综述
农业部农村经济研究中心
一、研究背景
（一）问题的提出
已有的研究表明，政策和体制是影响农村劳动力外出与回流的重要因素。在调查中也时常听到流动劳动力的抱怨，外出期间受到很多不公平的待遇和歧视。
（二）调查点的选择及其特点
对东部发达地区山东威海、江苏常熟等市和对中部核心地区河南、湖南两省的三县两市（郾城县、邓州市，临澧县、嘉禾县、浏阳市）的实地调查，以及对北京市的相关政策文献的整理归纳。
1．威海和常熟：经济发展较快，劳动力需求旺盛，是劳动力输入地区；
2．河南、湖南三县两市：经济发展较慢，城镇化水平低，农村剩余劳动力多，是劳动力输出地区；
3．北京：经济发展水平高，社会福利制度健全，人才集中，同时城市规模大，劳动力供给存在着结构性短缺，外来劳动力较多。
（三）调查的方法及实施过程
主要是采取问卷调查的方式，并对干部和农户进行访谈。
二、研究发现
（一）国家政策的演进过程：从控制流动到公平流动
?1979—1983年：控制流动
?1984—1988年：允许流动
?1989—1991年：控制盲目流动
?1992—2000年：规范流动
?2000年以后： 公平流动 （二）输入地的现行政策：制度障碍与操作变通
1．户籍管理的歧视
A. 制度基础
就业保障、教育培训的歧视都源于户籍管理制度。
B. 指标控制
C. 收取城镇增容费：多数中小城镇的作法
2．就业制度的歧视
A. 北京案例：
行业工种限制（现改为素质门槛）、腾笼换鸟、收容遣返、总量控制和用工审批；
B. 威海案例：
招工条件和次序、岗位和职业限制、收费管理；
C. 操作变通：
威海市的竞争上岗制度关于临时工不能参加竞争上岗的规定并没有被实施，以农民工为主的临时工也参加了竞争上岗。
常熟市淼泉镇劳动管理所对所有用人单位征收外劳管理费，白茆镇则只对部分企业收管理费。
3．社会保障的歧视
A. 城镇职工：养老、医疗、失业、生育、工伤等；
B. 本地农村劳动力：一些地方自办养老、医疗保险等；
C. 外来农村劳动力：少数从事高危工种的才有工伤保险。
4．教育培训的歧视
A. 外来工子女的义务教育：限制多，收费高。
B. 外来工的职业技能培训：机构欠缺、机会不平等、部门限制。
（三）输出地的现行政策：改革探索与实践突破
1．户口限制放开
A. 政策规定：解除户口限制，免收增容费（郾城、临澧、浏阳等）；
B. 调研感受：各方认同（郾城）。
2．就业市场化
A. 城乡统筹：湖南临澧的作法；
B. 调研结论： 城乡就业率趋同。
3．社会保险一体化
A. 社会保障统筹：临澧的作法；
B. 社会保障扩面：浏阳的作法。
4．支持返乡创业
A. 政府的支持政策：安徽、四川等；
B. 邓州和嘉禾的作法：返乡创业城、返乡创业一条街和返乡创业基地。
三、现象解释：为什么会出现政策变形与执行偏差
（一）农民问题的定位
1．职能和权利的划分
中央政府为了提高农民收入、缩小城乡差距，加快城镇化进程、促进农民向城镇有序流动便成为其农村劳动力流动政策的主流。
地方政府只对所管辖范围内的城乡居民的公共事务承担责任。因此，输出地政府鼓励农民外出，而输入地政府则在为了发展本地经济不得不允许流动劳动力进入的同时，又以户籍管理制度为工具拒绝流动劳动力的本地化，限制其享受平等就业机会和城市福利。
2．农村经济形势的变化；
随着农产品供求状况的好转，农民收入增长趋缓。
3．城市政府的特殊性。
作为劳动力输入地的城市政府，一方面存在着经济发展所带来的劳动力需求压力，另一方面又有国有企业改革带来的下岗职工增加的问题。现有的城乡分割体制为输入地城市政府提供了根据本地劳动力市场供求状况决定是否采取排斥外来务工人员的制度依据。
（二）利益格局的变化
1．城乡福利级差
城市居民在就业、社会保障、生活条件等方面所享受的福利远远大于广大农村地区。放开农民进城就业的限制，与现有城里人争饭碗、争城市公共资源占有水平。
2．公共物品供给的压力
城市政府提供公共产品的压力增大，比如交通的压力，治安的压力，使得一些政府官员将人口流动的负面效应夸大。
3．垄断部门的利益
一些带有垄断性的行业管理部门，出于自身利益的考虑出台限制性措施，有的甚至借改革之机强制收费。 （三）谁代表农民工的利益
1．没有代言人
2．与政府的沟通渠道不畅
3．用人单位的作用有限
由于用人单位代表外来务工人员与政府谈判只有在其利益和外来务工人员一致时才会发生，因此，在农民工自身组织发育之前，很难有人能够真正代表农民工特别是外来务工人员的利益。
四、政策思考与建议
（一）对政策制定问题的检讨
1．充分考虑有关主体的利益和行为；
2．增强政策的可操作性；
3．建立健全监督约束机制。
（二）对政策调整的若干建议
1．实行差别政策；
2．大中城市积极推进就业制度改革；
3．中心城镇全面推进各项制度改革。
（高 飞 整理）
