和讯 苏东
十八届三中全会的诸多议程中，土地制度改革如何破题成为各方关注热点。而从1978年到2013年7次三中全会中，有两次主题是关于农村改革，显示了农村和土地制度改革的核心地位。那么在未来土地制度改革应如何推进?在这一方面又应面临怎样的抉择?
日前，著名经济学家、天则经济研究所所长盛洪就这些问题接受了和讯网的独家访谈，访谈中盛洪阐述了他对土地制度改革问题的思路。他认为，土地制度是一个国家众多制度中非常基础性的制度。很多人以为靠土地用途管制，能够节省使用土地。但盛洪认为恰恰相反，假如本来这块土地市场价格可能值一百万，但现在很多地方政府给农民两万，就"让他们滚蛋了"。然后他们就按两万一亩的成本来配置土地，那么必然就配置得非常无效率。
盛洪认为，因为土地的价格更便宜，就会更多地被使用。而现在由于所谓土地市场不放开，给了地方政府一个口实，就是只有经过他们，才能把耕地变成城市建设用地，而农民无法跟他们讨价还价。
以下是访谈实录：
和讯网：我注意到您对于土地制度问题也特别关注。为什么对这一问题如此关注？
盛洪：因为土地制度是一个国家众多制度中非常基础性的制度。土地是人在上面生产和生活的综合空间。其实，土地的含义不仅是土地本身，而是空间的概念。如果没有土地，我们根本没有空间，是很基础性的。而我国到现在为止，应该说没有一部好的土地基本法，有一部叫《土地管理法》，而这个法目前来看是从部门利益出发制订的一个法，应该说是部门的规章，根本不是一个公正的法。在这样一个法律制度框架下，土地问题非常严重。应该说现在最严重的就是土地的产权，得不到尊重和保护。尤其是农村集体的土地产权，而这个土地产权得不到保护，实际上就动摇了制度的基础。
因为我们知道，我们现在讲十八届三中全会讲，市场制度在资源配置中起决定性作用。市场制度基础是什么？就是产权制度。产权制度基础上公平的市场秩序，如果产权制度存在问题，产权得不到尊重和保护，那么市场制度怎么能起决定性作用呢？所以这是非常严重的问题。而现在所谓的产权制度存在问题，最重要就是我们宪法规定的农村集体的土地产权，其实没有在具体的法律层次和具体的政策层次得到尊重。也就是说，我们的各个政府部门和地方政府，他们视农民的土地产权如无物。他们今天想这块地拿来做什么，就可以去向农民发一道最后通牒——特别类似于当初的美国政府对印第安人发的最后通牒，请你从这块土地退出，搬到我们指定的保留地区。
如果不同意怎么办？就派军队驱赶。如果农民不同意，他们反抗的话，地方政府就派警察来把他们赶走，如果这些农民敢于反抗，可能要付出生命代价。
这个从社会正义来讲是不能被接受的。你在抢夺别人的财产，但是别人反抗的时候，你可以去夺人性命，这是非常严重的问题。另外从效率讲，这样低价夺地，我们社会也就不可能有有关土地的市场价格，没有了土地的市场价格，实际上我们就不能很好地使用这个土地。因为土地拿来太便宜了，你是抢来的土地。本来这个土地市场价格可能值一百万，你可以给农民两万，让他们滚蛋。这样你就按两万一亩配置土地，那么必然就配置得非常无效率。
所以，我们现在能看到一点，很多地方，地方政府盖办公楼，远远超过了所需水平。很多城市建得是大而无当，密度偏低，这是因为土地，所谓拿地的价格过于低带来了土地配置的浪费，本来是不应该这样的。所以，从总体讲，我国本来土地很缺少，但是我们的土地反而不能很好地，有效地去利用。所以很多人说现在是土地城市化快于人口城市化。什么意思呢？城市面积在扩大，但是城市中的人均占地同时在扩大。本来城市是一个节约土地的，是一个人口集聚的地方，但是反而城市发展了，城市的人均占地要扩大了。那么这是对土地的浪费。
和讯网：很重要的是由于土地产权不明晰造成的。但是很多人认为，如果土地放开私人使用的话，会不会造成一些别的问题，比如他们总是谈什么粮食安全问题，把这个问题看得很严重。会不会导致这样一些问题？
盛洪：恰恰相反。你想想，如果一个产品价格更便宜，你是不是会更多的消费。同理，如果土地的价格更便宜，就会更多地被使用。现在是什么问题？由于所谓土地市场不放开，恰恰给了地方政府一个口实，就是只有经过他们，才能把土地变成城市用地，只有经过他们的时候，农民是不可能跟他们讨价还价的。所以，他们付给农民的土地补偿，我们暂时称为土地价格是过低的，比如一亩两万元。但是如果是市场交易的话，可能是一亩一百万元。你想一想，一亩两万元所带来的土地需求多呢，还是一亩一百万元带来的对土地需求多，答案很清楚。
假如我有一个土地市场，农民可以去直接跟开发商议价的话，这个价格绝不是政府给的这么多。如果土地价格高了，对土地需求就会减少，这恰恰达到了节约土地的目的。而所谓这些年，以保护耕地，以节约土地，18亿亩红线为口号的那些政策，剥夺农民对土地的用途改变权利，改变农民自由交易土地的权利，结果恰恰是相反的，结果恰恰是使得我们大量的耕地被占用，应该比有一个健全的土地市场多得多。所以，应该说，那样一个借口，只是借口。假如我们相关的政府部门真是面对现实的话。如果真是懂一些经济学的基本原理的话，我觉得这个事实不难看出。
和讯网：我也知道，天则经济研究所曾经发布过批评十八亿亩耕地红线的文章，对18亿亩耕地红线，你是怎么看的？
盛洪：首先，这18亿亩耕地红线的理论基础，我觉得是源于对三年饥荒教训的总结。但是我觉得总结错了，总结错了，不是学理上有什么问题，而是政治问题。因为实际上三年饥荒正如刘少奇所说，是三分天灾，七分人祸，实际上是人的错误造成的，人最大的错误是什么呢？就是完全废弃了市场制度。我们说其实市场制度在绝大部分的领域中，应该说是促进节约的，促进资源节约的，促进土地节约的。你废弃了市场制度，其实应该说，第一个，就没有很好地去配置土地，使用土地去生产粮食。废弃了市场制度，人们也没有动力去努力生产粮食。再有一点更重要。一旦发生饥荒，没有市场制度，也不能很好地去救灾。为什么呢？是因为在中国这样大的社会中，如果发生饥荒一定是局部的，一定不是全部的，这个时候如果市场机制发挥作用的话，哪个地方缺粮，那个地方的粮价就会上涨，粮价上涨，粮食就会涌到那个地方去。假如在这个时候没有市场制度的话，你不知道粮食要送到哪儿去。所以，其实我们的三年饥荒，还有一部分很重要的原因，是饥荒发生以后，也没有市场。
所以呢，从这个意义上讲，18亿亩红线只把三年饥荒的教训归结为土地太少，这是严重错误。而我认为真正的红线，真正保证中国不发生饥荒，人不被饿死的红线是什么？就是市场制度，如果保住了市场制度，才能保证不会出现这样的饥荒；才能保证出现这样的饥荒，我们也有办法解决。正是因为你侵犯了市场制度这个红线，所以才会造成饥荒，但是你又不敢去正视这个错误的话。你只把它归结为土地问题，那是大错。甚至，应该说18亿亩这个词都是错误制度带来的，为什么呢？你可以看，现在官方不再提18亿，为什么呢？这是一个笑柄。
为什么是笑柄？因为这个数就不是一个真实的数字。为什么不是真实的数字，就是因为你的这样一套土地制度，你不允许农民自己在自己土地上耕作，不许农民进行农产品(000061,股吧)的交易，那么，你带来的饥荒，农民对你的回应就是少报土地亩数。所以这个制度下你根本不知道是多少亿亩土地。所以现在为什么不提了？是因为土地发现18亿亩这个概念是错的，你看现在有人提吗？没人提。这就是个历史上的笑柄。这就是依赖计划经济，依赖政府干预，去干预土地，干预农业生产，结果就是这样的。
第二点，我刚才说过了。如果你强调18亿亩，你强调农业的耕地用途不能自由转变为建设用地。那么，你由此剥夺农民转变用途的权利，其实你剥夺了农民讨价还价的权利。1998年以后，要进行城市建设，就要用国有土地，又给了地方政府一个权力，就是农民自己没有权利将土地，比如我靠近城市，我可以将土地改变为城市建设用地，我不能盖房子，如果盖房子，一定被政府征用了，这个时候农民就没有讨价还价的空间了。
农民即使跟你去谈，也会谈很低的价格。更何况很多地方政府还利用它的政府权力，更进一步压低对农民的补偿。所以，很简单，由于这样一种制度结果，导致的是地方政府更多去要求获得农民的土地，而不是更少。所以导致的结果，正好和我们保护耕地的初衷相反。这个制度带来的更多的是侵占农民利益。所以，18亿亩红线为什么错，就错在这儿。
和讯网：还有一些人，我记得茅老师他曾经说过，说其实是我们当前，比如北京的房价如此之高和18亿亩耕地红线是有很大关系的。
盛洪：有一些关系，由于18亿亩红线导致的一些政策结果是这样的。因为农民不能自由地改变土地用途，包括大量的农村的房屋。或者说农村集体土地上建设的房屋，就是所谓的小产权。也就是说，由于他们打着这样一种保护耕地的旗号，剥夺农民这种权利，使得靠近城市，尤其是靠近城市的郊区，农民建了房，就被排挤在城市房屋供给的资源之外了。要知道，在一个社会中，如果把大量的供给排除在市场之外，那么应该说，市场中的价格必然高升。这些年，我们城市里的房价飙升，很大的原因是排斥小产权房的供给。所以，这个是和18亿亩红线政策的理由是有关的。
和讯网：还有很重要的一点。我知道中国的土地制度是很复杂的。比如说从农民手里非常低价地拿到这片土地，但是他用于住房其实是非常少。更多的用于那些，比如您刚才说的楼堂馆所的建设，还有工业用地，商业用地，类似这样的用地，占的土地是非常非常多的，而住宅用地，其实供给是非常少的。
盛洪：对，相对来讲，比例上当然有问题。因为他低价拿到，就可以低价出手。这些年地方政府之间有一种竞争模式，就是低价拿地，也要低价出手，低价出手的目的是为了吸引一些工业企业。所以很多工业用地，地价都非常低，甚至是零地价，甚至是负地价，这是张五常教授注意到的现象。但是这个也是有很大问题的。如果地方政府因为地方之间的竞争，县之间的竞争，过低压低地价，给出的是一个扭曲的土地价格，其实给出的是一个错误信号。之所以能够给出很低的价格，是因为它们以更低的价格从农民手里拿到了这些土地。所以，我刚才说，为什么说不尊重产权，或者破坏市场制度，这个其实就是，应该说是一个非常重要的结果。这个时候，其实其它方面的用地可能更少，包括住宅，包括商业用地其实相对来讲比较少。其实住宅和商业用地就会显得非常贵。
和讯网：不过也有很多人担心。如果取消了耕地红线，可能带来灾难。比如粮食安全。我看他们举了一些例子，说中国进口的粮食其实已经很多了。比如大豆，这样一些进口粮食，已经非常多了，我们的粮食安全现在寄托在外国人手上，你觉得这个说法，有意思吗？
盛洪：对这个说法，茅老师主持那个耕地保护的那个研究报告有讨论。其实是这样的。中国有粮食进口，也有粮食出口，这是非常正常的进出口，原因是比较优势。就是说，我进口国外比较便宜的粮食，出口那些对于我来讲成本比较低的粮食。这样一种国际贸易，肯定对中国有好处的。实际上据卢锋教授的研究，如果把进口和出口相抵的话，我们是粮食净出口，为什么会净出口呢，本来中国人多地少？卢锋教授的研究是说，我们出口的很多是劳动密集型农产品，这个解释是有道理的。如果这些人提这个观点的话，应该更全面一点，不能光看进口，还有出口。当然有没有粮食安全，肯定是有，但是不要夸张粮食安全，而失去了我们的比较优势方面的利益。
我可以说，我最安全的是一粒米都不进口，那是安全，但是你会损失很多。而现在战争爆发的几率是多少？带来的不安全是多少，我们是可以估计的。而且世界上的粮食市场也是多家，不是垄断的，一旦出现某些冲突的话，我们也要去估计。茅老师主持那个报告，这方面都分析到了，并不是我们不要安全，而是我们安全的代价是多大？其实，要说起来，从这个意义上说的话，我们很多产品都是进口的，我们是不是不安全。石油一半是进口的，难道我们现在要全自己来吗？还有很多进口的东西。为什么没有人去说呢。所以，我觉得这些说法是似是而非。
和讯网：盛老师，您自己感觉，我们中国土地制度改革的第一步工作应该是什么样的？从哪里改起你觉得比较好一些？
盛洪：我觉得首先是回到《宪法》，《宪法》规定的土地制度，农村土地归集体所有。当然回到《宪法》，也要修宪，我们应该修改82年《宪法》中提到的"城市土地归国家所有"，那是一个很扭曲的问题。我觉得首先是在《宪法》上有一个基础性的修改。在这个基础上我们再做其它工作。《宪法》有这样的规定，我们来保护《宪法》规定的土地产权，这是首先的。就要去清理那些侵犯土地产权的那些法律，比如说像《土地管理法》。《土地管理法》就是一个违宪的法。我说它几乎一无是处，基本就是以耕地保护为由来限制，甚至是否定农村集体的土地产权的这样一套制度，没有带来什么正面作用，只是相关的行政部门工作起来比较便利。甚至他们都不便利，是因为按照这个法律的话，他们根本没法实现那些规定，所以也是有很大问题的。
只要回到这一点是什么都好解决的。比如宪法规定，农村土地归农村集体所有，那么很简单。集体所有权是什么意思呢？就是占有、使用，收益和处分。你要是有了这个权利，你就可以去自由处置你拥有的土地，你可以进行自由的交易。那么能不能自由交易呢，当然是可以的。其实刚才说了，一旦自由交易，其实形成的土地市场价格，会让我们节约土地，让我们更有效地配置土地。但是可能会有一些个别的地方，可能需要对土地的用途做管制。比如说军事重地边上，最好不要私人拥有，比如像河流、海岸应是公共土地。还有一些自然景观和名胜古迹，名人故居，虽然是私人所有，但是不能任由所有者改变外观等等。我们当然会有一些限制。但是应该是以市场制度作为配置土地资源的基础性的制度，或者说决定性的制度，应该作为一个基本原则。这次十八届三中全会60条中，一个非常重要的原则。我相信这个原则应该适用在土地上。
和讯网：土地制度的最终实现的目标，你认为是什么样的？如果实现这样的目标，对中国的经济发展会带来什么样的助益？
盛洪：我觉得我们要建立一套新的土地基本法，或者土地法的基本框架。基本上是两个方面。
一个方面是把国有土地概念解释成主权概念。就是国家拥有土地，但它是从主权意义上拥有土地，是这个国家全体人民共同的财富。但是，它不能用于经营，但可以在这个土地上去收税，国家可以通过一些方式，或者承认历史上已经存在的那样一些，我们叫经济主体的土地产权，包括个人的，包括集体的，包括法人的，让他们自由交易。
另外一方面，我们还比较侧重去讨论现有的农村集体土地，主张把农村集体对土地的所有权，变成一个非常特定的形式，我们叫土地的田底权。现在通过承包获得的承包权，我们可以把他看成是永佃权，就是永远租佃的意思。也可以称为田面权。这两者之间是可以互相独立地进行交易，包括租赁、抵押、买卖等等。总而言之，就是在现有的，我们的宪法框架下，应该说明确相应的土地产权，然后让土地产权人进行交易。国家不作为土地产权人的一方。国家是一个超越的主权者，要对所有的土地产权的交易，都可以去征税。然后同时提供对土地上的人民的财产、生命的保护和其它的公共服务。我觉得这是对土地制度的这样一个理想框架。应该说我们现在在做这方面的研究。当然，可能这个研究还要再等一段时间才能去发布。
[ 本文原载2013年12月16日和讯网 ]
2013年12月16日
中平网-作者授权文稿
