实录
盛洪：
天则经济研究所双周论坛的历史很久了，今天是第401次学术报告会，我们有幸请到了蔡定剑教授。蔡教授现在在中国政法大学宪政研究所，他在宪政研究方面颇有成就，写了很多文章，做了很多呼吁。最近，蔡教授又发表文章对暴力拆迁提出了批评和建议。同时，他还关心宪政建设，包括财政的相关问题。政府职能的发挥要依靠财政的正常运转，所以财政在中国非常重要。这里的问题是，公共财政是取之于民的财富，政府应该如何利用公共财政更好地为老百姓服务。钱并不是到了政府手里，就能自动实现服务百姓的目标的，我们需要有适宜的制度安排。今天蔡教授报告的题目是：如何推进公共预算改革——上海闵行区等地的做法。地方的这些财政改革实验并不单纯是行政改革，它还有更深的涵义。下面，有请蔡教授为我们作报告。
蔡定剑：
拆迁条例是我今年很关注的一个问题，我之前写了一篇文章，成了第一个点火的人。后来，有另外五位教授站出来，媒体也对这个话题进行了大量报道。虽然有些结果并不如我们此前期望的那样，但是进步还是很大的。我的主张是，土地公共征收要以规划为前提。规划是一个民主的过程，比如，城市规划是城市议会批准的，而此前，有完整的公共参与程序。中国的拆迁条例始终没有出现一个我希望看到的词，即"利害相关者"，而这些利害相关者恰恰应该享有民主参与的权力。公共利益的界定很困难，它要以城市规划和公众参与为前提，然后还需要司法判断，因为大家对公共利益会有不同的看法。行政法上有个平衡原则，目的虽然重要，但手段过当也不行。不能为了很小的公共利益，损害很大的私人利益。
今天跟大家报告的内容是如何推进公共预算改革。很多媒体及公众都比较关注这个话题，也是时候在两会上对其进行讨论了。去年，民间人士推动了广州市公共预算的公开，上海很快出台了公开公共预算的实施办法，中央政府也表了态。今年，北京市人代会上还规定人大代表可以把预算带回家，预算不再收回，不再作为国家机密了。可见，全国现在已经出现了公共预算公开的趋势。
这三年间，我们一直和财政部财科所合作，在上海闵行边实验边研究。我此前对公共预算不甚了解，但是这个事情太重要了。我们研究宪法的都知道，议会的成长就是夺取国家税收和预算权力的过程，英国议会就是这样发展起来的。另外，美国国会也不会讨论奥巴马的国情咨文，而是在三月份预算出来后，就预算讨论到十月份。相比之下，我们的人代会经常讨论的都是宏观大计、政府工作报告等，这是没有太大用处的。
我们看一下2009年的预算，中央直接支出一万四千，将近一万五千亿。其中，一般公共服务花了一千两百亿，大概占6.7%；国防有四千七百亿，占31.5%。我们这几年的开支还是很大的，主要是中央经费开支。下面看一下民生项目，教育占4.1%，社会保障和就业占2%，科技投入占2%，卫生占0.37%，环境保护占0.25%，教育、社保、医疗、环保四项加起来还不到7%。这能说是以民为本、保民生的预算吗？所以，我们只有看预算，而不是听报告，才能真正了解国家的政策。也希望今后媒体更多地关注政府在民生项目上花了多少钱，而不是报告讲得有多好。
首先定义一下公共预算。我前几年参加公共预算方面的项目时发现，财政学家言中公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家对公共预算的一种解释是，把国家财政的钱投入到公共服务里。我不这样认为，因为政府所有的服务都是公共服务，给公务员的支出也是公共服务。我理解的公共预算是个公共过程，预算的决策、执行和监督等等，都是老百姓民主参与、讨论和决定的过程。我正是从这个角度出发，对公共预算改革进行研究的。2006年，我参加了APEC关于预算公开的一个会议，大家都在谈如何保持政府公共预算的资产负债和收入支出表的透明性，而我们还在谈政府公共预算能不能公开的问题。可见在这个方面，我们国家还非常落后。
下面，我介绍一下中国在公共预算方面做了哪些改革。首先，中国公共预算改革的背景是：中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。比如2004年，国资委就有四千亿没有上报人大进行审查。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，我多次发文指出，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。在新加坡，腐败有97%的概率被发现，但到了泰国，这个概率只有5%，这就导致不管泰国的刑法多严酷，那里的贪官都敢贪污，因为人都有侥幸心理。同样，审计只是一个很小的部门，贪官们根本不怕。要解决贪污问题，必须把预算做好，让大家都来监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政治改革的重要内容。
