综述
天则所第323次双周学术论坛邀请了王建勋博士主讲。他重点以美国的政治体制为模式,介绍了联邦主义和宪政,并结合实际分析了中国实现宪政转型的障碍。
整个发言内容可分为五大部分:联邦主义的简单介绍、联邦主义的知识论基础与核心理念、联邦主义的制度原理、联邦主义与宪政的必然联系、联邦主义和中国宪政转型的关系。
第一部分里,主讲人首先介绍了联邦主义的起源。在美国政治学家Daniel Elazar看来,联邦主义起源于16、17世纪时候的联盟情结。这种情结强调了人与人之间的关系是伙伴关系(Partnership)。这种关系延伸到共同体之间,为联邦主义奠定了神学上的基础,强调了人与人之间的平等伙伴关系。孟德斯鸠注意到,一个共和国如果太小,就很难维护自身的安全,容易被大的共和国吃掉。一个共和国如果太大,就容易为内部的结构腐化。对联邦真正发展比较完善的是美国早期的联邦主义者。他们把大国的安全和小国的自由安全结合起来,把小的共和国、共同体联合在一起,成为大的共和国。麦迪逊称之为复合共和国,或叫扩展了的共和国(Expanded Republic),实际上是一个双重的共和国。
然后是联邦制和单一制的介绍。联邦主义或联邦制(Federalism)不仅意味着更多政府之间的主权分享,还应该包括多中心秩序。以美国为例,不仅在州和联邦之间有权力划分,在州一下的每一个政府单位仍然是按照联邦的原则组织起来的。下面的县镇仍然是以联邦的方式,并不是一个市的政府做决策,而是有无数个决策中心。单一制的理论来源主要是霍布斯的主权不可分的理论。他认为主权不可分割,法律的统一取决于主权的统一,不可以有多个共同体共享主权。这恰恰是联邦制的特点,那就是多个主体共同行使主权。
在第二部分,主讲首先探讨了联邦主义知识论的基础。知识在现代经济学里也叫信息(Information)。海耶克在1936年和1945年分别撰写了两篇论文,《经济学与知识》《知识在社会中的应用》,奠定了联邦主义知识论的根基。在他看来,知识是分散在每个人的手里的,没有任何一个人、任何一个机构能够垄断所有的知识。这意味着,不可能是一个人或一个机构替其它所有人和机构决策,这样的决策机制必然导致专制。必须让拥有知识的无数个人或无数的小的共同体决策,而不是由一个中心或中央来决策。
然后是一些联邦主义核心理念的介绍。王建勋博士认为人与人的关系是契约关系,共同体之间的关系也是契约关系。一个国家,其追求就应该是保护共同体中每一个个人的自由和权力。国家不应该有独立于里面成员利益的追求。主权在民的思想认为主权是老百姓的。从实质意义上理解,只有在联邦框架下,把权力划分为无数个中心,真正的主权在民才有可能。主权是可以分享的,这意味着不存在最高权力。如果一个社会中存在最高权力,是没有自由可言的。所以我国宪法中规定全国人大是最高权力机关是反宪政、反自由的。
第三部分,主讲认为美国是双重分权的体制。横向有立法、行政、司法的分权,纵向有联邦和州以及更多的政府单位之间的分权。美国的宪政是建立在地方自治的基础上的,有其深厚的历史根基。联邦主义的另一个重要原理就是权力保留的原则。《联邦宪法的第十修正案》规定:没有授予联邦的权力一律归各州和人民所有。另外一个联邦主义制度上的设计就是共同体之间的竞争。美国各州之间的竞争让人们可以用脚投票,激励各州采取更好的政策来吸引选民。与共同体之间的竞争相关联,在联邦体制下,政治改革和政治试验的风险是比较小的。改革通常从小的共同体开始,不至于影响全局。如果其改革成功,其它共同体就可以学习经验。所以这样的政治就会一直有创新和活力。
第四部分讲述了联邦主义和宪政之间的必然联系。首先是从理论上分析。宪政的目的就是为了限制权力、保障人民的自由。美国的联邦主义加上三权分立就把权力分成了无数块,使任何一块都没有垄断性的权力。在单一制下,有一个最高的权力中心,有一个暴力的垄断者或权力的垄断者。这样的框架下,是不可能有宪政的。联邦制的结构恰恰相反,它没有最高权力,而是有无数个权利单位,所以其限制非常彻底。
从经验或历史上的考察来看,联邦主义和宪政之间也几乎有着必然的关系。从实质上理解联邦主义,英国就是一个联邦制的国家。从过去3个世纪的经验来看,几乎所有推行联邦主义的国家都有宪政。相反地,推行单一制、推行集权的国家几乎都没有宪政。无论是法国、中国还是俄罗斯历史上,这些权力集中到极致的国家都是最专制、最不可能产生宪政的。那些联邦国家,无论是美国、加拿大、澳大利亚还是德国、瑞士、印度,至少从限制意义上讲,比单一制国家更民主更自由。不是只有大国才需要联邦主义。一个社会,只要它达到人们不能直接在其中进行交往的规模,多中心的制度架构就是必要的。
最后,王建勋博士结合中国的情况,探讨了联邦主义和中国宪政转型的关系。首先他分析了中国目前转型的障碍所在。选举是民主中非常小的一个方面,它不能保证民主。对中国宪政有阻碍的最大力量是集权。著名的研究中国问题的美国专家白鲁恂(Lucian Pye),对中国历史有一个论断,中央集权是根本的弊病。在他看来,中国从历史上以来就一直害怕对权力进行分割。一定要有一个领袖或者拥有最高权力的人,人们才放心。托克维尔作为一个在法国生活多年的贵族,对法国中央集权相当了解,发现其还是赶不上中国。近代以来,中央集权进一步强化。如果说在中国帝制时代,县以下还没有正式政府,国民党第一次设立了乡镇一级的政府来控制最基层的社会。中国历史上地方社会(Local Society)存在着某种程度的自主治理。无论是在乡绅的带领下,或在家庭势力的带领下,还是存在自理的空间。二十世纪以来,这种空间越来越小。
中国的宪法说全国人大是最高权力机关,这是本身是严重的制度缺陷。另一个是庞大的规模这个问题。这样的规模不会带来民主,而是导致寡头统治。一个3000人的议会中,不可能所有人都发言。谁控制了议程,谁就控制了议会。因为控制议程的人可以事先确定,讨论哪些主题不讨论哪些主题,谁发言谁不发言。这变成了寡头的组织,走向了民主的反面。另一个在我们中国现在的政治框架中的问题,就是法制的统一。在一个存在多种利益、多个共同体的社会当中,治理的根据不能来自一个统一的法律。每个地方存在着地域性差异,资源、环境、文化等等因素都存在差异。统一法制是不可行的,带来的是反法治的倾向。美国的刑法基本都是由各州自己来制定的,比如对强奸罪的刑罚,各州的严厉程度是不一样的。
中国转型的第二个方面的障碍就是国家至上主义,一种对国家的迷信和迷恋。王建勋博士提到自己是反国家的,宪政是反国家的。他认为国家不是一个实际的存在,是人与人之间的契约关系。国家不能作为独立于个人的存在。国家是要行使权力、垄断暴力的,宪政是反国家的。在其看来可以,没有国家也可以产生宪政。宪政的根本目标不是国家的强大,而是个人的自由和权力。
宪政何以在中国可能?主讲人认为,实现宪政就要基于各地的差异走联邦主义的道路。其中包括资源、环境、文化、历史、传统等因素,还有南北差异、东西差异等等。主讲还列举了一些对联邦主义的误解。一个是联邦主义会削弱国力。主讲认为,增强国力重在藏富于民。美国、英国、瑞士等国家的强大并不是因为政府的强大,而是人民的强大和自由。认为联邦主义会导致区域寡头制、诸侯割据,这也是一种误解。联邦主义能让共同体能更好地联合在一起。举西藏为例,如果让西藏自治,它会不会分裂出去?从安全的角度考虑,它没有必要脱离一个大的共同体,它后面的就是印度这个大国。如果地方能推行真正的自治,它也是没有必要独立出去的。它独立的唯一理由,是没有自治要服从中央集权。如果不推行联邦主义,这种独立的张力就会一直存在。说联邦主义会导致国家的分裂,也和上面一样是误解。进一步讲,如果我们追求的是个人的自由和权力,而不是国家的统一和强大,分裂就是无关紧要的。另外一个对联邦主义的误解是地方保护主义。它认为联邦主义使地方权力过大,若都由中央统一管理,就不会有地方保护主义了。王建勋博士却认为,如果地方有更多的自治,就不会用非法律途径或者荒唐的手段进行保护了。在联邦的框架下,今天所谓的地方保护主义根本就是一种正常的诉求。