所谓公共财政，是指财政资金来自公众，为了提供公共物品的目的而支出，并应符合公众的意愿，接受公众的监督。"公共性"是财政与生俱来的本质属性。财政的公共性主要体现在三个方面：一是财政活动的公共性，即财政活动是为了满足整个社会的公共需要，实现公共服务均等化和缩小地区间的生活水平差距。二是财政收入和支出范围的公共性，财政的收入来源是"取众人之财"，以收税的方式解决公共物品的资金筹集问题；财政的支出更具有公共性，财政活动应界定在市场失灵的领域，是私人无法有效提供的公共产品和部分准公共产品的范围内。三是财政运作机制的公共性。前两个公共性是公共财政配置的基本原则，而财政活动要满足这两个特征，需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。
财政的公共性正是群众路线的体现。群众路线核心是一切为了群众，一切依靠群众。一切为了群众要求"以最广大人民的根本利益为最高标准"，公共财政的内在本质要求就是对公众利益最大化负责，财政资金的配置应当是以促进公平、提升社会福利为目标。二者在本质上是统一的。但是目前我国财政资金不论在支出结构上，还是在不同群体的配置上，还要再走群众路线上改进。
从支出结构上，我国行政部门的行政管理费占比过高。1978年～2011年间，全国行政管理费支出年均增长19.23%，高于同期财政支出14.85%和GDP（现价）15.86%的年均增速。
在涉及到民生的医疗、教育、保障性住房等方面，公共财政资金的配置也缺乏公平性。一般而言，公正的财政资源分配应是平等分配，如果实在无法实现财政资源平等分配，财政资源分配应遵循罗尔斯第二正义原则，即要向收入最差的人群倾斜。其限度，应是这种倾斜不应改变现有的收入结构，即最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。但是目前在医疗、教育、保障房等领域，财政资金配置存在向富者和有权势者倾斜的现象。
例如和城市相比，农村人均拥有的医疗资源，包括卫生技术人员、执业医师约为城市的一半的水平。在公务员和其他群体间，存在着医保的"双轨制"，使财政资金配置向掌握有资源配置权力的群体倾斜。2011年全国公共财政中用于医疗保障支出为3250.69亿元，其中获益最大的群体是公务员，人均（次）1084元，而城镇居民基本医疗保险人均（次）仅为162元。
可见财政资金配置上的公共性目标并不能自动实现。作为财政主体的政府是由个体组成，同样要追求个人利益的最大化。而财政成本是由分散的个体承担，没有组织化的个体没有能力来约束政府的行为。政府政策和行为或直接或间接地有利于自身的利益，它的目标就有可能偏离社会福利最大化的目标。
虽然从制度的形式和法律层面上，我国财政制度基本上是遵循民主财政的原则做了初步的安排和宪法保障，建立起了基本的民主财政制度框架。但在资金配置决策阶段，人大还没有真正发挥其职能。即使公共部门所提供的公共服务是为了满足社会公共利益的，但是由于在政府部门和公众之间存在着信息不对称，而社会又缺乏让公众能够充分表达自己意愿的平台和渠道，政府提供哪些公共服务和产品，提供多少最终是由各公共部门自己来决定的，并不能充分反应社会的真实需求。
况且在当下中国的情境中，还存在行政部门独大的现象。在这种情况下，政府配置资源就已经偏离了在标准的公共选择程序下配置资源的形式，而是依行政部门的意志配置资源。
因此要保证财政活动符合公共利益，一个能够约束行政部门配置权力，能真实体现公众偏好和社会利益的运作机制是必须的。要赋予并保证公众的参与权、决策权、知情权和监督权，通过程序保证财政支出不偏离公众的利益。国家凭借公权力获取财政收入，因此公共部门的任何权力都应通过公共选择程序由立法机关审批、赋予。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督。如此，才能实现群众路线所要求的"一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去"，使公共财政真正回归公共。
【 钱璞 天则经济研究所研究员 】
2013-10-28
文章来源：经济观察报
