综述
1月25日，北京天则经济研究所召开了209次"双周学术讨论会"，北京天则经济研究所所长张曙光做了"决策权的分配与决策方式的变迁"的主题发言。以下是发言的主要内容：
一、问题的提出
最近20年来我们国家变化很大，但这种变化主要体现在城镇和发达地区，而农村仍处于边缘化的境地。农村问题的根本在于，农民的人数虽然多，但他们是一个弱势群体，独立意识和组织程度最差，声音最弱。他们的意愿和要求根本得不到尊重，利益和权利往往得不到保障。因此本报告试图从决策权分配和决策方式变迁的角度，对我国农村问题做一个理论上逻辑一贯的解释。
二、理论概述：私人决策和公共决策。
（一）、私人决策和公共决策
一个制度如何影响人们的行为选择，取决于决策权的分配。而决策权分配的一个重要维度就是公共决策和私人决策。私人决策和公共决策的主要区别可以概括如下：
1、私人产权的一个最基本特征就是彻底的排他性，所以建立在私人产权基础上的就是私人决策。而公共产权的一个基本特征，就是产权的非排他性，在此基础上的决策是一种公共决策。
2、私人决策是个人运用"货币选票"投票的结果，因而个人的偏好和意志能得到充分的体现。而公共决策是由很多人集体做出来的，这种决策必然会受到一定的约束，个人偏好不能得到充分体现。
3、在个人决策中，个人的收益和成本是紧密联系在一起的，因而一般不存在搭便车等机会主义行为。而公共决策中收益和成本是可以分开的，因而存在普遍的道德风险和"理性的无知"。
4、私人决策是建立在个人自由交易前提基础之上的，而且有退出权。公共决策则只能抱怨和投诉，不能退出。
5、私人决策的委托—代理问题要受到市场的严厉约束，公共决策则没有这种约束。
（二）、私人产品和公共产品
同公共决策相联系的是公共产品，而同私人决策相联系的是私人产品。对此可以根据排他性和竞争性做进一步划分。具有完全排他性和竞争性的，是私人产品；完全没有排他性和竞争性的，是公共产品；处于二者之间的一个是自然垄断，一个是公共资源。这几类产品是可以互相转换的。
公共产品的直接生产供给，和由谁来为公共产品融资，二者是可以分开的，公共产品的所有者和经营者同样可以分开。
三、集体地权与受限的私人决策和准租佃制
1、我国地权制度和决策方式的历史变迁
从中国的历史看，在过去2000年中，有相当长一段时期农地是一种私人产权。解放以后，经过土改和合作化，个人决策逐渐消解，单一的公共决策逐渐建立，公社的建立实际上是向无限制公有产权的转变。
但改革以后，这个过程又发生了逆转，个人权利随着改革开放和实行联产承包责任制重新有所恢复。但这种恢复是有一定限度的。可以把目前的农地制度概括为以下公式："集体的土地所有权+按人均分的土地使用权"。
2、集体地权与受限的私人决策
既然土地是集体所有的，集体的代理人就享有各种权利，而且代理人也必然通过这些权利攫取自身的利益。这就会出现各种问题，如农村中干部侵犯农民利益等。因此问题并不是人的本性不好，而是这种制度条件规定了他们可以利用集体产权代理人的地位，来行使他们的公共决策权力，侵占农民的利益。
在这种情况下，农民在土地使用权方面不能得到充分的保证。首先，土地使用权的广度（如继承权、抵押权、买卖权）在现实中存在很大差异；其次，土地承包合同是不完全的；再次，土地承包费可以调整；最后，集体的土地经营管理权和农户的土地使用权之间的冲突难以调和。因此现在农村公共决策侵犯私人决策的现象，是现有农地制度本身决定的。
3、集体地权、准租佃制与私人地权、租佃制的比较
在租佃制下，出租者是土地所有者，拥有"田底权"，承租者是土地使用者，拥有"田面权"，因此农地的所有权和使用权是分离的。从这个角度看，我们现在的农村地权制度和租佃制相似，也是两权分离的。但它与租佃制又有一个很大的区别，前者是建立在集体地权之上的，后者则是建立在私人地权之上的。因此，农户的行为和效率都是不一样的。可以称前者为"准租佃制"
集体地权下的准租佃制与私人地权下的租佃制的区别主要有以下几个方面：
首先，私人决策权的完整性不同。在租佃制下，出租者和佃农都可以有多种选择，私人决策权是完整的。但在准租佃制下，多样化选择是不可能的，因而私人决策权受到相当大的限制。
其次，决策的可免除性不同。在租佃制下，决策是私权与私权的交易，每一个人都是平等的决策主体；而在准租佃制下，则是一种私权和公权的交易，因此私人决策权受到第三方的牵制，决策的可免除性不能得到保证。
再次，决策的因果性不同。租佃制下，不同的租约有不同的风险分担，决策的因果性非常清晰。但准租佃制下的租约，既非长期租约，也非短期租约，既非固定租约，也非分成租约，而是名义上的长期租约和固定租约，实际上的短期租约和可变租约。所以决策的因果性是受到破坏的。"承包期30年不变"这样一种法律规定，也是对决策因果性的一种蔑视。
这里把私人产权的排他性和可转让性与决策的性质联系在一起，给出效率保证下决策应该具有的完整性、可免除性和因果性，从而就可以得出一个结论：集体地权下的准租佃制效率肯定比私人产权下的租佃制效率要差。
所以现在农村的"三农"问题，说到底就是个基本制度问题。
四、国家垄断、政府管制和政策歧视
1． 国家对农村产品市场的双重垄断
政府在农村市场上的双重垄断，就是农产品的买方垄断和农业生产资料的卖方垄断。政府认为这种垄断可以稳定农产品价格，保护农民利益，实际结果完全是相反的。政府垄断实际上加剧了农产品价格波动，结果是这些年工、农产品的"剪刀差"在不断扩大，农民收入增长缓慢。
2． 农村金融市场的政府管制
现在农村的金融机构只剩下农村信用社一家，而农村信用社只提供农村全部贷款的25%，其他都是民间金融。而现在农村的民间金融都是非法的，这造成的结果就是农村资金外流。所以农村发展需要民间金融提供资金支持，但政府却没有给之以合法地位，这是一个突出的问题。有人说农村金融是"草根金融"，但现在的国有金融实际上是"盆景金融"，它是在国家保护、扶持之下发展起来的，要依靠它是相当危险的。
3． 对农民的政策歧视
这个歧视是以户籍制度为基础的户籍歧视、就业歧视、社会保障歧视以至于教育培训歧视。这个歧视是相当严重的。
五、农村的公共产品和农民负担问题
公共产品中应当有不同层级的区别，有全国性的，有省一级的，还有地方的、乡的。这种区分不仅是必要的，也是重要的。与此相联系的一个问题是，公共产品由谁来融资？这也是应当有区别的。我们的问题正在于在这种区分上发生了严重的错位和颠倒，因此产生了当前农村负担过重等问题。
当前农民负担过重问题的根源主要有两个方面：
（1）、一些本该由中央政府融资提供的公共产品，不恰当的转嫁到基层农民身上。例如农村基层教育属于义务教育，应该由国家拿钱，但实际上负担转嫁到了农民身上。
（2）、农村机构臃肿、人浮于事的现象相当严重。例如乡镇一级的"六套班子"、"七站八所"等，这些都大大加重了农民的负担。而这些机构和人员并不是农民需要的，而是上边决定要的；不是为农民服务的，而是为上面服务的。所以农民负担表面上是在底下，实际根子在上面。
总之，解决农村负担问题，实质上是个在公共产品和公共决策里面，如何进行制度设计和安排的问题。
（李成刚）
