资源型城市的可持续发展

张曙光：今天是天则所的双周论坛的第370次。今天我们请到了宋晓梧，讲的是我国经济建设中面临的一个重大问题：资源型城市的可持续发展。中国这几年有很多煤矿城市，比如说阜新，煤矿基本上已经被开采完了，但是城市就是靠煤矿建立起来的。在矿开采的差不多时，城市就没有任何收入了，就遇到了困境，怎么持续发展？这确实是个大问题。而且在我们国家这样的城市还不是少数。宋晓梧他们在国务院领导的重视下，做了一些调研和调查，对这些问题有一些想法。而且调研的状况在一些公开的场合也不好表达，天则所从来就是比较自由的论坛，因此到这来可以放开来讲。在做的各位谁要拿宋晓梧讲的东西用的，一定要先跟他说。我们这虽然自由，但是公开的报道文件还得讨论。现在请宋晓梧给我们讲。

宋晓梧：非常感谢张老师，我跟张老师认识快三十年了。张老师让我来天则所来介绍情况，我也非常感谢天则所的各位著名经济学家关注资源型城市可持续发展问题。资源型城市可持续发展面临着许多问题，有理论问题也有实际问题；有经济问题也有社会问题。今天我介绍相关的情况，最主要的是希望能够引起经济学界对这个问题的重视。对于像我们这些从事这项实际工作的人来说，在着手制定相关的政策时候，深感过去的理论储备非常不够。在起草国务院文件的时候，有一些问题拿不准，想找一些参考书都很少，参考文章也很少。我们到国外去考察，他们还能提供一些有关的理论研究和政策措施，都是实践中多少年来积累的经验，很多有借鉴作用。但是中国毕竟跟国外不同，不能照抄照搬。下面从五个方面概况地向大家介绍一下。第一，中国资源型城市的概况；第二，资源枯竭型城市所面临的突出困难；第三，我国家资源型城市陷入困境的体制机制原因，这跟国外还有不太一样的状况，不仅仅简单地是自然资源枯竭的问题；第四，发达国家资源型城市可持续发展的经验；最后，介绍一下去年十二月国务院颁布的关于资源型城市可持续发展的指导意见，指导意见中提出的目标、原则、政策以及需要进一步研究的问题。

资源型城市的概念比较清楚。资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。就是我们平常所说的"以矿兴市"。一个城市就是建立在采矿的基础之上。矿可分为几大类：石油，煤，金属矿如铜矿、锡矿等，还有自然森林。但是森林的情况比较特殊，等讲到机制体制的时候我再详细说说。为什么国外很少有森林被砍伐光的事？为什么中国就有森林被砍伐光的事？这个比较特殊，我们的资源型城市包括林业。

由于资源匮乏的原因，这些城市在发展过程中累积了许多矛盾和问题，所以现在如何加大对资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续发展的支持力度是社会面临的突出问题。究竟中国有多少资源型城市？这个问题现在还在进一步研究。前一阶段王青云他们小组进行了研究，现在看来，这项研究还是相当初步的。但是他们提出的研究理论依据大致还差不多，就是按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，并且考虑到历史沿革的一些特殊情况，初步界定全国资源型城市共118个，占全国城市总数的18%。近些年我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。第一批12个资源枯竭型城市已经颁布了，第二批资源枯竭城市还没有最后确定，很快也将颁布。由于资源枯竭还有我们自己的体制机制的原因，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾集中显现，有的十分尖锐。大家所知道的一些典型群体性事件，比如说辽宁的杨家杖子工人闹事、抚顺的工人堵铁路，白银的工人把国道给堵了，这都发生在资源型城市。

研究资源型城市可持续发展问题，不仅仅是一个面对过去20世纪50、60、70年代一直到80年代，开采了那么多资源，很多资源枯竭了；朝前看这项工作也很重要。为什么？科学技术已经使我们具备了巨大的开采能力，而中国经济的发展又有巨大的资源需求。又有能力又有需求，那么以后对资源的开采还是会面临很突出的问题。现在我们的钢产量接近6亿吨，煤炭产量25亿吨，石油、森林的开采都很厉害。当然现在保护森林，禁止砍伐了，东北原来产量是一千多万立方，现在基本上从俄罗斯进口。但是你再进口铁矿、进口油，国内的需求缺口还是存在的。就说唐山来说，按现在的开采能力，唐山新发现的油田也开采不了多少年。我觉得这个问题不是中国工业化过程中的一个临时性问题，而是一个不可逾越的长期性的问题。

资源枯竭型城市面临的突出难题有七条：一是经济发展滞缓，地方财政非常困难。所有资源枯竭城市的地方财政都非常的困难，因为它过去是靠资源来赚钱，现在资源枯竭了，财源随之枯竭。二是下岗失业人员多，就业和再就业压力大。"我就会挖煤！"或者就会砍树。就业结构过于单一，主业枯竭了，再就业就非常困难。有的资源型城市，像大同，煤产业曾经产值占了整个工业产值的80%，再就业的压力非常大。三是部分群众生活极度困难，矿区贫困人口尤为集中。这是因为这些原因导致了第四点：社会保障任务繁重，资金严重不足。特别是资源型城市的一些大型国有企业办了很多"厂办大集体"。在计划经济下，搞资源的都是国有企业，绝大多数都是中央的。这些企业，比如说东北，前些年搞了社会保障试点，但是只解决了固定工，就是过去全民所有制的国有职工。"大集体"职工的社会保障问题没有解决，但是"大集体"在资源型城市的分布面非常广。所以"大集体"的职工和职工家属成为一个突出问题。这个问题至今还未解决，还在闹事。让地方解决，地方资金是严重不足。这是因为这些问题导致了第五个问题，社会矛盾集聚，存在大量不稳定因素。下面有一些数据，可以简单介绍一下。六是生态环境破坏严重，部分矿区存在地质灾害隐患。像阜新、抚顺这两个煤炭城市，我去调研的时候到了抚顺，抚顺说我这是亚洲第一大坑，阜新说我这是亚洲第一大坑。我这有照片，大家可以看一下。还有煤矸石山，我在法国也看到煤矸石山了，但是人家的煤矸石山上不住人，咱们人多，在煤矸石山上建房子，煤矸石自燃就产生一氧化碳，老百姓晚上睡觉就一氧化碳中毒了。平顶山还发生过煤矸石山爆炸。这些问题都没有很好的处理。这些都是历史欠账。第七就是我们基础设施欠账很多，比如采煤沉陷区治理和棚户区改造问题等等，任务非常地繁重。

关于矿区部分群众生活极度困难这个问题，全国政协的"四矿问题"（矿业、矿山、矿工、矿城）专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在04年的人口计生委组织的抽样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线（175元）的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。就是说一个城市享受低保的人口占了47.42%。资源枯竭型城市的整个精神面貌都处于一种"不满"、"有意见"的状态。干部群众都是那种情绪。社会矛盾积聚，像抚顺，在最高的时候曾经达到每年16万人次进省进京上访。现在减少到4万人次，这就取得很大成绩了。另外这里面的自杀、犯罪的机率都比较高。

我到抚顺去调研的时候，有一个家长说学校教小孩都唱世上只有妈妈好，有妈的孩子像个宝，没妈的孩子像根草。他就跟老师说别教孩子唱这歌了，好多孩子的爸爸失业，妈妈跑了，你一唱这歌，不少孩子都哭。听得我们搞调研的人心里非常难受。这些地方不去调研，我都想象不到情况会这么严重。

这张照片就是我刚刚讲到的抚顺的那个亚洲第一大坑，大概是四公里长，两公里宽，200多米深。还有我在抚顺照的其他照片，都是调研的时候照的，是一手资料。像这个煤矸石山自燃，还有这两栋楼，原来是同一楼层，但是抚顺的大坑造成了地质塌陷，造成这两个楼层高低差有一米多距离。道路也是塌陷的。民房的地基也是一个大坑。在计划经济时期，中央和省属企业都承担着办社会的职能。企业一旦破了产就交给地方了。我们老是批评地方，一说就是地方怎么不好，但是我看很多问题不是地方的责任。举个例子，抚顺的龙凤矿，就是刚刚我们看到的那个大矿，它过去挣的钱，挖的煤全部运走，眼看就要破产了，中央把它下放给省，省又下放给市，市下放给区了。调研的时候，我问，"你这个地方怎么会搞到790户居民用一个公共厕所，路灯也没有，下水道也没有，就这么随便泼了的水，顺着沟里走？"这是04年去调研的情况。区长说这十几万人交给我区里，我有什么财力修路？我们拍了个DVD片子送给总理温家宝。我汇报棚户区情况的时候，一些领导同志都不敢相信。有的领导问我，说你是亲自看他们那么困难的？还是听他们汇报的？地方要讲成绩的时候把成绩扩大，向中央要钱的时候把问题扩大。我这确实是我亲眼所见的情况。经过一番争论，把棚户区改造纳入为中央支持的项目。现在东北地区的棚户区改造确实取得了很大的成绩。04年我在棚户区调研的时候心情很激动，当时填了一首词。"沁园春——棚户区调研有感：窄矮茅棚，阴暗潮湿，遍地水污，有饥民叩首，搀扶不起，手扬状纸，涕泗疾呼。昨日劳模，今天下岗，只盼居者有其屋。忽听见好一声怒斥，官府糊涂。"这是怎么回事呢？有个人跪在那给我交状纸，说他以前是劳模，后来受了伤了，现在不给他劳动保险。怎么搀扶也搀扶不起来，说要把问题解决了。我说现在不能马上给他解决这些问题，有书记、矿长，将来总能解决的。他就是不起来。旁边突然听到有个四五十多岁的人在喊："你们又在调研，调什么研，这么多年了，解决什么问题了"就是后面那句，"忽听见好一声怒斥，政府糊涂"。后半阙是"此情此境难书，叹贫富高低太悬殊，昔文景之治，开元盛世，威家四海，转瞬荒芜。永乐辉煌，康乾富贵，社稷终因腐败诛，需警惕，莫沉积民怨，误断征途"。从05年开始，国家支持东北棚户区改造，有了很大的成绩，这也是值得肯定的，但是其他像石嘴山、白银，那里的棚户区改造任务还很重。我觉得棚户区这个问题真是应该好好研究，纳入我们观察社会，研究社会的一个重点。现在我就觉得经济学家不太容易深入到这些地方去。不是说你们想去就让你去，他还不让你去。

我觉得现在中国的经济发展面临着三个大问题：环境污染，资源紧缺，社会矛盾突出特别是贫富差距过大。对于社会贫富差距扩大，经济学家有不同的看法。有的说虽然我们城乡总计的基尼系数到达0.5，或者说接近0.5，但是城乡分计的基尼系数都不到0.4，中国是二元经济，不能简单地跟拉美国家进行比较，不要把贫富警戒线看成太大的问题。也有的官员说别听经济学家说的，现在经济形势那么好，别把贫富差距扩大说的那么严重。但是我觉得只要你到资源枯竭城市的棚户区看一下去，那真是不得了。一旦有什么风吹草动，绝对是社会不稳定的火药库或干柴库，一点就着。是不是把问题这个问题说得太过分严重了？我在交流会上就提起了这个问题：可持续发展，不仅要注意环境问题、资源问题，更得注意社会问题，特别是贫富差距大的问题。在这些资源枯竭型城市，走过两条马路，就是豪华宾馆、五星级宾馆、主题公园等繁花似锦。但是相隔两条马路就是刚刚照片反映的情况。可不像有些学者说的，农村贫困点就贫困点吧，也不到城里来，不和城里比，只会跟身边的人比较，不会引起社会不稳定。当然这个说法现在也要改变了，现在一亿两千万人甚至更多农民工进城，他们会深切感受城乡差距之巨大的。因此我觉得这三个问题，资源枯竭，环境污染，收入差距扩大，当前国经济发展面临的这三个问题，在资源型城市特别是资源枯竭型城市集中体现。这些问题真的应该引起经济学界的高度重视。

讨论中国的资源型城市陷入困境，要解决问题必须得先分析原因。分析资源型城市为什么会发展到今天的情况。除了资源本身枯竭之外，它还有我们很多机制体制的原因。资源枯竭了，像德国鲁尔的煤挖完了，它也有困难。像法国洛林的煤挖完了也困难。但是我们的情况跟他们相比较，还有自己的特殊的机制体制原因。我们在制定政策时要针对中国的实际情况来研究这个问题。我们有什么特殊的体制机制的原因呢？有这么几方面：一个就是，计划经济的直接调配与转轨时期曾经实行的双重价格，使得资源型城市一直处于不利地位，陷入畸形发展的轨道。计划经济下，有煤就得先挖出来供全国使用，煤不是地方的，由中央直接调配。到了实行双重价格的时候，煤、石油等资源多数是实行计划价格，但是资源型城市必须的设备和生活资料却实行市场价格。这个问题不是我们提出来的，是调研的时候，资源型城市的市长抱怨：好多年都是处于这样的一种状态，煤卖出去的时候是计划，自己作为国有企业只能是计划价格，国家调拨，但是我要买设备，买其他东西的时候只能是市场价格，这叫"双重失血"。这是中国特有的，别的国家没有这个问题。另外我们发展，当时叫做"有水快流"，"先生产后生活，先治坡后治窝"，这些口号对不对啊？不能说不对，但是长期那么搞，必然会造成对资源型城市环境治理的欠账，对资源型城市基础设施的欠账，对资源型城市职工生活的欠账。现在我们提出以人为本，全面、协调和可持续发展理念，已经注意到了这些问题。再有，现有的价格、财税政策难以保障资源型城市可持续发展。从产品定价来看，我们资源品的定价是扭曲的，现在大家都承认资源品的定价至少有几个方面的欠账：环境治理成本、安全生产成本、衰退期转产成本、探矿成本等。另外劳动力成本也压得过低。煤矿工人生活那么差，但是煤矿矿主却在北京一批批地买房子。那么这些东西怎么能纳入到资源产品的成本里，并合理的分摊呢？现在还没有很好解决。实际情况是，我们过去资源开采方面的欠账，是企业主赚了钱，把这些成本推给社会，推给当地政府，当地居民和矿工本人了，这就进一步加大了财富分配的差距。另外我们从财税政策来看，现在的资源税费也存在问题。开采资源的税费地方分成比较少，中央和地方的关系还没有理顺。还有我们很多政策，比如生态保护政策、环境治理政策、资源开发政策等等对于资源型城市，特别是资源枯竭型城市来说，对他们形成良性可持续发展都存在不足。比如像我刚才讲的社会保障政策，地方就认为我的大集体怎么没管，刚刚讲到的抚顺大集体，是连片的五万平方米的棚户区，一共有十五万人，70%住在里面的人是大集体职工及其家属，到棚户区了解了解情况，看看有没有科级干部，一个也没有。

如何解决资源型城市可持续发展的问题，我们做了一些调研，也曾到国外做了一些调查，看了国外的实际情况，翻阅了很多国外的材料，英国、瑞典这些国家也都去过，了解了他们促进资源型城市可持续发展的有关政策，给大家也介绍一下。

一是政府设立专门机构负责资源型城市经济转型工作。说到这插一句，我们在国务院讨论资源型城市可持续发展文件初稿时，有的同志说这个文件角度好像有点问题，他认为，资源型城市的资源本来就是不可再生的。那么这些城市必然面临一个开采以后衰减的问题。按照市场经济，资源开采不可持续就搞别的行业吧。为什么政府还要制定一个政策搞可持续发展呢？人口计生委的主任张维庆回答了这个问题，我觉得他讲得很好。他说从矿产资源的角度来说，开采没了不可能持续。但是这个角度不对，我们讨论的可持续发展不在于矿的可持续发展，而是人怎么可持续发展，矿没了，人怎么办？而且这个情况在国外也不是完全靠市场调节。我们在德国、法国都问过人家。他们说原来早期政府确实管的也不多，这样造成了大量的社会问题。政府认识这些问题，政府专门去帮助。当然人家的企业大多数是私有的，也不尽然，像法国，兰斯地区的煤矿就是百分之百国有的，就连那矿区所属的教堂和坟地都是国有的。根据过去完全靠市场自发调节造成的大量的失业、社会问题，政府认为需要出面来促进、协调这些地方的转型。比如说德国，在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会,州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责资源型城市经济转型的综合协调。法国在1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组。跟我们的部际协调小组大致一样。我们当时东北地区等振兴老工业基地领导小组成员有七十多个部门参加。法国的矿区重组部际小组负责全国煤炭矿区重振工作。现在矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。它是独立的，挂靠法国内政部，有正式的编制140人，专门负责资源枯竭地区的转型工作和其他的转型工作，不光是资源枯竭地区，比如说炼钢厂，生产能力萎缩，要破产应该怎么办？他们还说下一步要研究汽车行业，可能也要面临转型。他们专门形成了转型的队伍。这是国家负责的。过去到澳大利亚、新西兰、南美的一些国家看他们那里一八几几年的矿，例如金矿挖完了，人就都走了，"矿竭城废"。但在欧洲本土，"矿竭城废"都行不通，那么多的人口要到哪去？在中国，大多数地方也不能搞"矿竭城废"。但也不是说有一些地方不能考虑这种模式，比如说在新疆沙漠里，发现油田，就不一定要在这建城市了。就可以拉一个队伍开采油，油开采没了，人也就走了。但是大多数地方不行，必须得研究资源型城市可持续发展，而且在中国政府必须出面，因为本来这些企业就是政府所有的，问题也是在当时那个历史背景之下，中央企业种种因素造成的。现在地方就抱怨了，计划经济时好处都让中央拿走了，现在搞市场经济分灶吃饭，问题就留给地方了，相当于工人给你干完活后，留我这养老，环境破坏由我治理。

在法国、德国包括日本，他们把资源型城市转型的主要的问题放在解决就业和社会保障上。他们有一系列的解决就业问题和社会保障的政策。因为时间原因，我不一一展开。在跟法国交流的时候，我就说了我们好像没有把就业问题和社会保障放在最主要的位置。我到地方去考察，基本上谈的都是项目。地方现在很困难，你们要给予帮助，我们现在准备上个电厂，国家发改委是不是要帮助我们，商量商量，帮忙把电厂建起来。这个电厂一旦建起来可以带来多少财政收入，也顺带提到可以增加就业。我们下去，肯定第一个跟你谈项目。谈项目也不错，人家也谈项目，但是他们把解决就业等社会问题放在突出的重要位置。到底差别在什么地方？为什么我们把项目放在第一位，他们把解决就业和社会保障的问题放在第一位？他们认为这个问题太简单了。法国的工会力量非常强大。如果不首先解决就业和社会保障问题，工会就会组织矿工到巴黎游行示威。看来还有更深层次的原因。为什么我们的棚户区职工生活搞到这种地步，好多干部还不知道？只有三万多人堵铁路，把问题闹大了，才去解决。这涉及到我们的工会组织职能问题。这类问题就更复杂了。

德国、法国围绕就业和社会保障出台一系列政策，还采取多种措施支持资源枯竭地区产业发展。70年代初，汽车工业发展势头良好，法国政府将当时还是国有企业的雷诺汽车发动机厂设在了煤炭枯竭的北加莱地区。我去参观的时候，还特地去看了兰斯地区的一个煤矸石山，环境整治以后看上去还不错。在这个地方，政府准备投资建卢浮宫分馆，发展旅游业。这是政府支持做的。所以说发达市场经济国家资源型城市转型完全靠市场，政府不管，这是不符合实际的。当时跟我一块去的有阜新市的一个副市长，他说回国就写报告，争取把历史博物馆的分馆建立在阜新。另外，在财税政策上，出台了一系列的政策，如价格补贴、税收优惠、投资补贴、环保资助、研究和发展补助等。这都要落实到钱，欧盟还给钱了，为了治理整个欧洲的资源枯竭型城市，欧盟还负担一定的费用。

现在制约我国资源枯竭型城市发展的瓶颈是金融。那些大企业过去借国家钱还不了，银行呆坏账一大堆，一划等级根本不能给贷款。中小企业在全国都融资难，更不用说在这些资源枯竭型城市了。外国也遇到这个问题：要发展生产，融资却很难。因此解决金融问题也采取了多种措施，其中一个就是建立稳定的资金渠道。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990-2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了"矿区再工业化金融公司"，作为国家支持转型地区的资金渠道。该公司由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于投资银行。公司创建15年来，资本从1000万法郎增加到1.2亿法郎，为230个企业提供了2.8亿法郎贷款，新创就业机会2.1万个。这就是他们的金融支持。我们也想在这个方面做一些工作。在资源型城市可持续发展的文件中也提出了一些政策导向，但是还未具体落实。

再有就是努力营造良好环境吸引外来投资。大力进行环境整治，改善生态环境。资源型城市一般环境破坏严重，废弃地较多，政府都投入大量资金。现在德国等国法律都有明确规定，采矿时必须预留出销售额的一定比例用于环境治理。如果在采矿时破坏了草地，必须在异地造相同的草地或者以后要恢复草地。我们去调研他们的环境整治是相当不错的。很有意思的是，东德过去与西德接连的地方也有一个煤炭基地，与我们现在的情况差不多。也是大量的开采，留下了一大堆问题，结果德国政府为了治理那个地方，花的本钱比鲁尔区还大。他们还专门给了我们一个DVD片子，介绍当时这个煤矿是怎么造成生态问题的，现在如何治理的。有些地方还发展工业旅游，把矿井保留下来，后人可以看到在人类历史上曾经那样采矿。像阜新、抚顺的两个大露天矿，也想把它们改造成地质公园，发展旅游业，但是改造起来很困难。这么多年了，也请了德国专门治理煤矿的专家过来看，方案还没有完全出来。另外是刚才提到的立法非常重要，如必须预留复垦专项资金，一般占企业年利润的3%，这是德国矿山法规定的。其实我国煤炭方面也有类似的规定，但执行很不严格。

最后一条，就是培养从事资源型城市经济转型的专门队伍。我们从事这项工作，组织班子去调研没几年。再早地矿老部长朱训曾经写过"四矿"的书，我看过。他当时针对"三农"提的"四矿"，"三农"这个提法大家都接受了，但是"四矿"的提法没有推开。资源型城市可持续发展得到中央国务院的认可。16大报告中提到了，振兴东北的11号文件中明确写上了。真正去搞调研，搞研究才几年的功夫。我着手这项工作的时候，资料很难搜集到。法国1963年就成立了专门机构，形成一整套队伍，而且注重培养相关专门人才。他们认为，从资源型城市经济转型工作的专业人员需要具备三个方面的知识和技能：一是劳动和社会保障方面的知识，二是项目管理方面的知识，三是区域经济方面的知识。我们现在有区域经济，资源型城市问题大学没有相关的专业，硕士点、博士点更没有。想找资源型城市转型的专门人才是找不着的。想能不能先在哪个大学里面建一个硕士点？希望经济学家们共同努力，形成一个专业。这样资源型城市可持续发展工作长期开展才有一支专业队伍来支撑。

以上是我们出国调研，看一些国外资料，了解到的一些情况。

下面介绍去年年底颁布的第一个指导性文件《国务院关于资源型城市可持续发展的若干意见》（国发【2008】38号）。这个文件是我国在资源型城市可持续发展工作的第一个全面的指导性文件。过去单对煤矿、石油也都有一些文件。但是综合性的，全面的文件，这是第一个。出台这个文件很不容易。从2004年我们搞调研，找专家学者论证，到地方政府征求意见，国务院有关部门协调，2006年国务院第一次讨论这个文件时，温家宝总理说这个文件不是仅适用于东北，还要适用于全国。当时我们没有征求其他地方的意见，只有东北三省。有一定局限性，我们又征求了其他七八个省的意见。关键在于中央财政支持到底有多大，跟财政部一直在协调。财政部后来提了一个很好的意见，各方面达成了一致。

文件提出了资源型城市可持续发展的基本原则、指导思想和政策措施。基本原则是扩大开放，远近结合，标本兼治，以人为本，统筹规划等。具体工作目标是：2010年前，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强；2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会进入可持续发展轨道。量化的指标并不多，提了两步走的目标。

这里边有两个机制。这两个机制在11号文件中就写了。一是建立资源开发补偿机制，在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律的、经济的和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照"谁开发、谁保护，谁收益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复"的原则，明确企业作为资源补偿、生态环境保护与修复主体的责任。但是有个问题，企业都快破产了或者已经破产了，他们怎么来补偿？所以加了这么一句话：对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。也就是说现在还处于资源开发期的企业必须得自己留下这笔钱；对于濒临枯竭的老国有企业，属于国家欠账，国家给予支持。这是资源开发补偿机制。再一个是建立衰退产业援助机制。发展接续替代产业，要给予援助。资源型城市要统筹规划，加快产业结构调整和优化升级，大力发展接续替代产业，积极转移剩余生产能力，完善社会保障体系，加强各种职业培训，促进下岗失业人员实现再就业，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。对资源已经或濒临枯竭的城市，各级人民政府要施行有针对性的扶持政策，帮助解决资源枯竭矿山（森工）企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题。

应该说对于资源枯竭型城市的可持续发展，培育壮大接续替代产业是一个重大的内容。各个城市的情况不同，基本上是"一城一策，一行一策"。最早我们开始调研的时候，第一个城市是阜新。阜新大概是02年开始试点，是上上界政府开始抓的。那时候就想认真总结阜新的经验，总结以后再推广至全国。但是一调研就发现不行了。不同的资源型城市有不同的特点。大的方向目标还可以，但是具体发展替代产业是完全不一样了。油田跟煤矿不一样。又如白银，是铜矿，又有自己的特点。而森工就更有自己的特点了。

说到森工，我补充一句，我们到瑞典调研的时候，那里的森林很多，森工很发达。我们问森林资源枯竭了怎么解决。人家就问森林资源为什么会枯竭呢？像宜春，砍了98%，还剩2%的红松。这2%还是作为观赏林留下来的，不然也砍了。人家就很奇怪我们为什么会把森林砍光了。森林是可再生的，它跟煤、油不一样。这个问题就值得好好研究了。我到宜春访问过林业工人，朝鲜战争打完了以后，一些军人成建制地转业成了林业工人。20世纪50、60、70年代，他们是以豪迈的气概在伐木，多伐木就多为祖国建设做贡献。他们也说真没有想到森林会被砍光。过去砍是用锯、斧头砍，现在是用电锯。一棵树一两分钟就可以伐掉了。当年他们觉得这边砍，那边的树就长起来了，怎么知道后来砍的速度比长的速度快多了。为什么国有的森林会被砍光？瑞典人说森林怎么能砍光呢，我还得给儿子留着，都砍光了，下一辈吃什么？人家也觉得我们把树砍光了很奇怪。我想共产党执政总不能挖祖宗坟，吃子孙饭吧。但是现在很多地方真的就那么干，有了政绩官升一级再说。我也问过一些地方官员，我说这么干难道你们不知道是短期行为吗？他说怎么会不明白，他是最明白短期行为了。但是你想想县级干部四十岁多就不能提拔，地级干部五十来岁就不能提拔。就干这么几年，不干点成绩出来就被淘汰了，不短期行吗？看来这还是跟干部政策有关系。干部年轻化是好事，但一刀切，简单化也会有很大的副作用。

发展替代产业，各个城市不一样。每个城市应该根据自己的资源开采情况、地理环境确定。比如说焦作，发展云台山旅游业。我在河南汲县劳动的时候，离焦作很近都不知道云台山。现在云台山打造得跟黄山和九寨沟齐名了，就这么几年的功夫。像白银市，提出发展八大基础产业，五大产业基地，都搞得不错。宜春几年前就规定不许再伐一颗红松，生态环境大大改善。总之，各城市有各城市的特点，只能是"一城一策，一行一策"。在发展替代产业时，考虑到资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势。但是只要列入资源枯竭型城市，国债项目就应给予一定倾斜。另外，文件也明确了国家政策性银行和其他金融机构应积极为资源型城市经济转型提供金融服务。

文件也提出要着力解决就业和贫困问题。比如说利用公益性岗位来解决"零就业家庭"的问题。当时，我们在抚顺、阜新、本溪做调查时发现"零就业家庭"要占到20%到30%，他们一点收入也没有，完全靠低保。所以低保户能到达30%，40%。后来我也问了要不要让他们出去打工？要不要自谋职业？他们说了这里的人全都没有收入，自谋职业，倒卖点菜，我倒他也倒，没人买。现在大批的劳务输出也在搞。但应该重视公益性岗位。就业真的是民生之本，我们看了棚户区改造就更有这方面的体会。棚户区改造后，老百姓搬新楼里住，但是就业问题没解决，长期下去物业费、水电费如何维持？不解决就业问题，难以为继。促进就业、消除贫困、完善社会保险制度、继续治理棚户区都是大问题。

再一个就是加强环境整治和生态保护。像楼裂了，地沉了，这些方面的治理需要自然科学知识。仅仅靠经济学制定的政策还不行。究竟这些地方怎么治理？要有专门的知识。政府要加大这方面的支持力度，同时也应该积极引入市场机制来治理这些地质灾害，比如招投标，完善城市的各项基础设施。这些文件里有一些规定和指导性的意见。像规划好新建矿区，加强环保监管与执法，大力发展循环经济等等。这里就不展开讲了。

另外一个问题是，加强资源勘查和开采调控。民营企业发展起来以后，采矿搞得很快，但是对于资源的勘查跟不上。关于资源勘查有一个具体的数据，现在对于资源的勘查投入比起七十年代要少得多。以后还要加大对资源的勘查。现在大庆在周边找油，没有找到很大的油田，找到了很大的气田，这也很不错。计划经济年代，在资源勘察方面倒是下了很大力气，做了很多基础性工作。现在是马上能够致富的工作做得比较多，一些些基础性工作做得相对要少些。如果要发展民营经济的话，也要给一些政策支持。对于新发现矿区，在以市场竞价方式有偿取得探矿权、采矿权的原则下，优先支持资源枯竭型城市的矿业企业开发。另外我们对资源型城市的改造，也不要把它们看成一个个孤立的城市。可以在更大范围内考虑资源的配置。举个例子：最近在内蒙古的锡林郭勒白音华发现了大煤矿，储量非常大，而且还是露天煤矿，采露天煤矿最有经验的就是阜新、抚顺。他们都挖出两个大坑了。他们有现成的设备，现成的职工队伍，现成的技术人员，但是没煤了。别的地方有煤没技术队伍。他要培养一支采煤的队伍也不是一天两天的事。资源型城市的可持续发展可以打破行政区域的划分，让阜新的人力资源和白音华的煤炭资源跨行政区划结合起来，很好嘛。

另外对财税政策还做了一些具体的规定。中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭型城市的一般性和专项转移支付力度。2007~2010年，设立针对资源枯竭型城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、基础教育、环境保护、公共基础设施建设等方面。这项工作已经进行了。第一批12个资源枯竭型城市名单已经公布了。少的城市一年是六千多万，多的是一个亿。这对于资源枯竭城市来说，已经是很大的帮助了。但是我看还是少了，因为我们在其他地方花的钱要多得多。修一个建筑就能花上四、五十亿。在全国的财力性转移支付才二十几个亿。枯竭型城市不能看谁积极申报谁就是枯竭了，这不是客观标准。现在国家发改委、财政部、国土资源部根据城市资源的储量，已经开采了多少，为国家做了多少贡献，还剩多少开采能力，目前的困难状况，低保户的比例，这几年的财政收支如何等指标，按一定的系数进行排序。几个排法都表示宜春是最困难的。其他城市如果资源枯竭的系数大一点可能排在前面，如果财政困难的系数大一点可能又排到后面了。比如说焦作，百年煤城，它的历史比抚顺、阜新还要长，是中国最早的煤城之一了。但是它的收入并不错，云台山每年的门票收入就有三、四个亿，但是不能因为自己努力，财政就不给支持了，沉陷去还是要花大钱治理的。所以就说，这些城市不用都跑北京了，就按这些统计资料客观地进行排序。不可能百分之百准。这从某种程度上也说明了我们过去对这个问题的研究确实不够。我们只能现查资料，设计指标体系。

在财税政策上，还有一个重要方面就是改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，加强资源税的征收管理，增加资源开采地的财政收入。但是这条政策还没有出台。去年十一月，国务院会议上讨论这个问题的时候，温家宝总理曾经问起资源税的改革怎么样？但是现在遇到一个问题。我们现在从"两防"变成了"一防"，甭管"两防"还是"一防"，都防通货膨胀。资源税的改革肯定会增加资源价格，在目前宏观经济形势下，出台资源税改革合适不合适？到目前为止还未确定。这个问题我觉得经济学界应当好好研究研究。如何处理好长远利益和当前利益？从长远利益看，资源税确实得改革，那么多成本不计入价格，推给社会，推给政府，这是不行的。

还有一项政策，研究建立可持续发展准备金制度。这也是真金白银。原来我们讲是两个机制，援助机制和补偿机制。所以要建立两个基金，一个援助基金，一个补偿基金。后来讨论的时候国税局说，搞一个可持续发展准备金，一笔收，分别用到两个方面。我们认为这个同意很好。但是目前可持续发展准备金政策还没有出台，文件上写的内容东西可能有进一步斟酌的必要。比如文件上写的是：由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。地方各级人民政府要按照"企业所有、专款专用、专户储存、政府监管"的原则，加强对准备金的监管。这个地方政府有意见。可持续发展准备金完全交给企业，是不是能分一部分给政府用于生态补偿？这个问题值得进一步研究。

再有，文件提出：鼓励国家政策性银行在防范金融风险的前提下，在各自经营范围内设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，为资源型城市和资源型企业提供政策性金融支持。鼓励商业银行、城市信用社和农村信用社加大对资源型城市的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。

另外，对东北地区提出了一些具体政策：在未来5年内，安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。首先，帮助东北地区资源枯竭型城市解决厂办大集体、企业办社会等遗留问题。待条件成熟时，中西部地区资源枯竭型城市可比照执行东北地区有关政策。前一个政策问题不大，但是大集体的问题到现在迟迟没有大的动作。国资委、财政部已经出台了相关政策了，可是地方不敢动手，因为要求地方有配套的资金他们拿不出来。地方普遍不敢动手，可能这中间还有些问题需要进一步研究。

最后，感谢天则所的各位经济学家关心资源型城市可持续发展问题。

张曙光：宋晓梧介绍了一下资源型城市可持续发展的有关情况。确实我们也比较少关注这个问题，因此这方面的知识也很少。但是这又是个大问题，全国有118个城市，数量也不少了，其人数占整个工业、基础产业，甚至是整个矿业不小的比例。这些城市的问题是我们过去政策和发展模式造成的结果，若这些问题不管了，确实是很难持续的。这不光是资源型城市的问题，我们很多的其他问题都是这个原因导致的。因此从这个角度，对这个问题的研究很有意思，也很有价值，是对我们很多政策的一种检讨。现在请几位评议人来讲讲。

周民良：我觉得宋主任讲的非常全面，特别是对东北地区的讲解。在东北有很多的资源型城市，包括阜新、抚顺。所以对情况掌握得非常充分。而且对制定的政策的分析也非常到位，提的建议也非常好。

我个人认为有四个方面情况可以讨论：

第一，把资源型城市的问题的解决在目前的情况下作为国家政策的重要内容提出来，其时机比较成熟。从中央政策的角度来考虑，解决资源型城市问题是值得考虑的。大家都能看到近几年经济的发展非常看，重工业的地位也在不断的上升。重工业化的速度和水平正在不断的提高。在这种的背景下，对资源的需求在不断的扩大，表现为对国际市场的资源需求扩大和对国内市场需求也在扩大。在需求扩大的同时，资源开采的规模也会不断扩大。118个城市的问题在未来肯定会越来越突出。所以有备无患,把这个问题提高至政策角度提前做考虑，是非常必要的。所以宋主任今天讲的这个问题非常重要。除此以外，它还关系到社会稳定，是社会和谐的一个重要方面。对国家，社会，区域发展都具有特别意义。

第二，我认为解决资源型城市的问题需要完善的一整套制度。宋主任今天已经讲了很多，也提了很多好的政策建议，包括建立矿山治理保证金制度，建立可持续发展准备金制度。这些在政策上都有一定的可操作性。另外，我认为不仅仅要考虑到资源型城市的后续问题，还要考虑到在开发期间存在的问题。比如资源在开发过程中，只开采好的地段，只开采厚的煤层，只开采好的矿产资源。一些品质比较低，位置比较差的资源存在抛弃和浪费性开采等问题。怎么样形成一整套完善的对资源开发企业的管理制度，这个也是资源型城市可持续发展所要解决的一个问题。还有就是，最近几年矿山事故比较多，比如在山西屡次发生矿难。怎样维护矿山安全，这方面的制度也有必要建立起来。在资源型城市的发展中，不能只是老板赚钱，百姓受害，政府掏钱善后。这样的模式肯定是不合理的。现在参与矿山开发的民营企业特别多，但是很多民营企业对开发过程中矿山的安全、设备的安全等重视不够。这几年我也跑了一些地方。前一段时间我在河北迁安，在这里也是开采铁矿。它的问题跟山西有点相似，比如塌陷区的问题等，矿山也出过问题，但是规模没有像山西的那么大。萍乡我也去了，资源开采过程中，曾经有人开着吉普车就掉到塌陷区里去了，整个车辆被淹没了。所以我觉得在开发过程中如何完善一系列制度问题可以研究。还有，可持续发展准备金制度是一个很好的想法。但是可持续发展准备金谁来运作？怎样实现增值？它主要解决哪些方面的问题？刚刚宋主任还提到了矿山恢复保证金，是同时运行？还是用后者替代前者？我觉得这些问题可以进一步讨论讨论。

第三，我觉得对于通过财政援助的形式解决资源枯竭型城市的就业等问题，拿出一整套的办法非常必要。这些城市在国家计划经济时期，为国家做了很大贡献，但是现在已经到了资源枯竭阶段了。它本身解决不了这些问题，需要国家的援助，这也是市场经济国家的一些共同经验。对资源枯竭型城市就应该像贫困地区一样，要长期地给予援助。

再有，怎样把解决资源型城市的问题跟改革开放结合起来，我觉得有很大的空间。比如我们的沿海城市的很多劳动密集型产业遇到了各种成本上升的问题。地方企业的生存遇到了一定的困难，需要把他们的企业转移到低成本的地区。资源枯竭型城市可以实行一些特殊政策，把这些劳动密集型产业的企业吸引到这些地区。这样，在市场的作用和政府政策的扶持下，实现二者的结合，对解决资源枯竭型城市的问题会很有好处。我们过去解决落后地区，不发达地区甚至资源型城市的问题都过多地依赖于垂直的、纵向的办法。能不能更多考虑一些市场化的办法。比如，资源枯竭型城市要解决的一个重要问题是就业，在资源开采殆尽后从资源开采行业转移出来的劳动力缺乏就业机会。在市场经济不断扩展的情况下，是不是可以借助国家税收政策调整，通过横向的办法等把这些企业转移到这些资源性城市来？这可能对转移过来的企业，对城市都是一个双赢的办法。还有，解决资源型城市问题是不是还可以跟就业转移联系起来？如刚刚提到的找到新的矿产资源，把矿工转移出去。现在资源型城市的就业问题，是不是可以通过国家的援助把劳动人员转移到劳动力需求比较多的地区？像广东，前几年招不到人。所以可以通过某种机制把需求跟供给联系起来，并且通过市场的办法解决资源性城市的问题。另外，现在我们国家对解决资源型城市的问题出台了很多政策，如资源型城市的援助政策，循环经济的政策。但是在组织实施过程中存在许多机制上的问题。比如我们到一些地方去做循环经济规划的时候，地方政府非常愿意把地方的企业包装到项目中甚至一些与资源枯竭性城市主要问题无关的项目包装近来，而不愿意把资源采掘类的国有企业包装进去，因为国有企业管理可能归属于省管或者国资委管，但国有企业涉及的问题更为突出。怎么解决具体的政策实施？地方政府和中央政府在利益上怎么加强协调？我觉得都值得进一步研究。

我就谈这几个方面的问题，谢谢。

肖金成：刚才宋主任讲得很详细。我们也在这个方面做了一些调查。2003年宋院长到宏观院当院长的时候拟了一个课题，就是资源型城市转型。我们所负责研究。我们组织了一个非常庞大的课题组，到东北、河南、山西、云南去调研，调研的覆盖面很多。我去了云南的东川和个旧、湖南的娄底和涟源、山西大同、河南的焦作，东北没去。通过当时调研对资源型城市有了一些认识，宋院长刚刚讲的我确实感同身受，非常困难。那些企业、居民、城市虽然不至于是惨不忍睹，但是问题也非常的复杂。宋主任刚刚讲的都比较全面系统。我就谈谈感受。

第一，我觉得资源型城市有三个特征。我们当时算账，算出来了一对一的八个城市，经过了大量的数据处理。但是这三个特征是我们国家特有的。第一就是产业比较单一。一个城市就依靠一个产业，就是矿产，拼命的挖，拼命的卖。山西就叫"挖煤、卖煤、倒煤"。我们当时资源型城市怎么确定，后来就是用资源性产业总产值超过整个城市产值的50%以上来确定的。就是靠单一的产业支撑。第二是中心性不强。城市我们一般会谈及中心性，区域性。一个城市的诞生应该是一个地区的中心，大家都跑来这里交易。但是我们的资源型城市不是这个区域的中心，就仅仅是因为有矿，所以聚积了很多人。它和周围的居民，周围的区域没有太大的关系。它不是因为条件好而成立的城市，一下子就可以冒一个城市，历史可以是完全断裂的，因此它的可持续性天生就存在问题。这城市的资源一旦没了，可持续性的问题也就暴露出来了。第三，以国有大企业为主体，像大庆、白银、个旧，都是国有大企业。他们不叫企业。像白银的公司，它的总经理考虑的不是企业发展问题，是居民的生活问题。像自来水四分钱一吨，他就考虑到五分钱老百姓就用不起。它考虑的不是企业的生存和发展问题，是居民的生活问题。实际上企业的生存发展决定了居民未来的生活，也决定了城市的走向。后来我就问他如果不把企业搞好，这个城市不就完了吗？他应该把更多的精力放在企业的发展上，而不是居民生活上。这就是一个企业决定一个城市。像金昌市靠的就是镍矿而发展起来的。这是我们资源型城市的比较典型的特征。从资源型城市的特征来考虑，就要进一步考虑资源型城市选址的问题。我举个例子，白云鄂博，有的是铁矿，它为包头供矿的。如果当时在那建一个城市，那么现在也是很困难。但是它把矿挖了以后运到包头冶炼，就是包钢。所以现在白云鄂博的困难也不会很大，而包头本来就是一个中型的城市，交通也比较方便。我觉得这样的选择就比较好。现在回过头来看一下金昌，金昌发现镍矿以后，就在这开采、冶炼。现在倒是聚积了很多人，但是几十年后一旦镍矿没有了，这个城市怎么办？一旦资源枯竭，这个城市肯定会有很大的问题。而它的两边，一边是商业，一边是工业，都是历史上的区域性城市。如果当时金昌的建立能靠近这两个企业，将来也不会有太大的问题。所以说我们在建城市的时候，实际上是缺乏综合性的考虑。对一个城市未来应该做更长远、深层的考虑。

第二，在城市的建立时期，有资源总比没有资源好。但是资源怎么样给当地的发展起拉动作用？我们过去是很少考虑的。这也有个例子，就是云南的东川，东川有的是铜矿。实际上东川比个旧要更典型，因为它的资源是实实在在枯竭了，个旧还不是实实在在的枯竭。东川现在改成区了，是昆明下的一个区。我们到东川调研的时候发现，当时苏联人给东川搞了一个规划，实际上这个规划比较科学、合理的。但是我们当时把矿工的居住放在了海拔三千米的高山上，城市里没有给矿工安排居住。本来矿工挖矿下班以后回来城里就挺好的，苏联专家也是这么考虑的，但是我们没有这么考虑，我们矿工就搞了建筑住在山上，矿工很少下来。同时商业、服务业为了给矿工服务，也没有安排在城市，而是安排在海拔三千米的高山上。结果后来，到了2003年城市的人口还不到7万人，58年就设立成了地级市。现在矿没了，企业破产了，三千米外的矿工怎么办？所以决定把矿工搬下来。我们去看了一下棚户，比刚刚所讲的还要困难。矿工有政策，决定在山下给盖房子，但是这些第三产业的，当时为矿工服务的人，就没人管了，有一些还是大集体，像供销社等。这些问题应该谁来解决？地方政府没有财力。云南省采取的办法也是国家采取的办法：当时赚钱的时候就归国家，赔钱、破产的时候就归地方，下放了。当时云南省觉得很麻烦，就把东川市有地级市改成县级区，归昆明管，云南省也不管了。东川市就变成了东川区。这样，支援的资源型城市就轮不到它了，因为它变成区了。东川本来有六个县，如果这六个县隶属于东川，那么东川就能成为一个区域的中型城市。但是当时这六个县都比较穷，自己有三十万人，还有一个大矿，自己过得很好，所以它不要这六个县，只管自己。但是到现在它不行了。周边的六个县倒是发展得不错。如果说东川当时是辖六个县的地级市，现在它规模和产业发展绝对不会像现在一样。它有机会成为一个区域中型市，但是它失去了这个机遇。像阜新，它的出路就是建立成区域的中型市，这就是中心性的问题。我认为有些城市就是要发展成为区域的中心城市，这才是它们的主要发展方向。

第三，国有大企业为主体，一个企业支撑一个城市，一个矿山支撑一个城市。服务业没有发展，其他产业也没有发展使得资源型城市的问题越来越严重。怎么会出现这个情况？从体制上看，我们的财政体制，当时企业的折旧要交给各部委，所以企业不但没有扩大再生产的能力，甚至没有简单再生产的能力。就是说不但是赚的钱，就连折旧都上缴了。根据马克思的理论，折旧是可以利用的，应该在企业内部循环。但是我们国家的要上交。随着体制的变革，以前可以由各个部委返还，但是现在部门都撤消了，找谁返还？这就有很大的困难。这就是为什么企业，特别是国有企业包袱沉重，设备陈旧，难以为继。这是体制的原因。资源型城市的企业过去是为国家做了很大的贡献，后来体制一变革就没人管了。还有一个就是我们的资源税，税率很低。政府很难对居民提供公共服务，因为资源开采了以后，向政府交一部分钱，政府根据这笔钱负责公共服务。刚刚说到了基金的问题，这个当然应该设立，但是我觉得资源税的税率应该进一步提高。这是很迫切的问题。现在开矿的企业的利润率很高，但是仅上交很小的一部分给政府。当地的政府虽然比不开矿好，但是比重很低，政府不能够拿这笔钱解决矿工、家属和其他方面的公共需求。让企业搞环境保护，很多有外部性，很难保障，企业的钱尽量少用，也很难监督。但是地方政府有这个责任保护地区的环境，提供相关服务。因此我就觉得资源税是资源型城市困难的一个重要原因。第三个原因就是企业的体制。我在抚顺开会时，是资源型城市转型的专场，我就发言提了一个观点：只有资源型的城市，没有资源型的企业，更没有资源型的人口。企业在市场经济体制下是可以转移的。这里没有矿，企业可以到别的地方去开矿。东部没有了到中部，中部没有了到西部。企业要居安思危，资源总是会开采完的，要考虑到别的地方开采。实际上我们发现了很多煤田，包括内蒙的煤田，这些煤田都需要煤矿企业转移过去。而且企业的转移比当地的牧民转化为矿工要快得多。但是因为我们的体制限制，对企业的限制，比如说地方的资金下放到企业，就不让企业转移到别的地方。像阜新的矿没了，就等着倒闭，而不到别的地方去开矿。像山东的肥城的矿务局就到了吕梁去开矿，不仅开煤矿，而且还开铝矿。企业就活了，矿工就富了，城市也就转型了。矿工到哪开矿应该都是一样的。后来我到了丹东，当时的矿因为市场问题看不了了，农民也都去打工去了，矿工就等着领救济。按道理说，资源枯竭的时候，这些人有两条腿，完全可以走出来。但是因为我们的体制和观念，他不走出来只等着政府救济。所以资源型城市的问题原因是多方面的，非常复杂的。解决资源型城市的问题也应该从多个途径去突破。如果仅仅是靠政府，愿意戴帽子的城市很多，很多城市都能带上资源型城市的帽子。但是一旦这些企业，这些人都只靠政府不管是地方政府还是中央政府都要面临很大的困难，都可能难以承受这个包袱。但是像刚刚所说的折旧上交，当时政府没有尽到责任，对濒临破产的企业，对困难的矿工，应该给予大力度的扶持，这个我也是赞成的。这是补偿，这是对历史欠账给予弥补。不然我们是不负责任的。很多矿工常年都拿着低工资，住着低矮的房子，福利特别差，生活也特别差。有的全家都在一个企业，若政府还不给予支持就是道德上的问题，对这些人应该负责到底。但是在解决这些人的问题的同时，应该考虑到城市到底应该怎么发展，实际上每个城市都应该有自己的战略。发展方向是什么？当地有没有条件？过去我们把日本的西冈市作为经验来学习的。西冈市也是一个煤矿城市，城市也不是很大，只有十一万人，但是对于日本来说不小了。后来没矿了，搞旅游，搞高科技。但是最后的结果是2006年准备参观的时候，说是取消了。西冈市破产了。因为在城市转型的时候借了很多钱，建了很多旅游设施，过度的支出，结果这些产业都不赚钱，都亏损，从长远的角度来看也根本不可能赚钱，最后政府宣布其破产。我们在资源型城市转型的时候有很多设想很好，但是这些措施能不能够适用于特定的城市，这是要考虑的。

孙久文：我是人大区域所的。刚刚听到宋主任关于资源型城市可持续发展的演讲，我也是很受启发。我们在学校的任务主要是教学。前两年曾经有一些学生在选择论文题目时，写过关于资源型城市的东西，但是确实研究的人不是很多。我本人也做过一点。去年和肖金城教授一起，到法国北加莱大区参加过一次座谈，当时是中欧论坛的一个分会，我们中方十几个人，我是中方的主席。

关于资源型城市问题，我想谈几点体会。主要有三个方面的想法：

第一，要加强对资源型城市和资源枯竭性城市的研究。研究这个问题是当务之急。因为原先我们对资源型城市的研究还是有很大欠缺的。当然这种资源型城市问题的形成有计划经济的体制原因。但是我认为还有另外一个原因，从改革开放以来，从上到下，包括学术界都不重视资源问题。比如说我们在80年代的时候，差不多10年大家都在探讨资源到底有没有价值。因为按照马克思主义的观点资源是没有价值的，因此资源经济学就建立不起来。这个问题一直到90年代以后才有一定突破，认为资源是有价值的。但是关于价值是怎么决定的，大家还是争论不休的，到底是劳动价值论还是供求决定，如今在经济学界还是有争论的。

资源价值的问题我们在90年代中期解决了，按理说从那时起对资源就应该更加重视了。但是在这时候，从95年以后，形成了知识经济的研究热潮，认为资源的开发最根本的是人的大脑的资源。那么自然资源就被认为是无所谓的了。开发大脑就行了，有互联网，高新技术产业就够了。这样又耽误了几年。所以我们对资源和资源型城市的研究还是在21世纪以后才真正开始的。中央才比较重视，才有今天的局面，包括对资源型城市的改造等。所以从这个角度上讲，很多东西在理论上还没有研究清楚。比如说资源型城市的概念问题和界定问题。现在全国初步认定的118个资源型城市，这有1/4的城市属于资源枯竭型城市。实际上这118个城市中，资源枯竭的程度应该也是相差挺大的，有资源完全枯竭的，刚刚开始枯竭，还有没枯竭的。这些城市的资源开发也有先后顺序，因此城市的差别还挺大的。所以像指标体系的研究，都还需要进一步深入。

第二，资源型城市转型需要有一个总体的发展战略。资源型城市的发展和转型应该放在整个国民经济的什么位置进行考虑？这还是比较重要的。因为现在我们对资源型产品的需求扩张太快。比如说钢产量，五亿二千八百九十四万吨，我们简单的回忆一下，美国发展的最极端时期对钢产量的需求是一亿五千万吨。日本产量最高的时候才一亿七千万吨左右。没有像我们这样的，钢材一下子搞到五亿吨，我们的经济真得需要这么多钢材吗？还有像煤炭也是这样，十年前我们也就十亿吨左右。十年后是当时的2.5倍，二十五亿吨。从国民经济的整体来看，从发展战略来看，应该对这样的资源需求有所抑制。特别是对资源型产品的出口，我个人的观点是能不出就不出。但是现在实际上，资源型产品的出口还是很多的，比如金属镁等，有时候占全世界的70%到80%。而且现在金属镁的价格相当于十年前的一半，但是现在的出口要比十年前多很多。

整个国民经济的总体安排对资源型城市的发展，从宏观上来看，肯定有很大的影响，包括整个发展战略，能源政策，特别是外贸的政策。实际上我们没有必要出口那么多，挣那么多外汇，我们的外汇已经很多。所以对资源型产品应该限制出口。前几天就有人提议，对出口焦炭征收100%的资源税。这样的建议可以考虑。

第三，关于资源型城市的转型其本身要求有一些制度创新。刚刚宋主任讲的也比较多。我想到了几点：一个就是资源已经枯竭的城市，需要一些方法去挽救。特别是对这些地方的人，通过社会保障等措施使他们能够可持续发展。对于现在资源还没有完全枯竭的城市，是不是也需要有一些政策来防止其继续枯竭？如果我们都等到它枯竭再去治理，这样的成本会很大。而且今天治理这个，等过几年又有别的枯竭城市，这样问题会更加严重。

对于那些真正以资源开采为主的城市，不宜做得太大。资源型城市最好能够是中小城市，今后即便有问题也比较好解决。如果都做成像阜新那样的城市，问题解决起来难度就比较大了。一个城市，一个矿山，人口有个三、五万人或者十万人左右，它的问题也会比较好解决。从矿业城市的组织制度角度上看，我也想到了几点。矿产开采的队伍也是可以流动的。就像建筑队伍，也是可以到处去远征，北京的可以到江苏，江苏的也可以到北京。矿业开发要是能形成建筑业这样的体制的话，它的问题会不会就比较少一点？还有一个环境恢复准备金的问题，能不能把恢复和开采分开来做？恢复让一些机构专门来做，开采企业把这些钱拿出来，搞招标也好。像法国的北加莱就是这种办法，分开来做的。比如说挖煤的企业把钱交给政府，再由政府来组织招标进行环境整治，这样可能会更好一点。

韩朝华：我对这个方面不是特别了解，就简单地说些我的感想。

第一，我觉得这个问题有着存量和增量两类。首先是有一些地方资源已经完了，挖了几十年、一百年已经枯竭了，这是存量的问题。这方面很难用市场的办法来解决，只能靠财政来解决，帮助其转型。另外一个是增量的问题。有一些城市现在还有资源，还有几十年可以开采、发展，目前它还不是特别困难，不想已经开采完的地方那么困难，它还处于正在发展的阶段中，还有很好的收入。现在要怎么样未雨绸缪，把这个问题解决？这是两个方面的问题，其实可以分开来看。对于存量的部分只能靠政府的办法来解决，但是对于增量的部分，市场的办法可能还是有用的。比如通过基金的办法，市场化的办法能够为其将来的转型预做准备，设立机制。这是我的一个想法。

第二个问题，现在讲转型，其实就是把以前开采过程里的没有内部化的成本给予补偿。原来刚拿资源，不考虑这些成本。现在这些成本还在，现在要解决将来的问题，就是我刚所讲的增量部分的问题，就存在成本怎么核算的问题。现在开采和利用这些资源同时要完成将来遗留的问题的解决。怎么把这些成本算到资源的价格中去？这还是涉及到量的概念。将要开采的这些矿区怎么把这些后续的转型成本加到资源的价格中去？需要去测算，可能不同的行业，不同的资源会有不同的成本要求。有的矿区开采到了一定的程度后成为一个城市，后来也会成为另外别的城市，它可能成为交通枢纽或者别的，如焦作成为一个旅游城市。也有一些矿区会慢慢衰老下去，而不能转化为一般化的城市。所以不同的城市的成本是不一样的，因此在研究过程中这些成本怎么算是很大的问题。为了避免这些增量部分成为新的问题，这些测算必须是需要考虑的。

第三，在解决这些问题的时候，讲到了好多政策。但还是有一个产权的问题。可能在国务院讨论这些问题的时候很难去讨论产权的问题，都是一些国有企业，而更多的是政策层面的问题。资源税或者说资源资金提成留下来以后，在几十年以后需要转型的时候能不能保证这些钱还能用？如果这个地方拿出来，用到别的地方去了，那么这些钱就很难保证。就比如说过去的折旧，按理说也是统收统支，也是应该被用来再生产的，但是吃大锅饭的情况下，没人管，这些钱用到别的地方去了。等到这个企业需要改造时已经没有钱了。对于现在资源基金，如果还是财政大锅饭的话，恐怕还是有这样的问题。虽然现在的学者在论证中国的政府是中性的，比较考虑长远利益和全局利益。但是从这个问题可以看出，这个政府的眼光并不是那么长远，很短期化的。转型的基金的筹措，保存和使用，这里面涉及产权的问题，还是需要进一步研究的。

还有一个小问题，刚才讲到矿工的转移问题。我觉得还有一些更细的东西需要探讨。矿产有的是几十年、上百年，他们的转移是不是就那么简单？建筑工人的门槛也不是那么高。但是矿工的技术化门槛比较高，专业性比较高。特别是现在的老矿区，老矿区企业的结构还是有些问题。不同的矿的采矿技术也是不一样的。他能不能够适应？四十岁以上的工人是否能够转移？发现了新矿，全新的技术，全新的设备，老矿区的队伍是否就能够转过去？这方面也是有障碍的。

这就是我个人的感想。

张曙光：第一、我觉得这个问题很重要，但是我觉得你现在的研究把两个问题弄在一起，解决不了。资源型城市和资源枯竭城市是两个东西。他们是一个问题的两头，你把两头分开研究，中间的问题就能解决。你现在把两个搁在一起，哪一个问题都很难解决。现在应该先把新的资源型城市的可持续发展问题研究透了。然后再研究资源枯竭型城市。这样一分就很清楚了。资源枯竭型城市靠政府解决问题。为什么？在过去，利润全部上缴，折旧资金全部上交，产品全部拿走，这是你弄成的，现在拿回来不就行了吗？至于怎么拿？我们再具体研究。而资源型城市，你现在要给它的一套办法是让他怎么可持续下去。价格应该怎么定？成本包括什么东西？刚刚盛洪讲到的租金，确实很重要。租金是成本，自然跟利润不一样。现在很麻烦，租金变成利润了。你应该设立一套机制，使得未来长远的问题能够解决。其实这两头研究透了，中间的东西，把两头结合起来再研究就清楚了。我觉得从研究方法上要考虑一下。现在弄成一锅以后，把新的可持续资源型城市的基金，拿过去给资源枯竭型城市用以后，就像我们的社会保障一样。所以我觉得分开来还是有好处的。对于资源枯竭型的城市，财政怎么补偿都可以再研究。

第二个问题，不管是财政拿出钱还是各种基金，还要探讨一个问题，就是不要把它弄成政府拿着钱，政府又把钱层层下放，去分配，去用。有些可以这样，然后可不可以考虑有非政府组织，中间组织。政府拿钱，就是起监督的作用。非政府组织可以不只一个，可以有竞争。政府不花这个钱，就是监督。这个对中国今后的发展很重要。财政拿出了钱以后层层分，分到下面也没剩下多少了。把这两个问题弄清楚了，各个地方也不见得都要争财政收入。可能事情就好办一点，但是也可以政府去操作，同时有非政府的，有竞争，有比较，就知道哪个更有效率，就会有选择了。现在都是一个办法，大家没选择。

我就提这两个考虑问题的方面，其他问题大家也都说了。

宋晓梧：我回应一下大家的点评。

第一，这个文件其实本身就是区分了资源枯竭型城市和资源没有枯竭城市的。我刚讲的那两个机制，都是分两段的，还是分开的。我们也考虑到这个问题了。没有枯竭的城市要未雨绸缪，避免重复走这个老路了。在政策上，也是有所区别的。对于枯竭型城市，财政给予转移支付。不枯竭的不给，就靠后面两个，资源税的改革和可持续发展准备金。这两个参照哪里的呢？就是国外的矿山的恢复金和海上石油的弃置费。比如说在海上打一个那么大的平台，必须从卖石油的那一天起就得留出资金处理在海上留下的钢铁等，必须拆光了，恢复海的原样。跟我们现在的回填，道理是一样的，另外用于别的方面也有规定。但是从理论来看还是探讨确实不够，比如说资源有没有价值，在实际工作中就不可能纠缠了。这是一个很复杂的问题。可能我刚刚的介绍里更突出了资源枯竭型城市，因为枯竭型城市有突出的困难。而对于没有枯竭的城市，情况还比较好，政策的考虑不是特别多。

还有一个问题，政府和市场在资源枯竭型城市的可持续发展中作用到底怎么处理？目前是强调政府的作用比较大，考虑到法国、德国、日本，发达的资本国家政府还承担很大的责任。我们的政府更不能逃避这个责任。更重要的是强调中央政府的责任。但是这里面我们在研究中也发现，既然是搞社会主义市场经济，我们应该怎么更好地发挥市场的作用？在文件中也写了一两条。但是在实际工作中，你找不到非政府组织，找不到真正独立的行业协会，也找不着真正的民间社团。这涉及一个更复杂的问题，不是资源型城市的可持续发展能够解决的。这是一个大的问题：在向市场经济走时，政府与市场是怎么样的关系？

另外还有一个重要的问题，我们现在都回避。尾矿问题工人早就反映了，尾矿很危险。居民也反映，还和矿长吵过架，打过架，但是居民的声音很难反映到上面来。直到尾矿溃了坝，记者去报告才揭露出来。个人讲话的力量非常小的。如前段时间的铜川矿难，铜川的矿井起火了。其实它上次着火的明火还没灭，强令工人下去了。在这种情况下，工人阶级作为国家的主人翁无力挺抗，工会也不抵制。像这些问题我们在这个文件中都回避了。从我从事这些工作，我还是觉得从发展市场经济的角度来说，这些问题不解决还真不好办。政府该管的该管，但是政府不该管的应该交给企业、社会组织、中介机构去管，但是这些社会组织、中介机构也都归政府管。实际上，这些也都影响到了资源型可持续发展的工作的进展。我们开玩笑，如果抚顺的市长是投票，一人一票，那么他也不管那么忽视棚户区的治理。里面十几万人。领导说提拔就提拔。这十几万人的问题搞到三万人上铁路才暴露出来的。我们都考虑到这些问题，但是有一些不是经济问题，是社会问题，甚至是政治问题了。作为政策有他的局限性，但是我希望作为研究，还是有各个角度的研究。这是一个很综合的问题。