个损害是不是污染造成的？这个没有办法举证。第二个问题是诉讼难，又执行难。
第二没有惩罚性赔偿。中国唯一的惩罚性赔偿是食品安全方面，你买了假食品可以得到10倍索赔。但是环境索赔完全没有，这样就直接加大环境污染的成本，我就问兰教授能不能在这方面，空气污染也罢，或者环境损害赔偿也罢，能不能推动立法上进行环境损害的惩罚性赔偿？推动司法机构对诉讼方面要放行？
提问2：感谢兰老师精彩的讲演，听到兰老师整个的情况介绍以后有一种无路可走的感觉，问题好像在中国解决不了，这是我个人感觉。从另外一个角度讲环境问题比其他问题更重要，为什么要烧这么多煤？是不是一定要烧？跟中国经济结构整个体系有关系，有很多报道中国烧煤是世界第一，钢铁水泥产量多少多少第一，石油进口多少！所谓的投资，中国经济发展靠投资，很多研究表明它是低效甚至无效的，如果从经济结构角度来讲，也是减少碳排放的非常重要的问题，另外，刚才蓝老师放了很多中国的法律，现在普遍一种现象是广泛的立法，普遍违法，毛时代以后，中国合法性主要来源于孝敬合法，所以涉及到现实问题的解决，这从两个角度也是减少碳排放的方向或者是研究的途径。
提问：您好，大家好，我现在是媒体人，刚才也是感谢各位老师说了这些方面的内容，至于赔偿这块我确实没有什么可以表述的主要是学习，兰教授之前提的关于煤炭这一块，我个人认为中国未来能源结构是从煤炭，石油天然气，包括页岩气来决定未来中国整体发展，现在雾霾为什么这么多？这是我国能源结构决定的，富煤、贫油，少气，火电主要负责经济结构的发展，经济结构每年我们要保证8%的GDP，我们电器各个行业都在一起用，这就促使我们先取经济，再取环境，走的是先污染先发展经济，再治理国际上的道路，除了兰教授说的煤清洁化的应用以外，可能更多还涉及到煤的进口，美国和澳洲都有低价煤，为什么中国不用天然气，可能价格有优势，所以就舍弃了这些脱硫的步骤，也涉及到成本的问题，同时是经济性从自己利润角度去考虑，另外关于油和气，咱们进口都很多，包括油气从中东、美国各个方面，兰教授提到页岩气这块，除了我们技术上的壁垒，更多也是中美之间地质结构不一样，美国大多是平原地带，开采起来比较容易，而中国更多是在山区，技术突破点可能需要进一步提高，包括最近有些人提到在四川中石油和美国石油公司一起做的页岩气项目，开采产量有一个大的突破，页岩气开采前几年开采成本包括量都很大，但是过后几年开采量逐步降低，而且是急速降低，在未来几年如何保证页岩气如何持续供应这是另外一个问题。如果我们从海外更多进口石油天然气是不是安全？比如乌克兰和俄罗斯的事情，为什么俄罗斯把天然气价格掐掉？如果咱们全都进口，万一别人掐掉威胁了国家安全这可能是另外一个问题。之前提到的拓展国家也做了很多，包括跟俄罗斯谈的天然气进口，包括现在提的这些丝绸之路，交通道路，可能从各个层面都会打通一步步的天然气的渠道，包括提到新能源，说风能光伏都不稳定，这是一方面原因，中国有很多风能光伏产能过剩，这是怎么来的呢？可能是由于大量生产稳定有一定质疑，此外是电网结构，它可以发电但是无法并网，这个并网问题是需要解决的问题。咱们提的智慧电网是未来可以把新能源更好稳定在电网过程中实现跨省市的输送，新能源这块有比较大趋势，新能源占比才4%，两会以后能源局也提到开展内陆核电的应用，包括能源补贴，先补贴，等和煤炭价格达到一定竞争性以后再在市场放开，这可能是国际上的步伐，有一定借鉴性，未来替代煤炭可能不是三五年的问题，它最后是能源结构的调整，达到煤炭包括新能源，包括天然气和石油这么四分的比例，可能有比较好的效果。
提问：你刚才搞乱了一个概念，中国光伏产业出现问题，不是产生能源以后能源不用，而是生产设备，这是两个概念，不是一回事。
盛洪：我也再说两句，天则所曾做过两个相关的研究，一个是“煤炭成本、价格形成及外部成本内部化”，还有一个是“中国经济市场化对能源供求和碳排放的影响”，这两个研究都比较深入，可惜我们没有很好地发布出来跟大家交流，但这两个研究跟今天讨论的题目非常相关。
张晓：能源市场化哪年做的？
盛洪：2010年左右。兰教授报告里讲到中国能源主要依赖煤炭，煤炭在中国的能源结构中特别重要。煤炭作为燃料来说有一个很重要的缺陷，就是煤炭的开采、运输和利用会带来严重的环境污染，煤炭开采具有外部性，存在过度开采和使用的问题。我们还有一个另外的讨论，在中国还没有实现完全市场化的煤炭价格制度下，煤的价格反映的不是是真实成本。我们大量煤用来发电，而发电的煤炭价格是受管制的，煤电联动机制扭曲了煤的真实价格。在环境事故方面，有关煤炭所带来外部环境侵害所引起的诉讼，一般是以诉方的失败告终。因为我们梳理了对环境侵害案件的诉讼，基本上没有一例成功。由于可以不为环境事故造成的损失承担责任，这也是导致煤炭价格低估很重要的一个原因。在中国作为没有完全市场化的国家，有关煤炭价格市场化的机制还没有真正起作用，因此所产生的外部成本我们称为“第二类外部成本”，。由于这些情况，我们的研究表明，煤炭的真实成本是被低估的，相当于煤炭真实价格的23%。因此，必须对现有的煤炭价格体系进行彻底的改革，让市场价格真正发挥作用，使煤炭价格不受人为的管制，更重要的是恢复它的真实成本。
我们还做过估计，如果我们要使煤炭价格上升23%，恢复它的真实市场价格的话，它对经济发展不会产生很大影响，大概会使GDP降低0.07%，但长期国际竞争力将会加强。对GDP的影响非常小，几乎微乎其微，我们的研究做了各种各样的估计，这个估计很有意思。
为了达到这个目标，我们要做各种各样高明的事情，第一是要恢复市场本身的价格。煤炭的价格要参照竞争性能源的价格来计算它的收益。假如传统能源价格恢复到市场应该有的水平，这就给新能源的发展提供了更大的空间。我们的办法是恢复煤炭价格的真实成本，让市场价格机制发挥真正起作用。第二，开征能源税、环境税，我们在做《中国经济市场化对能源供求和碳排放的影响》的研究时，对这方面有进一步研究和讨论，在对能源征税的同时还要配合其他的政策，传统做法是征收环境税收，比如征收二氧化碳税、二氧化硫税，当然还应进行污染权交易。
第三，鼓励新能源的发展。新能源不仅是页岩气还包括很多，新能源的发展面临两个问题，一个问题是网络外部性所带来的成本问题，你发明新的能源，比汽油要好，但是为什么推广不了？必须要建加油站。而现在汽油加油站已经建了它的网络，你要突破汽油所建网络的基本成本，这个成本可能会阻止你。很多城市有电动车的充电站，充电站要形成网络需要很多钱，所以对电动车发展也是受到很大的限制。还有一个障碍叫做社会贴现率和个人贴现率的区别，一个企业开发新能源有自己的计算，有内部贴现率，从社会角度来讲是没有意义的，因为社会贴现率为零或接近零。社会应该给新能源开发一个补贴，使一个商人计算他的收益的时候内部贴现率能降到零。把这两个障碍去掉的话能更进一步促进新能源的发展。最后请兰教授做一个回应。
蓝虹：谢谢大家！特别是张老师的批评是对的，非常抱歉，这些问题都是我的问题，希望大家原谅。首先我回答张老师提到的问题，在过去我们环境损害赔偿主要是由政府来赔偿，市场的作用是在哪里？实际上，在环境损害赔偿方面，我国已经在运用多种模式，比如，首先，作为环境损害来说，要要求赔偿，先要识别损害方的责任人是谁？有些环境损害的责任人是清晰的，比如一些因为企业环境管理不善而导致的突发性的环境污染事故，那这个责任人就是非常清晰的，如果我们可以清晰地认定谁是环境损害的责任人，那我们现有的法律就可以要求该责任人承担赔偿责任。比如渤海湾漏油事件，那承担环境损害赔偿的，就不是国家，而是中海油和康菲石油中国有限公司。比如在土壤污染方面，在2012年之前，棕色地块再开发可参考的标准只有1996年的《土壤环境质量标准》、1993年的《地下水质量标准》、1999年的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》。其中，《土壤环境质量标准》只规定了农业土壤标准，并未涉及棕色地块再开发土壤标准;《工业企业土壤环境质量风险评价基准》也不包含再开发和居住用地开发土壤标准。加之历史上土壤标准模糊和固废处理技术局限技术路线陈旧，监管不严格，很多污染企业固废处理采取就地填埋，向江河直接倾倒，污染物经过转移严重污染土壤。而这些历史时期污染的土地，因为我们很难找到清晰的责任人，因为这些造成污染的企业可能已经倒闭了，而土壤污染的爆发又具有潜伏性的特点，往往在当时没有发作，但是，隔了20—30年开始爆发，经过20-30年，污染企业已经发生了重大变迁，很难再对污染责任人做具体认定，那我们环境损害赔偿的基本原则“谁污染谁付费”就很难贯彻下去，在这种情况下，就只能政府来承担责任。但是，政府来承担责任，也不一定就是不用市场的方法，比如，政府可以出钱买服务，政府自己并不直接组织修复土壤，他把这块土壤的修复工作通过招标的方式让企业承担，然后通过验收其是修复土壤是否达到标准来付费。也就是说，政府只负责付费，然后修复工作由市场来提供。
其实，说到环境损害赔偿，最关键的是要找到清晰的责任人和付费者。如果有清晰的责任人和付费者，损害赔偿就可以通过政策规范和法律途径来解决。比如，我们再以土壤污染来举例，2012年，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部联合出台了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，规定未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。被污染场地未经治理修复的，禁止再次进行开发利用，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。随后，国家对于土壤污染问题连续出台4个标准和一个办法，即《场地环境调查技术规范》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地环境监测技术导则》和《污染场地土壤环境管理办法》，这些政策法规和技术规范导则在一定程度上明确了土壤污染的责任人、其应该承担的责任，责任的评估和修复的标准。在这种规范下，我们可以比较方便和清晰地找到责任人，解决谁来付费以及应该付多少费的问题，只要有钱，只要有人付费，市场就自然产生了。所以，我个人认为，在环境损害赔偿中，最大的难度不是市场化的问题，而是找到付费的主体，找到赔偿的主体，找到付费的责任人。污染责任人不清晰，没人付费，市场就不可能出现，因为任何市场都是追逐利润的。
所以，在环境损害赔偿中，如何在具体责任人并不清晰的情况下，还能找到付费者，还能找到承担损害赔偿的资金，这对解决环境损害赔偿问题是最大的难点，也是最实质的问题。我们会说环境保险，但环境保险也一定是要责任人清晰的情况下才会理赔的，想想看，只有法律确认投保的企业为环境损害的明确责任方，保险公司才会接受理赔。那么，目前，在环境损害责任人不清晰的情况下，我们目前的对策是，把污染者概念拓广，凡是和历史时期土壤污染相关的利益相关者都应该付损害赔偿责任，包括：第一，首先是国家肯定要承担一定的赔偿责任；其次，是可能造成环境损害的高危行业。是的，企业已经消失了，但是，造成环境损害的高危行业还存在，比如石油、化工等，这些污染土地可以说是这些行业发展的欠债，所以，这些污染行业也应该承担历史遗留的土壤污染的损害赔偿责任。我们是建议对这些行业增收土壤污染治理费，因为一个行业的发展是一定有历史沿革的。
在现在这样的市场机制下，只要有人付费，市场化就不难。我们核算出修复全国所有污染土壤，大概需要38万亿。市场正虎视眈眈地准备瓜分这块大蛋糕，当关键是，谁付费，市场是提供服务的，是要赚钱的，不是付费主体，这么庞大的资金需求，只有从制度、法律上更严格更宽泛地定义污染者，才能找到承担污染损害赔偿的付费主体，这是当前环境损害赔偿最需要关注的问题。
我们发现的经验是,只要能解决谁来付费问题，市场就自动形成了，比如在2012年之后，当一个化工企业要转让其厂房场地给开发商时，开发商和投资者是很精明的，他看到了这些法律条例，会评估你的这些土地有没有达标？如果没有达标将来出了风险开发商是要来负责的，所以开发商会给出选择，第一企业你自己修复这块土地，达到国家认定的没有风险的标准为止，如果你不修复也可以，那你就给我转让土地的时候把修复成本给我算进去，你转让给我后我来修复，因为考虑到未来风险可能带来的损失，所以这些市场主体在法律规范下来自动就修复了，这个赔偿的机制我们叫做市场直接实现的机制。
当法律完善的时候，市场自动的就开始了这种赔偿和损害的修复。但是市场不完善的时候有两条路，一条是法律救济，我去打官司。但中国现在在环境污染损害赔偿方面，在法律救济方面，做得不太好。最主要的问题是，要受环境侵权的主体来举证，比如，你受到环境损害了，你要证明环境污染和你的损害之间的相关性。这是非常不好证明的。比如我们目前的癌症村，要村民怎样去举证企业水污染和其患癌症之间的相关性？村民在这里是弱势群体，而且污染企业肯定掌握着更多信息，这对被环境损害的受害方是特别不公平的。在很多国家，是把举证证明的责任交给侵权方的，即污染企业，如果有被损害方起诉你，而你觉得不是你的污染造成的，或者你并没有污染，那你拿出证据了。所以，中国的环境法和相关涉及到环境权利的民法一定要完善，否则，环境损害赔偿很难通过法律救济的途径获得解决。
还有一条路是政府救济。那有污染者付费的原则，凭什么要政府付费？这个问题实际上我们刚才已经讲清楚了。 2012年有法律规范以后我们知道是谁污染了这块土地，谁污染谁付费，但是2012年之前一块污染土地它要从一个土地的污染，固体废弃物在地下埋藏一直到出现污染事故大概要经历10—30年时间，比如污染地下水，比如出现有毒废气损害居民健康，这10—20年时间，原有的企业可能已经倒闭了，我们说谁污染谁负责，污染者已经找不到了，但是我们仍然要处理这个问题，所以我们要成立政府性的土壤修复基金。在这个过程中必须要清晰界定哪些是政府应该救济的，哪些是行业应该救济的，哪些是可以找到污染企业的。污染企业不见了，但是高危行业还存在，所以我们提出收行业修复费。
另外，目前环境损害赔偿在法律上还存在的一个很大问题是，环境损害赔偿，赔偿范围到底应该包括哪些范畴？我们一般是包括健康的损失、财产损失等，主要是针对具体受害人的。但实际还有更大的损失那就是整体的生态损失，这个损失的受害人应该是全体国民。比如渤海湾漏油事件，水生态的损失怎么算？这个污染事故对我国水生态产生了很大的影响，水生态要好多年才能恢复，水生态所有者是属于全体人民的，那是否需要赔偿，应该由谁来提出赔偿要求？生态损失的索赔应该由谁来负责？这一笔钱是最难算的，而且是最大的。在环境损害赔偿中，张老师问为什么政府要在中间起这么大的作用？因为环境损害有长期性、多样性、渐进性，在长期渐进的过程中有一些环境损害我们很难找到具体责任人，那在这种情况下政府必须挺身而出，政府基金的资金来源本身是可以多样化的，可以由行业出资，或者重点污染的企业来出资等等，所以政府挺身而出并不是说政府需要承担所有的赔偿修复的付费责任。
周律师提到土壤污染目前是否有惩罚性赔偿，这确实是一个问题。现在我们能做到的，就是当这块土壤的修复成本是小于这块土地市场价值的时候人们会主动修复，主动修复了以后付了修复成本，这块土地还有价值，企业可以赚到这个价值才会去修复。但是有一些土壤污染很严重，污染的土壤要修复的成本甚至远远大于土地市场价值，这个时候如果污染的企业放弃这块土地，现在的法律并没有惩罚和追责机制。这也是我们反复要求的，一定要把惩罚性赔偿写进土壤污染防治法，市场作用只有在有利可图的时候才能发挥作用，无利可图的时候必须法律保障它修复，这样才能真正做到谁污染谁治理。
非常感谢大家！
主持人：非常感谢参加讨论的教授，我们这个论坛开的很成功，谢谢大家，散会。
