综述
天则所第343次双周论坛请到了北京大学光华管理学院的周黎安教授。他以政治锦标赛为背景，解释了我们中央和地方关系中存在的"集权－分权"悖论。
周教授首先简单地解释了"集权－分权"悖论：中国一方面是最集权的国家，所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央；另一方面，中国又可能是最分权的国家，除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府。
然后，周教授探究了"集权－分权"模式的历史原型。他认为2000多年来中央和地方的关系有两个基本特征的特征变化很少。一是属地化分级管理是政府与百姓发生关联的方式。平民百姓的日常事务只和所在地政府发生联系，与其它层级政府的联系一定是以所在地政府为"接口"。地域与地域之间的联系被人为地限制。每个地域各自为政并且相对独立，是自给自足的经济和社会单元。二是行政逐级发包制是中央和基层政府间的关系。朝廷中央把具体的经济、行政事务发包给今天意义上的省。省又将事务发包给市。市再发包给县或者乡。实际上是行政和经济管理事务由中央逐级发包到县乡一级的过程。每一次"转包"就是中央政令的向下传递，也是具体政府职责和事权的转移。中央以下每一级"发包方"都向上一级发包方责任，而上级则有监督下一级承包方的责任。县乡作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务。
为什么是发包制而不是雇佣制？和雇佣制中的雇主相比，发包方不具体干预生产过程。也就是说发包方不对生产过程中下很多指令。承包方占有生产工具和设备，代表一种间接控制的分权治理。尽管中国古代的行政管理名义上像是雇佣制，但实际上更接近发包制。首先，虽然所有官员均为朝廷命官，但是省级官员对下属官员的晋升、降级、免职有建议权和实际的影响力。其次，虽然皇帝是一切政府资产的所有者，但是地方官员却掌握了政府资产的使用权和实际支配权。另外，古代的财政体制也反映和支持了行政发包制。以明清为例，基层政府向中央上缴大致固定的税赋。剩下部分属于地方官员的薪俸和行政管理费用，类似"固定租金制"。州县官要自己花钱雇用幕僚和其他的服务人员。从这个意义上，就更像是发包制。
属地管理与行政发包又是什么关系？周教授觉得二者是合而为一、相辅相成的。属地管理强调一切事务的管理完全按照行政隶属关系进行。地方官员的行政责任便于界定，方便了行政事务的逐级发包。另外，行政发包完全按照"块块"管理原则，而非"条条"管理原则。"集权－分权"模式的背后对应的事实就是"属地化行政逐级发包制"。
接下来，主讲人分析了古代"集权－分权"模式的组织逻辑。他认为集权者两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放的权力不被滥用，防止滥用的恶果。但是，这两项任务是矛盾的。很多公共产品具有地方性，越想提供质量高的公共产品就越要熟悉当地的情况。这样就需要分权。然而，权力越是分到基层就越需要监督。这是集权者面临的两难，根源在于监督需要的信息很难获得。如何进行对行政代理人进行有效的监督和控制是集权组织设计的核心问题。
中国历朝历代的政府最后都选择了属地化行政逐级发包的制度。这个制度有三大方面的好处。第一是节约组织和监督的成本。第二个好处是事权高度集中于地方政府和监督的困难使得地方官员获得大量的自由裁量权，保护了地方政府的积极性。第三，地方政府的权力需要中央授予，中央必须依赖地方政府的协助、配合来具体执行政策。这样中央和地方政府之间就形成"双头垄断"关系，在制度上保证了地方政府的利益。逐级行政发包是集权者出于减少监督成本而设置，但它也制造了新的监督问题：中央一方面想发包权力，但是一方面又对权力监督者（中间级别的政府）不信任于是又设立监督机构。
集权和分权又是如何整合在一起的？周教授觉得关键是中央一直控制了人事权。发包方和承包方完全是由中央政府和控制的，这迫使地方官员服从和讨好中央。地方官员之间晋升竞争就是周教授开始提到的政治锦标赛机制，它可以减少中央对某个地方官员的依赖。到现在，这种竞争仍然存在。
在最后，周教授讨论了1949年以来属地化行政发包制的变化。第一个阶段是1949－1978年。中央垂直部门的出现，形成条块管理的新格局；过去的政府建制是不下乡的，现在延伸到乡镇一级；人事任命实行下管两级的制度，中央政府只管省市级官员的任命；是引入了党政关系，权力开始集中于党委。其中可以看到，行政逐级发包制的色彩仍然浓厚。首先是各级政府的职责和职权高度同构，事权集中于基层政府。中国整个的计划经济名义上由中央制定，但实际上很是分解到省或者更低层政府的。另外，古代的皇帝是在名义上是拥有对所有官员的任免权的，下管两级的人事制度和乡镇建制进一步加强了行政发包的性质。1978－1993年，属地化和行政发包制被进一步加强。首先是出现行政性分权。很多之前属于中央部委的权力被下放到地方，地方政府的权力更大了。另外还有人事任命制度上由以前的"下管两级"变成了"下管一级"制度。还有，出现了财政包干制。1993年以后，市场化的力量开始打破以属地化为基础的行政发包制，出现了"垂直管理的收权浪潮"。对银行、海关、国税实行中央垂直管理，对工商、地税、质检、药品监督、土地管理等实行省内垂直管理。
1978年以后，中央大量放权。但是1993年以后，中央又开始将权力往上收。这是否又是一次历史的收放循环？主讲人觉得目前发生的中央和地方权力的调整中还是有新的有价值的变化。行政问责、政务公开、人大和政协议政参政的地位在不断加强，媒体监督力量也在上升。另外还出现了国际社会的压力。这些来自水平方向的监督力量的加强使得不一定要依靠中间层级政府的监督就可以对地方官员进行更好的监督。另外，如果地方官员的绩效可以由当地的公众来评估，中央就无需依赖GDP锦标赛的方法来监督地方官员了。从而也可以避免标准单一带来的一系列的负面效应。
