一、引言
2003年以后，随着中央与地方两级国有资产监督管理委员会的相继成立，国有企业所面临的管理体制发生了巨大的变化，其行为规则和行为结果也随之发生改变。在过去，国有企业的经营管理受到来自多个政府主管部门与所属行业部委的行政干预，多头管理模式严重扭曲了企业的行为，并且成为国有企业经营效率低下的重要原因之一。国资委成立之后，管理国有企业的权力逐步集中到国资委一家，此举消除了多头管理问题，但“婆婆兼老板”的新问题随之而来，政企不分导致的困扰依然存在。由于在人数很少的条件下参与者易于达成合作，作为唯一的“婆婆兼老板”的国资委显然同国有企业之间拥有这种默契。在国有企业面临“要么民营化，要么垄断”的历史条件下，国资委为国有企业创造出垄断的经营条件，并逐步使之行政化、制度化；作为回报，国有企业在履行“保值增值”职责的同时，还为国资委完成其它的经济与非经济任务。
在这种新的国有资产监管模式下，国有企业不仅消除了长期以来的大面积亏损，而且还显示出做大做强的迹象。从这一点看来，国资委体制相对于过去的多头管理模式显然是巨大的进步，因此该体制的绩效是显著的；但如果考虑到这些国有资产在竞争性市场经济条件下所能发挥出来的潜在生产力，以及国资委体制对市场经济规则可能引发的破坏性作用，国资委体制又是不足取的。在接下来的内容中，本文将围绕国资委的定位与职权展开论述，试图揭开国资委体制的本质。
二、国资委组建过程
1．改革背景
国有企业自1978年改革以来经历了扩权让利、利改税、资产经营责任制、承包制、股份制等多种形式的改革实践，到2003年初已基本建立起国有企业现代公司治理体系。在这前25年国企改革中，国有企业虽然在两权分离、企业家能力培养等方面取得了巨大的成就，但产权不清、政企不分的根本性问题并未得到有效解决。正因为如此，在同外资企业、民营经济同台竞技过程中，国有企业表现得不堪一击，以致出现了“三分之一明亏，三分之一暗亏”的尴尬局面。由于产权不清与政企不分，国有企业一方面继续承受着某些社会性负担，另一方面则依旧没能出现真正对国有资产负责的产权所有者。虽然“抓大放小”的收缩战略在一定程度上明确了国有企业的发展方向，但国有资产管理的前提条件不解决，即真正能够对国有资产负责的主体未出现，国有资产价值萎缩与大规模流失的结果就不可避免。
在国资委成立之前，有权对国有企业的经营决策进行干预的部门非常多，其中包括对国有资产产权进行管理的财政部、对国有企业大型投资活动进行管理的国家计委、管理企业经营活动的国家经贸委、以及控制国有企业人事权的大型企业工委等等。除此之外，国有企业所在行业的主管部局，如电力、煤炭、冶金、机械、化学、纺织等行业的主管部局都有权对本行业的国有企业发号施令。政府行政部门与主管部局原本是为了协助企业完成国家的生产建设计划，但实际结果却完全不同。因此，正如全国政协委员郭松海所总结的那样，各个部门在有利益可图的时候争相获取国有企业的管理控制权，而当需要承担责任时却互相推诿，最终导致国有资产经营的低效率与国有资产所有者的缺位。
2．国有资产管理理论探索
中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了建立现代企业制度和企业法人财产权、实现出资者所有权与企业法人财产权分离等新提法。《决定》中提出的改革思想为两权分离理论的实践赋予了新的内涵。作为国有企业改革的理论指导思想之一，两权分离理论并不是一成不变的，而是经过了由“所有权与经营权分离”转变为“国家所有权与企业所有权分离”的演变过程。
所有权与经营权分离主要发生在国有企业改革的前半阶段，最具代表性的便是承包制改革。承包制改革是在不改变国有企业产权架构的前提下，通过让渡经营权和部分剩余索取权来达到刺激内部人工作积极性从而提升企业经营绩效的改革措施。这种国有企业的所有权由国家控制、经营权由企业管理层控制的两权分离改革模式，并没有真正达到两权分离的目的。产权所有者总是要通过各种方式来实现自己的利益诉求，因而国家或政府部门必然要干预国有企业的日常经营，尤其当出现严重的内部人控制时，全面接管国有企业就在所难免了。所以，理论界创新性地提出了新的两权分离理论，即国家所有权与企业所有权分离理论。新的两权分离理论以建立国有企业现代公司治理结构为代表，通过设立企业法人以区别国家所有者角色，从而划定国有资产的产权边界。在新的两权分离改革模式下，国有企业不仅享有企业的经营权而且还是法人意义上的所有者，对自己的经营活动承担有限责任；国家作为企业的出资人不再对企业的日常经营进行干预，但是仍对国有企业的重大决策施加影响。
新的两权分离改革似乎能够实现“政企分开”这一改革目标，但后来的实践却证明公司制改革以后的国有企业并没能摆脱政府部门的行政干预。虽然国有企业在形式上已经是独立的法人组织，但财政、工商税务、组织部门、主管部局等各个部门依然掌握着国有企业的控制大权。在这种国有资产管理模式下，国有企业角色定位比较尴尬。一方面国有企业需要应付来自政府部门的行政干预，另一方面又要面对日益崛起的民营经济、外资经济的市场竞争，加上国有企业内部人控制的问题，国有企业的经营绩效自然难以改观了。在名义上虽然有众多的政府部门代表国家行使国有资产所有权，但实际上仍然存在严重的所有者缺位问题。针对这一情况，理论界又提出了两种不同的解决途径：一是加大国有企业改制力度，将竞争性领域中的国有企业实行民营化；一是组建真正意义上的国有资产管理部门，代表国家承担起国有资产监督管理的责任。
改革实践证明，由于各自所侧重的领域不同，国有企业民营化与建立国有资产管理体系两者之间并不存在严重的冲突。“抓大放小”侧重于将竞争性领域的亏损国有企业实施民营化改革，而国有企业战略性收缩则表现为进一步加强对垄断领域的控制。在这一改革过程中，坚持以公有制为主体的指导思想使得国企改革不可能选择全面的民营化，也就是说，通过民营化道路全面解决国有资产所有者缺位的问题在现实中不可行，因此改组或新组建一家特设机构就成为必然的选择。为了实现这一目标，理论界设计出“国有资产管理部门+若干国有资产经营公司”的解决方案。在该方案中，国有资产应该由一家特设的国有资产管理部门代表国家行使所有权职能；为了消除政企不分的问题，国有资产应该由该管理部门委托给若干国有资产经营公司进行资产经营，而国有资产的具体运作则由资产经营公司交给企业管理层负责。该方案期望通过设立国有资产管理专职部门，负责国有资产经营的监督，以区别于现有的行政部门，从而解决政企不分的问题。但新的部门本质上还是政府机构，其行为方式和经营目标仍然脱离不了政府的行为特征，因此该方案受到一定的批评。
然而，在此之后成立的国资委为了掌握更多的监管权利，在解决政企不分的问题上却做出了一个倒退的选择。按照理论界的设计，国有资产监管体制由三个层级组成：最上层为国有资产管理部门，负责监督资产经营公司；中间为若干个资产经营公司，负责国有企业的资产运营；最下层为国有企业，负责国有资产的具体经营管理、参与市场竞争。资产经营公司的存在原本能够在一定程度上割断政府（国有资产管理部门）与企业之间的政企关系，但新的管理体系却舍弃了资产经营公司这一层，而是直接由国有资产管理部门监管国有企业。2003年成立的国资委体制正是这种新的国有资产管理体系，国资委直接对下属国有企业进行监督和管理。因此，新的国有资产管理体制本质上并没有解决政企不分的问题。
图1 理想中的国资管理体系与现实中的国资管理体系
3．国资委的组建
在国有企业改革的早期阶段，有关国有资产管理组织体系建设的探索就已经开始。早在1986年，我国就建立了由财政部门归口管理下的国有资产管理局，该部门可以被看作是2003年所建立的国资委的前身。国有资产管理局作为财政部门的一家特设机构，主要承担着国有或国有控股企业中国有资产的管理工作，但其职能范围并不包含土地、矿山、河流等自然资源，也不包括铁路、公路、民航等基础设施所形成的一些国有资产。简而言之，国有资产管理局的职责范围基本上局限于竞争性领域，其它如资源性领域和垄断领域则由其它政府部门所控制。
从部门职责与部门发展的角度从发，国有资产管理局早在1993年就针对国有资产管理体系中存在的权责分配问题，提出了一套自己的看法。国有资产管理局认为，在社会经济宏观调控职能方面，国有资产管理部门可以承担国有企业收益分配的职责，对国有企业收益分配制度的制定、国有企业上缴利润的使用等进行管理。为了保证国有企业按照市场经济原则经营，应当区分国有企业在实现政府既定社会目标方面的作用与政府其他管理手段的作用，割断政府对企业的所有行政干预，并且将监督与管理国有企业的权利集中到国有资产管理部门。此外，在处理中央与地方国有资产所有权问题上，为了保持国有资产产权的一致性，可以按照“统一所有，分级管理”的原则进行产权管理。国有资产管理局对产权组织管理体制的研究以及对权责分配的观点，实质上为将来建立一种由国有资产管理部门独家监督与管理国有资产经营的体制做好了铺垫。
2003年3月，第十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），不再保留国家经贸委。随后，国务院常务会议讨论并原则通过了国资委的“三定”规定，新设立的国资委由国务院授权代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。此外，国资委还成立了党委，履行党中央规定的职责。从原始的组织背景来看，国资委主要归并了中央企业工委、国家经贸委、财政部和劳动部等部委的一些职能。这些职能包括：中央企业工委的全部职能，国家经贸委指导国有企业改革、重组等职能，财政部负责国有资产登记、处置等职能，以及后来并入的原本由劳动部负责的工资总额管理职能。由于国资委所管辖的资产十分巨大（成立之初就已超过十万亿人民币），因而还设立了国有资本经营预算制度，由同级人民代表大会进行监督。从已公布的职能设置来看，国资委下设的20个局级部门中有12个具体负责国有资产的监督管理工作。这些局级部门主要包括：政策法规局、财务监督与业绩考核局、综合局、产权管理局、规划发展局、企业改革局、企业改组局、企业分配局、收益分配局、监事会工作局、以及企业领导人员管理一局、管理二局。
三、国资委的职权
1．确定国资委职权的法律文件
自1986年国有资产管理局成立以来，有关国有资产管理部门在国有资产管理体制中所处地位与其职能的界定，在很多法律文件中都有所体现。1988年8月，国家机构编制委员会通过了《国有资产管理局“三定”方案》，该文件指出：国有资产管理局“应该行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。1990年7月，国务院发布的《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》指出，“由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能，国家国有资产管理局专职进行相应工作，并由财政部归口管理”。1992年7月，国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中第41条规定，“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权”。从这些早期的政府文件可以看出，国有资产管理部门作为财政部下属的一个专职机构，只是承办上级政府部门下派的工作任务，而完全不具备国有资产产权主体的职能。
2003年3月，第十届全国人民代表大会批准了国务院的机构改革方案与《国务院关于机构设置的通知》，正式组建国资委。该通知确定国资委为国务院直属的正部级特设机构，代表国家履行国有资产出资人职责。同年5月，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），对国资委的地位与职责做出了明确的规定。《暂行条例》首先确定了国有资产监管体制的目标定位，即为了“进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值”。对于国有资产的监管范围，《暂行条例》规定只包括国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产，而不包括金融机构中的国有资产。国资委的上级主管部门是国务院和地方各级人民代表大会，国资委获得主管部门的授权之后依法履行出资人职责，实行一种“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。此外，《暂行条例》进一步明确了国资委的六项具体职权：（1）依照《公司法》等法律法规对出资企业履行出资人职责；（2）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；（3）依照规定向所出资企业派出监事会；（4）对所出资企业的企业负责人进行任免、考核与奖惩；（5）对企业国有资产的保值增值情况进行监管；（6）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。为了保证国资委顺利运作，《暂行条例》最后还赋予国资委“制定企业国有资产监督管理的规章、制度”的权力。
2008年10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国资法》），从法律的角度正式确立了我国国有资产管理制度的框架。《国资法》第四条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”其中，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责”，“其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责”。虽然国资委这一机构并没有被明确写入《国资法》，但是对国有资产的类别划分与监管模式的设定已经为国资委这一特设机构的合理化提供了支撑。
2．国资委与相关主体之间的职权关系
为了明确相关政府部门的权利义务关系，《暂行条例》规定：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”，“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。对于政府与企业的权利义务关系，《暂行条例》规定：“所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动”。通过《暂行条例》的这些规定，政府与国有企业之间的关系发生了很大的变化：原先众多政府部门均有权干预国有企业的生产经营活动的格局，已转变为几乎只有国资委一家部门有权干预国有企业；国有企业从原先需要面对众多的主管部门变为只需面对国资委一家，而且政府部门对企业日常经营活动的行政干预也受到较大的约束。
图2 国资委成立前后国有企业监管状况
国资委体制的建立，一方面改变了国资委与其它政府部门之间的联系，另一方面也改变了国资委与国有企业之间的关系。通过归并其它政府部门管理企业的职能，国资委的职权范围迅速扩大，逐步形成排它性的监管权。国有企业在这一体制范围内，只要不明显违反国资委的旨意，就不必过于迁就其它政府部门的政策。由于国资委有积极性“保护”国有企业通过自主经营的方式做大做强，这就自然引发出诸如国企利润上缴严重不足、收入分配过于偏向国企人员、国有企业行为不受约束等问题。在这种体制框架下，国资委与国有企业的关系依然难以摆脱激励与约束的困境：过于强硬的约束将大大削弱企业的积极性，而过于宽松的自由又将导致企业的失控。与改革早期出现过的情形有所不同，国资委与企业之间一对一的关系避免了“一抓就死，一放就乱”的局面，企业在国资委可以容忍的范围内获取内部人收益，而国资委通过给企业营造必要的垄断资源优势来实现本部门的监管目标。
四、国资委的角色冲突
从最初的财政部门下属专职机构发展到拥有国有企业重大经营管理决策权与制定相关法律法规等广泛权力的国有资产监管部门，国资委的行为角色也随之发生改变。然而，随着国资委权利范围的逐步扩大，其各种角色之间不可避免地发生冲突，从而影响到国有经济以及整个国民经济的健康发展。这些冲突的根源主要来自于国资委体制中政府功能与市场功能、产权主体与运作主体之间的混合。由于两者追求的目标与运行的规则不一致，当出现冲突时，必然是为保住某一个目标的实现而牺牲另一个目标，甚至出现两个目标都落空的结果。
1．市场主体与监管主体的角色冲突
不论是《暂行条例》还是《国资法》，都从制度层面为国资委确立了市场主体与监管主体的双重身份。国资委的市场主体身份主要表现在出资人角色上，具体包括对国有企业高层管理人员与董事会、监事会成员的任免与考核，对国有企业发展战略、兼并重组等重大经营决策的审批，以及对国有企业薪酬水平的决定与经营利润的分配等方面。国资委的监管主体身份主要表现在规则制定者角色上，根据《暂行条例》的规定，国资委有权制定法律法规以便实现对国有企业监管的功能，从而达到国有资产保值增值、做大做强国有企业的目标。可是，一旦国有企业出资人角色与规则制定者角色合二为一，“管干不分”与“政企不分”的问题就不可避免地显现出来。
作为国家特设的国有资产出资人代表，做大做强国有企业自然成为国资委的首要目标。但无论怎样设计国资委的组织架构与行为规则，国资委终究是政府部门，其行为结果导致国有企业在国资委体系下不可能成为真正意义上的市场主体。虽然现有的国资委体制已经分离出政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能，但国有企业一方面必须配合政府部门完成某些社会职能，另一方面在经营不善时得到政府的补贴与保护，这种状况始终没有得到彻底改变。当前的国资委体制不仅没有减弱国有企业的这种政府特征，反而通过法律法规的制定对这一特征加以制度化，这与国有企业改革所要达到的建立自主经营的市场经济主体、实现政企分开的目标是相矛盾的。
就出资人角色而言，国资委的行为特征在很大程度上是通过国有企业表现出来的。国有企业在过去30年的改革过程中，政企不分一直是困扰改革实践者的一个大问题，在国资委体制下该问题变换为另一种新的形式。“当被要求上缴经营利润时，国有企业往往以非市场主体的面目出现；而当准备进军利润丰厚的产业谋取经济利益时，国有企业却又选择市场主体的面目出现”，国有企业的这种双重人格表现出趋利避害的本性，其制度性根源在于主管部门角色的两面性。由于出资人需要追求尽可能多的经济收益，因而国资委授意下属国有企业谋取积极的经济扩张；又由于监管者拥有规则制定的权力，因而国资委倾向于制定能够让国有企业逃避法律法规约束的制度。现有的国资委体制无法保证国有企业真正为最终产权所有者（国家与人民）服务，却赋予国有企业过大的市场参与权，其结果必然是损害其他市场参与者与最终产权所有者的利益。当国资委的市场主体与监管主体之间的角色冲突发展到一定程度时，监管者与被监管者之间的关系随之发生改变，两者的利益将逐渐统一，部委的经济实体化将不可避免。
2．社会公正与现实结果之间的冲突
部委经济实体化主要表现为监管部门与被监管部门之间形成利益共同体，并且各自为对方提供便利从而获取好处。在国资委体制下，国有企业不仅能够享受到优惠的贷款政策、廉价的土地与原材料资源，而且能够从制度上获取行政垄断势力。正因为行政垄断力量，经营管理乏善可陈的国有企业获得了丰厚的利润，一些企业不但摆脱了连年亏损的困境，甚至表现出欣欣向荣的景象。作为回报，国有企业一方面完成国资委的政治目标，另一方面为政府官员提供经济回报。而作为非参与者的其它经济主体与最终产权所有者，却在部委经济实体化过程中利益受损，社会公正与现实结果之间出现冲突。
除了为国有企业提供行政垄断势力与经营上的其它“保护”之外，国有企业的经营者和职工也从部委经济实体化中得到巨大的收益。相对于其它经济主体尤其是民营经济而言，国有企业职工的工资与福利明显是偏高的，国有企业经营者的薪金收入、在职消费与其它政治性收益也是别的经济主体所望尘莫及的。不仅如此，国有企业的经营者在经营不善时还拥有撤职豁免权。即便在经营过程中由于错误的决策给企业造成数以亿万元的损失，甚至被追究过刑事责任，只要不违反组织原则，该经营者仍然可以被留用或者调往其它企业任职。这在追求股东利益最大化的其它经济体中是不可想象的，但国资委体制下的国有企业却普遍采取这一行为模式。与这一模式相对应，国有企业的管理职位、董事会和监事会席位往往有一部分是为政府官员设置的，一旦离开政府岗位，这些官员就能进入企业任职。我国的公务员制度对政府官员的经济收益形成一定的限制，要实现货币化收益就只得通过国有企业，因为只有企业才能提供高额的薪资水平。由于国有企业是政府官员的潜在好去处，因而通过制度的设计以维护国有企业的利益也就在情理之中了。
部委经济实体化在本质上仍然是一种政企不分的表现，这种形式的政企不分显然损害了其它经济主体以及国有企业的最终产权所有者，并且严重地损害了社会的公正。
五、小结
本文通过对国资委的组建过程与部门职权进行分析发现，在国资委体制下国有企业依然没有解决政企不分的问题，而且这一问题在新的经济形势下表现出更加隐秘、后果更为严重的迹象。通过对监管者与被监管者形成的利益共同体加以制度化，国资委体制下的国有企业获得了巨大的经济特权，并且随着国有经济势力的加强逐步稳定化。这种格局虽然表现为国有经济做大做强，但在本质上却给市场经济带来了莫大的损害，不仅破坏了公平竞争的规则，而且给其它经济主体造成了严重的不公。随着这种体制的进一步制度化和稳定化，市场经济的发展将越来越难以深入，而改变这一既定格局的行动也将受到巨大的阻力，进而增加改革的成本。
附录1：具体执行国有资产监督管理工作部局的具体职责规定
政策法规局：研究起草国有资产管理和监督的法律法规草案，负责有关法规和重大政策起草、拟订的协调工作；研究国有企业改革和发展中的有关法律问题，负责指导国有企业法律顾问工作；承担委机关的法律事务。
业绩考核局：拟订并组织落实国有资产经营责任制度，研究和完善授权经营制度并对授权企业进行监督，研究提出业绩合同等企业资产保值增值目标管理的方法并组织实施；综合考核所监管企业的经营业绩；研究提出重大决策责任追究的意见和措施。
统计评价局：负责国有资产的统计和所监管企业财务决算备案工作，建立国有资本金统计信息网络，根据有关规定对外发布统计信息；建立和完善国有资产保值增值考核办法，拟订考核标准；建立和完善企业绩效评价体系并负责组织实施；拟订国有企业清产核资的政策及制度、办法，组织所监管企业清产核资工作；按照国家有关规定，负责所监管企业资产损失核销工作。
产权管理局：研究提出改革国有资产管理办法和管理制度的意见，拟订国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等方面的规章制度和管理办法；负责所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等工作；负责所监管企业资产评估项目的核准和备案；对所监管企业国有资产进行预算管理，对资本收益的使用进行监督；审核所监管企业资本金变动、股权转让及发债方案；监督、规范国有产权交易。
规划发展局：研究提出国有经济布局和战略性调整的政策建议，指导所监管企业进行结构调整；审核所监管企业的发展战略和规划；对所监管企业重大投资决策履行出资人职责，必要时对投资决策进行后评估。
企业改革局：研究提出国有企业改革的方针政策；指导国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；研究所监管企业合并、股份制改造、上市、合资等重组方案和国有资产经营公司的组建方案，对其中需要国有股东决定的事项提出意见。
企业改组局（全国企业兼并破产和职工再就业工作办公室）：编制并组织实施国有企业兼并破产计划，研究提出有关债权损失核销和职工安置等方案；组织协调债转股工作；组织协调所监管企业的合并、分立、解散、清算和关闭破产、困难企业重组工作，协调解决企业改组中的重大问题。
企业分配局：拟订国有企业收入分配制度改革的指导意见；根据国家有关规定，对所监管企业工资分配的总体水平进行调控，研究拟订所监管企业负责人的薪酬制度和激励方式并组织实施；指导所监管企业分离办社会负担、主辅分离和辅业改制、富余人员分流工作，配合有关部门做好下岗职工的安置工作。监事会工作局（国有企业监事会工作办公室）：根据《国有企业监事会暂行条例》，负责监事会的日常管理工作。
企业领导人员管理一局、管理二局：根据有关规定，承担对所监管企业领导人员的考察工作并提出任免建议；考察推荐董事、监事及独立董事人选。
参考文献
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