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“国计民生”说摘自《国有企业性质表现与改革》分报告一

天则经济研究所 2012-02-16 累计浏览

 

在中国,无论是官方还是民间、学界还是媒体,都在频繁地使用“国计民生”一词,这说明“国计民生”已成为备受关注的一个事物。国计民生本意是指国家经济和人民生活,具体而言就是国家的经济财政和百姓的吃、穿、住、行。在现代社会,一国政府不可能离开经济收入而保持顺利运转,一国百姓不可能离开吃、穿、住、行而获得生存,因此任何关系到国家经济收入和百姓日常生活的国计民生领域都是极其重要的。正因为如此,各国政府和民众都在努力搞好国计民生。然而,人们在如何保障国计民生的问题上却存在分歧:一种观点认为,只要正常的市场交易得以进行,国计民生就不会出现问题;另一种观点则认为,国计民生如此重要,因而必须由国家和政府介入,控制其中重要的领域。
 
1.计划经济下的国计民生状况
 
在改革开放以前,中国实行了全面的计划经济体制,以国家和中央为核心主体全面控制经济运行与物质分配。在计划经济体制下,市场价格机制被行政命令手段所取代,经济主体的产品需求与支付意愿全部被掩盖,从而信息无法传递、计划无法实现。在工业领域,由于生产企业只是执行政府部门既定生产计划的附属物,其绩效完全表现在对计划的完成、对当局的偏好的满足上,因而企业的经营效率是不可能得到保证的。在农业生产上,由于国家实行统购统销政策,农民的经济利益难以得到保护,因而农民生产积极性受到严重打击。不论是工业品供给的短缺,还是农产品产量的不足,都影响到国计民生。
 
由于生产和供应的不足,国家只得建立计划分配、统一调拨的物资管理体制。在各种被计划分配和统一调拨的物资当中,诸如钢铁、石油等被认为是关系到国民经济命脉的物资,直接由国家统一分配,而某些专用物资则由中央各主管部门平衡分配。然而不论是哪一种物资,随着国家计划经济的全面扩展,被统一调配的物资种类逐年增多,而供给的缺口也在逐步扩大。由于计划经济体制无法供应足够的产品以满足人民群众日益增长的物质文化需要,因而配给供应制度不断扩大,最后发展到只有凭借粮票、布票、肉票、副食品票等票证才能购买到相应商品的地步。
 
2.市场经济体制改革后的国计民生
 
改革开放以后,随着对政府管制的逐步取消,国内市场获得了快速的发展。从整个过程来看,那些最早放开的领域,最先解决了产品短缺的问题;与此同时,那些放开最彻底的领域,产品短缺问题的解决也最为彻底。对国计民生起作用时间最早、产生影响最大的改革是农村联产承包责任制,由于“分田到户”之后农户只需向国家上缴固定比例的公粮,剩下的收成完全归自己支配,因而极大地刺激了农户增产增收的积极性,我国的粮食短缺问题也随之得到解决。出于对国民经济有可能出现全面失控的担忧,我国的市场改革采取了双轨制模式,在保留一部分计划经济的资源配置方式同时,在体制之外还创建了一个自由交易市场。虽然双轨制滋生了大量的腐败和特权经济,但它最终还是让位于市场经济,并且使得政府放开了一系列曾经严格管制的领域。
 
随着越来越多的关系国计民生的产业被交还给市场,国民经济获得了飞速的发展,百姓的物质生活水平也发生了惊人的变化。从改革启动到上世纪80年代末的十年时间里,代表配给制的粮票、布票、肉票、副食品票等各种票证基本上都退出了历史舞台,绝大部分中国人告别了“新三年、旧三年、缝缝补补又三年”的贫穷岁月。到了上世纪90年代末,我国不仅全面解决了温饱问题,而且做好了步入小康社会的物质准备。从国家经济发展与百姓生活水平提高的角度来看,市场化的改革明显比全面的计划经济有利于国计民生,这是中国的改革开放用实践证明了的。然而,中国的市场化改革远没有完成,因为仍有许多关系到国计民生的领域被各级政府以国有企业的身份控制着。国有企业的负责人及其利益代表通过对“国计民生”一词进行片面的解读,以此为自己实施垄断的行为正名,从而达到获取个人与集团利益的目的。
 
3.以“国计民生”为理由的国企垄断
 
虽然中国经济在市场导向的改革上总体继续保持着产业放开的趋势,但随着国有经济向“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”收缩,国有企业正在加强对众多基础性领域和资源性领域的控制与扩张。在“国家比市场更能保证国计民生”的观念指导下,国计民生也就被一些人用来作为国有企业代表政府实施垄断经营的借口。由于石油石化、电力、煤炭关系国计民生,所以需要国有企业垄断经营;由于供水、供热、供气关系国计民生,所以需要国有企业垄断经营;由于铁路、航空、邮政、电信关系国计民生,所以也需要国有企业垄断经营。即便以上行业中的部分领域在政府引导下可以向民营资本有条件地放开,但仍然被认为应当受到国有企业的严格控制。2003年国资委体制建立之后,在结构性的“国进民退”趋势下,以国计民生为理由的国企垄断愈发明显。
 
国有企业代表政府垄断关系国计民生的产业是否真的能提升经济发展、给百姓生活带来实惠?事实给出了相反的答案:在国有企业垄断存在的领域,效率低下、供应短缺、服务较差、腐败丛生、分配不公;而在那些已经放开乐的某些领域,效率提高、服务质量改善、物质产品充足供应。由于国有企业的垄断,当国际油价大幅下跌时,国内的油价往往保持不变;而当国际油价出现上涨时,国内的油价则是更大幅度地上涨。由于国有企业的垄断,铁路运输每年都会出现“春运时期一票难求”,“煤炭、粮食运不出去”等客货运极度紧张的现象;城市公用事业的低效率和较差的服务质量总是难以改观,而国内的电信服务费用也要比国外市场经济国家高出一大截。相反,由于餐饮、纺织服装、家电等同样关系国计民生的产业已经被放开,消费者可以享受到史无前例的质优价廉、花样繁多、方便快捷的产品与服务;不仅如此,这些领域的产品已经迅速打入国际市场,建立了有竞争力的品牌。所以说,保证国计民生靠的是竞争性的市场,而不是靠实施政府垄断的国有企业。
 
垄断能够为垄断者带来超额利润,因而不论是国有企业还是非国有企业都在积极为自己谋取这种力量。获取垄断力量的途径有两种,一种是通过市场竞争确立自己的垄断地位,可称之为市场垄断;另一种是通过政府赎买确立自己的垄断地位,可称之为行政垄断。事实证明,国有企业在市场竞争当中不具备优势,但是在政府赎买当中却具有天然优势。由于市场竞争不排除现有竞争者和潜在竞争者的挑战,因而这种形式的垄断格局是不稳固的,居于垄断地位的企业需要不断地提高效率,以应对潜在的挑战者。在政府赎买领域,由于政府控制下的国有企业实质上与政府部门在利益上休戚相关,因而将市场准入资格分配给国有企业也就理所当然了。在理论上,非国有企业同样能够从政府手中“购买”到行政垄断权,但由于非国有企业在法律规定上不受政府控制,这种交易只能采取货币化形式进行。用货币赎买政府部门的行政垄断权,一方面由于价格很高,非国有企业难以接受;另一方面由于这种交易本质上是贿赂政府部门,在现有法律框架下不允许这样做,所以国有企业获得政府行政垄断权具有天然的优势。虽然在市场经济改革中,打破垄断已成为共识,但保障“国计民生”仍然成为国有企业实施垄断经营的重要理由之一。