实录
2001年11月30日，北京天则经济研究所召开第205次天则双周学术讨论会，宋洪远研究员做了题为"关于农村劳动力流动的政策问题分析"的主题演讲。以下是本次演讲与讨论的主要内容。
盛洪：
我们今天非常荣幸请到了宋洪远研究员，他是我国的农业专家，对我国农业问题有很长时间的研究。他和我们只是呆在城里坐而论道不一样，跑了很多地方，也有很多故事，并且也上升到了理论。下面请他演讲。
宋洪远:
首先谢谢天则所，谢谢盛洪教授。今天主要从政策运行过程讨论农村劳动力流动的政策问题。关于研究的背景我想讲三个问题。 为什么我们提出这个问题。已有的研究表明，政策和体制是影响农村劳动力外出与回流的重要因素。我们在调查中也时常听到流动劳动力的抱怨，外出期间受到很多不公平的待遇和歧视。要全面深刻揭示农村劳动力外出与回流的现象及其原因，就必须对政策问题进行专门的讨论和分析。
调查点的选择主要是2001年6月对东部发达地区山东威海、江苏常熟等市和同年7月对中部核心地区河南、湖南两省的三县两市（郾城县、邓州市，临澧县、嘉禾县、浏阳市），以及对北京市的相关政策文献的整理归纳进行的。威海和常熟作为沿海经济发达地区的新兴城市，经济发展较快，对外来劳动力需求旺盛，是劳动力输入地区；河南、湖南的三县两市经济发展相对较慢，城镇化水平低，农村剩余劳动力多，是劳动力输出地区；北京作为国家的首都，经济发展水平高，社会福利制度健全，人才集中，同时城市规模又相当大，劳动力供给存在着结构性短缺，外来劳动力较多。调查的方法主要是采取问卷调查，对干部和农户做一些访谈，主要是问他们的一些感受。 通过调查，我们主要有三个发现。首先我们归纳了一下国家政策的演进过程：从控制流动到公平流动；第二是输入地的流动政策；第三是输出地的政策。 国家对农村劳动力流动就业政策的放开是在改革开放之后，这种放开经历了一个从内到外、由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。
（一）1979－1983年：控制流动
改革开放前中国实行的是城乡分割的户籍制度和就业制度，农村劳动力的流动受到严格的限制，这种限制到改革开放初期并没有根本的改变。1980年的全国劳动就业工作会议及其后下发的文件，一方面解开了对城镇职工流动的禁锢，另一方面又加强了对农村劳动力流动的限制。1981年中央在提出城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的同时，又进一步强化了对农村劳动力流动的管理。
表1 1979—1983年农村劳动力流动的政策要点
发布时间 颁发单位 文件名称 政策要点
1980年 中共中央 国务院 关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见 对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇。要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加。要压缩、清退来自农村的计划外用工。确需从农村中招工的，要从严控制，须经省(市、自治区)人民政府批准。
1981年 中共中央 国务院
关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定 对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握。农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门。要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。
1981年12月 国务院 关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知
严格控制从农村招工；
认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力；
加强户口和粮食管理。
（二）1984－1988年：允许流动
从1984年开始，国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。这一小小的城门开放是农村劳动力流动政策变动的一个标志，它表明实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动。之后，政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困地区的劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。
表2 1984—1988年农村劳动力流动的政策要点
发布时间 颁发单位 文件名称 政策要点
1984年1月1日 中共中央 关于1984年农村工作的通知 允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。
1984年10月13日 国务院 关于农民进入集镇落户问题的通知 农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展，繁荣城乡经济，具有重要的作用，对此应积极支持。
凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。
粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。
地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便。
为了使在信贷务工、经商、办服务业的农民保持稳定，乡镇人民政府和村民委员会对其留居农村的家属不得歧视；对到集镇落户的，要事先办好承包土地的转让手续，不得撂荒；一旦因故返乡的应准予迁回落户，不得拒绝。
1985年1月1日 中共中央 国务院 关于进一步活跃农村经济的十项政策 要扩大城乡经济交往，…允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。
1986年7月 国务院 关于国营企业招用工人的暂行规定
企业招用工人，应当公布招工简章，符合报考条件的城镇行业人员和国家允许从农村招用的人员，均可报考。
1988年7月5日 劳动部 国务院贫困地区经济开发领导小组
关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知
将大力组织劳务输出，作为贫困地区劳动力资源开发的重点。
按照"东西联合，城乡结合，定点挂钩，长期协作"的原则，组织劳动力跨地区流动。
沿海经济发达地区、大中城市的劳动部门要有计划地从贫困地区吸收劳动力，要动员和组织国营企业招用一部分贫困地区的劳动力；鼓励和支持大中型企业与贫困地区建立挂钩联系，共同创办劳务基地，发展长期劳务合作。
要发挥国营、集体劳务组织的作用，重视发挥已有民间劳务组织、能人的作用，通过经济手段，利用联营、代理等多种形式，开拓劳务市场，为搞活劳动力流动创造条件。
（三）1989－1991年：控制盲目流动
这一时期政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。这一方面是由于前一个时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题突显出来；另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，使得农村劳动力的转移和流动的空间缩小。
表3 1989—1991年农村劳动力流动的政策要点
发布时间 颁发单位 文件名称 政策要点
1989年3月 国务院办公厅 关于严格控制民工外出的紧急通知 各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出。各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出。
1989年4月10日 民政部、公安部
关于进一步做好控制民工盲目外流的通知 各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工盲目外流。
1990年4月27日 国务院
关于做好劳动就业工作的通知 对农村富余劳动力，要引导他们"离土不离乡"，因地制宜地发展林牧副渔业，沿着正确方向办好乡镇企业，开展多种服务业，搞好农村建设，使农村富余劳动力就地消化和转移，防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面。对农村劳动力进城务工，要运用法律、行政、经济的手段和搞好宣传教育，实行有效控制，严格管理。确定一个时期内城市使用农村劳动力的规划，由劳动部门本着从严的精神负责统一审批，并建立临时务工许可证和就业登记制度，加强对单位用工的监督检查。对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工，使他们尽早返回农村劳动。要严格控制"农转非"过快增长，把"农转非"纳入国民经济与社会发展规划，实行计划指标管理，认真执照国家有关政策规定审批。对自行规定政策或放宽条件、扩大"农转非"范围的，要抓紧进行清理整顿。
1991年2月 国务院办公厅 关于劝阻民工盲目去广东的通知
各级人民政府要从严或暂停办理民工外出务工手续。回乡过节民工，如没有签定续聘合同，要劝阻他们不要再盲目进粤寻找工作。返回工作岗位履约的民工，不要盲目带人到广东。
对大量南下在途的民工，有关地区各级人民政府要组织力量，切实采取措施，就地进行劝阻，并及时通报广东省人民政府。
1991年 民政部 关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知 灾民流出区和灾民流入区，要综合运用行政、经济和法律手段，做好防止灾民外流和劝阻劝返外流灾民工作，把灾民外流给社会带来的影响减少到最低限度。对灾区外流灾民，当地一律不得发给救灾款物；对乱开证明、纵容外流的，所属上级部门应追究其责任。要把长期盲流同外流灾民区别开来，对前者，应坚决收容遣送；对后者，应讲究方式方法，以免激化矛盾。
（四）1992－2000年：规范流动
自1992年以来，农村劳动力流动的政策逐渐发生变化，从控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。
需要指出的是，1998年以后，由于城市下岗职工的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，虽然国家仍继续强调要根据城市及发达地区的需要，合理引导农村劳动力进城务工，但部分省市却出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。
表4 1992—2000年农村劳动力流动的政策要点
发布时间 颁发单位 文件名称 政策要点
1993年11月3日 劳动部 关于印发《再就业工程》和《农村劳动力跨地区流动有序化－"城乡协调就业计划"第一期工程》的通知 主要目标：主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序化，即输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施。 主要内容：建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务基本制度，发展各种服务组织，完善信息网络和监测手段，强化区域协作和部门配合
1993年11月 中共中央 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定
鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间有序流动。
1993年12月 劳动部 关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想 培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。竞争公平，要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限。 要建立农村就业服务网络，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动的有序化。
要在"九五"时期基本取消统包统配，进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。
1994年8月 劳动部
关于促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划 必须在短时间内建立起完善的就业服务体系。具体计划：
1994年，着手华南(广东)、华东(上海)和华北(北京)三大区域劳动力市场信息中心建设，推进省际劳务协作，大力发展乡镇劳动服务网络，健全流动服务制度。
1995年，在重点地区(广东、福建、山东、浙江、江苏、北京、天津、上海、四川、安徽、湖北、湖南、广西、贵州、江西、河南、河北、甘肃)形成有效的管理制度、服务手段和调控方法，使农村劳动力有组织地输出、输入(跨地区流动持证率)达到60%。
1994年11月17日 劳动部
关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定
首次规范流动就业证卡管理制度：被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其它必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。
1995年 中共中央办公厅 国务院办公厅
关于加强流动人口管理工作的意见 —促进农村剩余劳动力就地就近转移；
—提高流动的组织化、有序化程度；
—实行统一的流动人口就业证和暂住证制度；
—整顿劳动力市场。
1997年6月 国务院 关于小城镇户籍管理制度改革试点方案
应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。
经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油洪应、社会保障等一视同仁。
对在小城镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。
1997年11月 国务院办公厅
关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见
加快劳动力市场建设，建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范。劳动部门要按照统一、开放、竞争、有序的原则，制定劳动力市场发展规划，会同有关部门切实加强对劳务中介服务组织的管理和指导，通过加强法律、行政、社会舆论监督等手段强化市场监管，坚决打击市场欺诈、非法职业介绍、牟取暴利等违法行为，维护劳动力市场的正常秩序。
1998年6月9日 中共中央 国务院
关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知 各级党委、政府和有关部门必须把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作列入重要议事日程，实行党政"一把手"负责制，并纳入政绩考核的重要内容。
要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，合理调控进城务工的规模。
1998年9月 国务院办公厅 关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知
—就地安置为主，在此前提下，引导有序流动；
—开展有计划、有组织的劳务输出：
制定劳务输出计划；
劝阻劝返，加强市场管理；
优先招收灾区劳动力；
动态预测和通报。
1998年10月 中共中央
关于农业和农村工作若干重大问题的决定 适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动。
2000年1月 劳动部办公厅
关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见 建立流动就业信息预测预报制度；
促进劳务输出产业化；
发展和促进跨地区的劳务协作；
开展流动就业专项监察，保障流动就业者合法权益。
（五）2000年以后：公平流动
从2000年下半年开始，国家关于农村劳动力流动就业的政策发生了一些积极的变化。这些变化有以下两个突出特点：一是赋予城乡统筹就业以新的具体的含义，即取消对农民进城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进诸多方面的配套改革，农村劳动力流动涉及就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多个方面，仅靠单个方面的改革是难以奏效的。
表5 2000年以来农村劳动力流动的政策要点
发布时间
颁发单位 文件名称 政策要点
2000年7月 劳动保障部 国家计委 农业部 科技部 水利部 建设部 国务院发展研究中心 关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知
改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。
2000年6月 中共中央 国务院 关于促进小城镇健康发展的若干意见 凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其它类似费用。
要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。
2001年3月 全国人大
中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要
打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。
破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定。
坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化。
2001年3月 国务院 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见
在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇，只要有"合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。""对经批准在小城镇落户的人中，…根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。" 要切实保障在小城镇落户人员"在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。""不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其它类似费用。"
2001年5月 国家计委
关于印发国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划的通知
统筹兼顾，促进城乡协调发展。推进城镇化，不能削弱农业的基础地位，不能违背农民意愿。既要促进人口向城镇有序转移，又要防止人口过度聚集的"城市病"…要形成人口和生产要素在城乡间有序流动的机制，实现城乡经济社会共同进步。
打破垄断和地区保护，除个别特大城市外，要改革城乡分割的就业制度，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。
积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件。中心城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等方面的就业服务。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。
下面谈第二个问题，输入地的现行政策：制度障碍与操作变通。
综合分析有关文件及各方面的看法，现有的制度障碍主要表现为以下几个方面的歧视：
（一）户籍管理的歧视
现有的城市户籍管理制度，是农村流动劳动力所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的差别与歧视的制度基础，也是改革过程中迄今为止变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。
这种歧视主要表现在两个方面，一是在很多地方仍然存在指标控制；第二个是要收取城镇增容费。从调查反映的情况看，一些地方并没有完全按照中央和省级政府的有关规定执行，特别是在收取城镇增容费和放宽进城户口限制方面问题较多。据威海市计委、公安局的负责同志介绍，目前对农民在城镇落户的限制仍在执行，总量控制指标为每年2万人；目前可转户口的人员有15类，免收城镇增容配套费的仅有4类。一些地方仍在收取一定数量的城镇增容配套费，不但没有逐步放宽户籍管理，仍在从严控制外来农村人口的农转非和外地来城镇务工人口的迁入。降低进入小城镇的门槛，决大多数地区也都是针对当地的农民的，而大量的跨省流动的打工者仍然不能得到城镇户口。
虽然国务院在1998年8月批转的公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中，允许孩子随父母、夫妻投靠以及老年人投靠子女的落户，但从实际执行情况看，多数大中城市并没有积极地进行落实。制度的惯性和部门的利益严重地阻碍着户籍制度的改革，因此，农民特别是跨省流动的农民工，基本上没有可能在大中城市落户。另外，根据文件，只要有稳定收入，稳定住处，稳定就业，在一个地方生活一段时间后，就可以在当地落户，但是在实际执行中，都不是这样。
（二）就业制度的歧视
就业制度的歧视包括劳动者在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，如农村劳动力进入城镇就业的总量控制，职业、工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费、用工调节费等。
北京市对外来务工人员的就业歧视很有代表性。由于其独特的政治地位，北京一直实行严厉的限制外地人口进入的政策。从1995年以来，北京制定了一系列的法规和政策，对外来务工经商人员可以从事的行业和工种进行了严格的限制。将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个，工种限制在206个，且多为本地人所不愿从事的苦、脏、累、险、毒等工种。同时，对属于限制使用外地人员的行业、工种，要求用人单位必须改用本市人员。凡未经批准擅自招用的，劳动部门除责令清退使用的外地务工人员外，并按有关规定给予最高额度的罚款。
首先，这种政策的前提仍是坚持总量控制，而且由于政治上的特殊性，这种控制在近期内还看不到取消的迹象。北京2001年的总量控制目标是95万人，并没有比前些年增加多少(前些年一般在90万人左右)。因此，在坚持总量控制的前提下，由行业工种限制向文化程度限制的转变，只是带来进京人口结构的变化，并不能引起数量的增加。
其次，北京的用人单位在招用外地人员时，除金融业、保险业、星级宾馆服务员、电信业务员、汽车驾驶员等五个工种必须经市劳动局批准外，其余工种都改为文化素质准入限制。根据这种新的规定，过去允许农村劳动力进入的行业、工种，现在一律要求初中以上文化程度，而根据我们的调查，外出务工的人员中具有初中以上文化程度的只有11%，这实际上是将占农村劳动力最大比例（初中及以下比例占89%）的低学历人群拒之于北京城外。
所谓"腾笼换鸟"是指把正在岗位上的外来劳动力清退，换上本地的下岗、失业人员。这一政策始见于1998年北京市劳动局发布的第2号通告，该通告要求"属于限制使用外地人员的行业、工种，用人单位必须改用本市人员"，"凡未经批准擅自招用的，…市、区、县劳动部门除责令清退使用的外地务工人员外，并按《北京市外地来京务工经商人员管理条例》的有关规定，给予最高额度的罚款。"
此外，就是收容遣返，比如大家都知道的五十周年的大庆，不管是不是三证齐全都全部遣返。收容遣返本来是一个与治安有关的概念，只有违反治安条例才能遣返，而不能对流动劳动力收容遣返。这是一种恶劣的行为，严重的讲是侵犯人权的行为。
威海的情况也比较典型。虽然在政策规定上没有北京那样严厉，但在招工条件和次序、岗位和职业、收费管理等方面也存在着一些歧视性的规定。
虽然一些地方的政府及有关部门在限制农村劳动力进城就业方面制定了诸多歧视性政策，但在具体执行过程中由于遇到了一些矛盾和问题也采取了一些变通性的措施。我们所调查的威海和常熟，作为沿海经济发达地区新兴的中、小城市，均面临着本地城镇人口负增长和劳动力需求增加的矛盾。尽管如此，他们并没有彻底取消对外来务工人员就业的歧视性政策规定，而是采取了对具体政策不执行或变通执行的对策性措施。
（三）社会保障的歧视
从调研的情况看，社会保障水平最高、范围最全面的是本地的城镇职工，其次是本地农村劳动力，最后才是外来的农村劳动力。城市职工普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险；在一些地方，也有部分镇村依据城市保障标准及镇村财力情况对本地农村劳动力自办的养老、医疗保险；外来农村劳动力则一般不享受任何保险待遇(部分从事高危工种的外来工有工伤保险的除外)。虽然从经济社会发展的实际情况看，存在这种差别有其合理性，但保障差别的不平等，也是农村劳动力流动的障碍因素之一。
（四）教育培训的歧视
这主要表现在对外来务工人员子女提供义务教育和对外来务工人员进行职业技能培训教育两个方面。
从调查反映的情况看，虽然大量外出务工人员有学龄子女，有些甚至夫妻同在一个单位，但由于输入地教育制度规定上的一些歧视，其子女并不能就近上学。例如，威海荣城市石岛镇的外来工子女在当地上小学，每年需寄读费600元，常熟市白茆镇的外来工的孩子虽然每学期交300元寄读费即可以在当地上小学，但上不了初中。
在调查过程中，教委的主管人员也做了一些辩解。他们认为，目前学校规模普遍偏小，与城市人口增长不相适应，随着户籍制度的改革，如果放开教育限制，市区小学与初中的生源就会大量增加，可能产生教育基础设施与承受能力不足的危机。实际背后涉及的是收费问题。比如石家庄现在是户口放开了，号称只需三块钱排次队领个表，但是他们对外来务工人员子女的收费并没有免掉。
对外来务工人员的职业培训，也存在着类似的问题。一个是缺乏相应的培训部门，第二是机会不平等，第三是部门限制，职业技能培训管理上的部门分割，对新成长劳动力的转移产生了不利的影响。
威海市高级技工学校是一个有着优良教学条件和较大社会影响的学校，在校生有近1400人，农村学生占在校学生的60%。虽然其毕业生就业率高达95%，但近年来也面临着一些困难和问题。一是由于教委掌握着从小学、初中到高中和大学的教育，教育部门为了争取生源，采取一些不正当的竞争办法，甚至不准初高中毕业生进技校(如到技校上学不发初中、高中毕业证等)，致使该技校近年来招生困难，且生源质量差。二是由于其高级班毕业生主要在威海市找工作，而生源又主要来自威海市外，政府认为如果扩大高级班的招生，就可能会使更多的外地人来威海，增大城市规模，致使该校高级班的发展又受到了政府意志的限制。
第三个问题是，输出地的现行政策：改革探索与实践突破。
对于农村劳动力输出地区而言，劳动力外出带来的务工收入增加、就业压力减少已被当地政府普遍认可，因此，他们多数能够为农村劳动力外出提供较为宽松的政策环境。综合分析有关文件规定和调查反映的情况，中部地区在劳动力流动政策上的改革探索与实践突破主要表现在以下几个方面：
（一）户口限制放开
我们调研的五个县市政府近期出台的有关文件均体现了取消户口限制、推进城乡劳动力市场一体化的精神。如郾城、临澧、浏阳是国家七部委城乡统筹就业的试点地区，都由政府出台了城乡统筹就业的暂行规定或类似文件，明显取消投资、就业、保险、购房、教育等方面的户口限制；嘉禾、邓州两个扶持返乡创业试点地区，政府也都出台了促进扶持返乡创业的优惠政策文件，解除了户口的限制。
最能说明这一变化的还是现实社会生活中各群体的感受和反映。在我们调查的过程中，政府部门、企业主、职工、农民百姓已感觉不到户口限制。河南郾城县政府领导及公安、建设、教育、劳动等部门负责人想了好久，怎么也想不出对农民进城还有什么限制。这种看法在我们走访的企业和农民中也得到了一致的认可。
（二）就业市场化
在我们所调查的中部地区的中小城镇，对城乡劳动力市场进行统一管理的改革已经开始实施，农村劳动力开始在劳动市场上和城镇居民进行公平竞争。比如，临澧实施了城乡劳动者统一的就业保障证，这种证覆盖了所有城乡和外来劳动者，适用于国有、民营、私营、个体等各类企业，覆盖了劳动就业、社会保险、劳动关系、职业技能培训等劳动保障领域的各项内容，实现了一证在手，走遍全县，进出自由。
就业市场化使临澧县的城乡就业状况大大好于全国的平均水平。目前临澧县的城乡就业率水平非常接近，城市就业率为91.9％，农村就业率为92.9％，农村就业率比城市还高出1个百分点。这与全国平均农村就业率远远低于城市的状况形成了鲜明的对比。城乡就业率的趋同说明城乡劳动力市场级差压力的缩小，也是劳动力市场城乡一体化的主要标志之一。
（三）社会保险一体化
临澧县提出把维护劳动者合法权益，为每一位从业人员提供养老、医疗、工伤、生育、失业等方面的社会保障作为试点工作的一项主要内容。目前，统一的社会保障制度框架已成雏型，同时在一家国有和两家股份制企业中试行了包括进城务工的农村就业人员在内的全员养老、医疗、失业保险，并将陆续推行工伤、生育等项社会保险，使城乡劳动力真正达到就业及社会保险上的一视同仁。并计划年底前在3－4个重点乡镇（片）打破劳动保障的城乡界限，建立统一的社会保障机制，实现"不管你在哪里干，社会保障接着算"。浏阳市已于全市各乡镇全面启动了社会保险的扩面工作，社会保险业务已成为基层劳动保障的主要业务。今年以来，全市养老保险共扩面4000人，社会保险覆盖到各种性质用人单位的城乡劳动者。另外，全市还开展了工伤保险的调查测算，计划于年底全面启动工伤保险。
（四）支持返乡创业
从我们所调查的中部地区的一些县市的情况看，在对城镇的户籍、就业、保险等项制度进行改革探索的同时，在促进城镇经济发展的实践中也取得了突破性进展，河南邓州和湖南嘉禾都出台了一些支持农村外出就业劳动力返乡创业的政策措施。 由于返乡创业者在资金、技术、信息、经验等方面的的优势，在当地政府的支持和保护下，成功率较高，嘉禾的返乡创业城、返乡创业一条街和邓州的返乡创业基地都取得了明显的成效。城市规模的扩大主要来自返乡创业者，政府称劳务经济为"县域经济发展的新亮点"。
第四个方面是主要问题分析和政策调整建议。
通过以上对国家、输入地和输出地的农村劳动力流动政策进行比较分析，我们不难发现不仅其政策规定本身存在差异，而且在政策执行和操作上也存在差异。为什么会发生政策变形与执行偏差？我们从三个方面对现有制度框架下发生政策变形与执行偏差的原因进行探讨。 首先是农民问题的定位。
各级政府对农民问题特别是农村劳动力流动问题的定位是不同的，他们所采取的政策和措施自然也是不同的。对中央政府而言，农民是整个国民中的一个重要群体，也是我国经济发展过程中经济状况改善较慢的群体。随着农产品供求状况的好转，农民收入增长趋缓问题逐渐成为中央政府重视的焦点，为了提高农民收入、缩小城乡差距，加快城镇化进程、促进农民向城镇有序流动便成为中央政府农村劳动力流动政策的主流。 在地方分治的体制下，地方政府只对所管辖范围内的城乡居民的公共事务承担责任，而现行的户籍管理制度则为地方政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具。因此，就出现了输出地政府鼓励农民外出，而输入地政府则在为了发展本地经济不得不允许流动劳动力进入本地劳务市场的同时，又以户籍管理制度为工具拒绝流动劳动力的本地化，限制流动劳动力享受平等就业机会和城市福利的现象。
作为劳动力输入地的城市政府，他们所面临的问题较为复杂。一方面存在着经济发展所带来的劳动力需求压力，另一方面又有国有企业改革带来的下岗职工增加的问题。现有的城乡分割体制为输入地城市政府提供了根据本地劳动力市场供求状况决定是否采取排斥外来务工人员的制度依据。因此，就出现了各个城市对外来务工人员限制程度宽严不一的现象。在现有的城乡分割体制下，输入地城市是没有必要将农民问题作为自身的问题来对待的。因为，他们可以以户口为标准对劳动力市场进行区别管理，这就是为什么新兴中小城市也不愿意完全取消对劳动力市场基于户口的区别管理政策，而更愿意在执行过程中进行变通的原因。 其次是利益格局的变化。 在城乡分割的格局下，城市居民在就业、社会保障、生活条件等方面所享受的福利远远大于广大农村地区，且城市规模越大，公共物品的供给水平越高，福利条件也就越好。放开农民进城就业的限制，从表面上看是与现有城里人争饭碗、争城市公共资源占有水平(先不论农民进城的投入与潜在贡献)，有时甚至还会引起市民的恐惧感。第二个原因是城市政府提供公共产品的压力增大，比如交通的压力，治安的压力，使得一些政府官员将人口流动的负面效应放大又放大。此外，一些部门特别是那些带有垄断性的行业管理部门，出于维护自身利益的考虑，往往出台一些限制性措施，有的甚至借改革之机强制收费。这便是各种收费屡禁不止的原因。 第三是谁代表农民工的利益。
农村劳动力进城务工面临着就业管理体制、就业服务、社会保障、权益保障等方面的不平等待遇。中央政府的政策需要通过各级地方政府去贯彻落实，由于没有稳定的利益表达机制，进城务工或经商的农民工的意愿很难反映到地方政府，相反，农民工进城产生的诸如社会治安等问题却往往被夸大。由于农民缺乏组织性，虽人多但不势众，形不成集中的谈判力量，是利益博弈的弱势群体。那么，谁能够代表农民工的利益呢？
地方政府的组成人员绝大多数来自于城市居民，即使一部分农民子弟大学毕业后进入政府工作，其身份也已由农民转变为城市居民。农民工既没有自己可以加入的组织，同时在各级城镇的人民代表大会中也几乎没有农民工群体的代表，没有与地方政府沟通的途径和代表农民工监督政府的手段。 从我们调查反映的情况看，农民工条件的改善，相当部分是企业与政府谈判的福利外溢。代表农民工利益与输入地政府和居民进行谈判的往往是用人单位，特别是规模较大的非国有经济用人单位。常熟市白茆镇劳动所放弃对使用外工量大的企业集团收取外劳管理费，甘心不厌其烦地向一个个小的用人单位收费，就是大企业与政府部门谈判博弈的结果。镇劳动所虽然为企业集团等大用人单位和求职者提供免费的职业介绍服务并免收外劳管理费，但它却可以把用人登记进行技术处理，变成岗位需求数与职介成功数，从市劳动保障局领取大量的工作补贴。用人单位通过到镇职业介绍所进行用人登记，可以省交大量的外劳管理费，如有必要还可以享受免费的职业介绍服务。从而产生了一种双赢的局面。由于用人单位代表外来务工人员与政府谈判只有在其利益和外来务工人员一致时才会发生，因此，在农民工自身组织发育之前，很难有人能够真正代表农民工特别是外来务工人员的利益。 下面谈一下对政策制定及调整问题的思考和建议。
首先，在制定政策的过程中，必须充分考虑到地方及有关群体对政策执行的反映。既要考虑到地方政府和相关部门的利益和行为的变化，又要考虑到政策调节对象对政策的态度与可能采取的反映。出台政策时要经过充分论证，应注意其合理性或适时性。
其次，为了提高政策的可操作性，需要出台详细的、操作性强的实施办法。如果只有大的政策，各级政府及有关部门就可能根据自己的需要进行解释和制定实施办法。这不仅会出现相同的政策在不同的地区效果不同，而且也使监督工作非常困难。
最后，要建立和健全有效的监督约束机制，保证出台的政策能够严格执行。监督是保障政策落实的重要手段，而监督的效果不在于对违反政策的行为的处罚力度，而是在于有违必纠，强调政策的严肃性。对没有被有效执行的政策法规，应及时进行修订或清理，合理的要加大执行力度，不合理的则应及时修正。 考虑到劳动力输入地和输出地的经济社会发展水平有很大的差异，以及大城市和中小城市政府的责任和压力有很大的不同，对农村劳动力流动政策的调整及改革，应采取求真务实的态度，因时、因地、因势地采取相应的工作策略。
第一，政策的调整要针对输入地和输出地的不同情况，实行差别指导。 取消对农村劳动力就业的不合理限制，推动城乡劳动力市场逐步一体化，最核心的一点是涉及政府、用人单位、劳动者个人利益关系的调整，涉及到输入地和输出地、城市和乡村之间劳动者福利水平的相对变化。对农村劳动力流动政策的调整和改革，不应一步到位、强求一律，而应遵循自愿、渐进的原则。
第二，积极推进就业制度的改革，这是体制改革的突破口。
要实现城乡劳动力市场一体化，就必须要对现有的就业体制、社会保障、户籍管理、教育培训等多个方面的政策进行调整。因此有必要寻找一个突破口以推动这项工作，而就业制度的改革所涉及的利益关系格局的变化程度最小。我们在调查中发现，一些地方政府也愿意选择就业制度开始改革，如威海和常熟都提出了"以就业制度改革为突破口，有步骤地推进其他配套改革"的思路。 建立城乡统一的就业登记制度，是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作。我们所调查的威海和常熟市均提出要在农村建立登记就业制度，准备对农村劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准。相对而言，放开劳动力市场与取消歧视性收费的政策将涉及特定部门和群体的利益。但由于一些歧视性的政策受到用人单位的抵制已失去了操作性或已不再执行，因此在一些新兴的中小城市和中心城镇实施起来将不会遇到太大的阻力。 第三，充分发挥中心城镇的作用，这是地域改革的突破口。
中心城镇经济实力、资源聚集力、经济辐射力较强，一般由县、市政府选定并给予一系列促进其发展的优惠政策。目前全国各地的中心镇已达4000多个，占全国建制镇的五分之一强。如果将就业制度的改革视为实现城乡劳动力市场一体化改革在体制上的突破口，那么充分发挥中心城镇的作用则是这项改革在地域上的突破口。中部地区的一些县市和城镇在户籍、就业、社会保障等方面的改革探索和成功实践也充分说明了这一点。 因此，应大力发展中心城镇，加快农村的城镇化进程。同时，应适应城镇化发展的需要，积极推进户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革。我要做的报告的主要内容就是这些，谢谢大家。
莫荣：（农动和社会保障部劳动科学研究所）
刚才宋研究员做了一个很精彩的研究报告，农村劳动力流动是1985年开始的。当时中央定了一个政策，叫自带口粮进城。到1989年达到高潮，其代表就是100万民工下广东。这么多人同时到广东，广东受不了。当时广东省政府开会有时候就是一个事：如何解决民工上厕所的问题。
到目前民工的流动已经有16年的历史，我们1995年的一个调查是由8000万人在流动，现在估计有1亿人口流动就业。应该说这是社会的一大进步，也是经济发展的一大动力。但是在这个过程中，也出现了很多问题，刚才宋教授讲了他的调研结果，我觉得对研究这个问题都是很有帮助的。
对户口问题，我是这样认为的。最初在劳动力人口流动的时候，一直认为户口问题是人口流动的障碍，但是在经过大量的调查和研究之后我们发现，户口问题不是流动的障碍，经济原因、市场原因才是调节民工流动的最有效的手段。我们开放经济、经济发展才能促进民工流动，这一点也反映在我们最近的一个监测报告上。劳动部为了了解民工流动的状况，从2000年开始，在全国100个地区，1000个点进行了农村劳动力的监控。今年的监控结果很有意思，随着外贸出口的不断下降，民工外出的幅度也在大幅下降，大概达到25%。所以经济是造成流动的重要原因。
我们与公安部多次探讨过户口的问题，公安部在这个问题上态度很明确，他希望放开户口。我个人认为户口已经不是户口流动的障碍，而是附着在户口上的刚才宋教授讲的那些东西才是真正的障碍，这些问题并不一定是户口带来的。比如上学问题，我是城市户口，如果我的孩子要换一所学校也是要交费的，对于民工来说收一点来说也是可以的，比限制要好。最可恨的是限制民工上学，北京采取的就是这种愚蠢的做法。现在在郊外，一些乡村来的民办教师开办了一些学校，让民工的孩子上学，但是北京市限制这种做法。这是最愚蠢的做法，比收费要坏十倍百倍。
盛洪：
而且这种做法违背教育部门的基本宗旨，受教育的权利是宪法规定的人最基本的权利，而且刚才谈到的往往是义务教育。
莫荣：
说白了，这里有很大的经济利益因素，我们应该卡断这只手，消除它的经济根源，才可能使他们不再做这种愚蠢的事情。谁愿意办学校就谁办，只要符合条件，别人把你应该做的事情给做了，你工资照拿，那多好啊。 关于职业培训也有很多问题。民工不完全是靠职业培训来提高职业素质，主要是在工作中提高素质，这可能比培训的效率更大。在农村是早点起还是晚点起、什么时候吃饭什么时候睡觉都无所谓，在城市里得有规矩，犯了规矩老板就会罚钱。这时你得适应社会化大生产，你的技能要提高，你的思想要融入这个层次。这种影响对民工的影响是非常大的。此外，民工中很多人也自己花钱去培训，他们认识到了人力资本的价值，这是很好的。社会办学可以去教育部门申请，也可以去劳动部门申请，但是劳动部门解决不了文凭问题。现在劳动部门提倡的是职业技能的培训与鉴定。 对于民工的社会保障制度的建立，我觉得要慎重。一方面，如果完全完善民工的医疗、失业等保险的话，所交费用要占到其工资的40%，这样就会提高人力成本。现在我们的人力成本是美国的二十分之一，如果完全建立社会保障制度的话，我们人力成本方面的比较优势就可能会完全消失。另一方面，如果社会保障制度不够完善的话，有可能在民工流动的时候他所缴纳的社会保障金无法带走，这样对他的利益反而是一种损害。
李成贵：
关于农村劳动力流动问题是一个综合的题目，它超出了农业经济的范畴，也超出了经济学的范畴。在这个大话题下，任何下了工夫的研究，我们都应该尊重。中国从来不缺乏智慧，但是往往在一些事情上不愿意下功夫。
劳动力的转移曾经是发展经济学的一个很重要的问题，我想谈一下中国为什么会有这种大规模的劳动力的流动，这是一个很中国特色的问题。我觉得主要是市场经济中平均利润率的作用，当然我不认为马克思所说的平均利润率存在过，但是这种趋势还是存在的。刘易斯在1954年《曼彻斯特学报》中的文章"劳动无限供给条件下的经济增长"中提到的发展中国家在发展过程中空间的非均衡，和中国的情况比较吻合。后来舒尔茨严厉地批评了刘易斯的观点，但是我觉得舒尔茨有点泛理性主义。到了八十年代，刘易斯没有直接回应舒尔茨的批判，但是说了劳动的边际生产率是比较小、是零、还是比较小都没有太大的关系。中国的资源配置就存在劳动的无限供给，然后也出现了制度上的变化，就如刚才洪远先生所说的那些政策的变化，然后专业化和分工促使了劳动力的大规模的转移。
在劳动力转移的过程中，存在着很多问题。我认为城市市民和民工存在竞争这个问题是一个错误的认识。如果劳动力的需求量不变的话，而且劳动力的供给是同质的话，这种竞争可能是存在的，表现在农民工的进城会使城市失业率上升或者是使工资下降；但是这两个假设在现实中都是不存在的，我们对劳动力的需求是扩张的，此外，农民和市民在劳动力的供给上是不同质的，他们之间可能更多的是一种互补关系。当然，随着民工的素质的提高，这种竞争关系可能会越来越明显。
在研究民工的时候，我们应该采用一种综合的眼光，比如研究农民流动问题就不能不研究土地问题。现行的土地制度对于影响民工的流动也是一个非常直接的因素。我们现在过分地强调了土地的稳定。市场经济的一个最有效的机制就是是稀缺资源得到充分的利用，而土地在农业生产重是最稀缺的资源，我们显然不能把土地排除在市场之外。强调稳定就扼杀了流动性。强调土地稳定性的人的一个理由就是土地的社会保障功能，这是一个误区。在现在产业结构多元化的今天，土地的这一功能已经大幅度地减弱了，现在很多地方的土地倒贴钱都没有人种了。
一个正确的过程首先包括利益的表达和综合，然后是政策的制定和反馈，而现在民工缺乏这种表达自身意志的渠道。现在好像对农民的态度经济上接受，社会上排斥，使得民工的权利被忽视或者是边缘化了。
盛洪：
经济学比较规范的说法是，自由选择是达成效率的一个基本原则，自由迁徙是自由选择的内容之一。中国现在这种非正常的巨大人口流动的冲击是因为我们以前是计划经济，把人给束缚了，资源的配置非常扭曲；一旦放开就会有比较大的流动，但是最后会形成一种均衡状态，即动态的均衡状态。当然不见得流动人口越多越好，这是肯定的。
宋教授刚才对流入地和流出地的划分还是很有意义的，尤其是比照国际的情况的时候。现在很多流入国比如美国就有很多的限制，而很多第三世界的国家是鼓励人口流出的，除了中国以外。当然现在中国也渐渐明白了。
人口流动的主要障碍有两个。一个是本地的劳动力利益集团一般是反对劳动力流入的，因为这会降低本地的劳动力价格。比如香港就很明显，现在香港对劳动力的流入是有很大的限制的。他们想降低劳动力成本很简单，只要把边界对大陆开放，劳动力成本很快就会将下来。很多其他地方也存在一样的问题。但是从本地整体来看，并不是外地人流入就是全无好处的。首先当地的方地产商肯定高兴，比如上海的楼盘卖不出去，只要外地人流进来，楼价很快就会涨上去。再比如，本地人口越多，消费也就越多，还有很多其他方面的好处。各国之所以有限制移民的政策，主要是本地劳工集团在发挥作用。我要是资本家，我也愿意劳动力流入，因为它会带来更多的人才和技术。
另外还有刚才讲到的公共产品的提供问题。但是你不能光看支出方，你还要看收入方。人多了，你可以多收费，比如深圳的大部分谁肯定是所谓的外地流动人口创造的。城市政府不能捡了便宜还卖乖，如果政府人员把政府当成一个企业来经营的话，显然规模越大越好。这个道理中国古代的各个君主都很清楚。孟子当时说"百里可王"，就是说只要你提供好的公共物品，实行仁政，百姓四方来附，他们是要给你纳税的。
如果把城市和农村比成两个国家的话，城市生产的是工业品，农村生产的是农产品，这就必然导致城市的收入会增加。因为城市的工业品的收入弹性大，收入增加的时候，大家只会更多的增加对工业品的需求，而不会吃更多的粮食，也就是说恩格尔系数会下降。随着自由贸易的发展，有的地方收入就会上升，有的地方收入会下降，也就是说钱会流向城市。这样，如果实行自由贸易的话，就必然要用自由流动来作为补偿。如果你不让农民出来，就是剥夺他们的基本权利。
有些地区的态度不同也可以理解，比如劳动力输出地比较赞成这种流动，这是因为在这种全国性的统一市场状况下，有些地方必然会被边缘化，那儿的人也必然向外流动，这也是对它遵守全国的自由贸易的补偿。另外一些地方，很多劳工利益集团在政治中起到了很大的作用，比如北京通过的这些政策，背后肯定有它的政治原因。
我的结论是，在一国之内，必须有一种强制性的法律要求所有的地方政府都有义务接纳外地人。刚才讲的政策变迁就说明了，政府已经逐渐认识到了这一点；同时这些政策没有强制性，在一些地方很难执行，这说明在这方面我们还做得很不够。我们应该把自由迁徙作为人的一个基本权利写入宪法，一个地方政府没有权力去设立收容所来驱赶外地人，你没有权力去抄剿浙江村；相反，你有义务去保护他们，为他们提供公共物品。在此基础上，还应该借助司法系统，做好监督工作。包括像乔占祥诉铁道部，不管结果如何，这就是一种进步。现在也有一个宪法的司法解释问题，使得宪法的各种规定能够运用到司法上来。如果不这样做，我想在很长时间内，人口的自由流动还是会受到巨大阻碍，这是由各国政府证明了的。政策应该是中性的，农民究竟是选择流动还是不流动，这是他们自己的权利，政府不能够给他们设置政策障碍。
今天讨论的这个话题很大，也有很多不同的见解，这也是正常的。今天的讨论就到这里，谢谢大家。
（高 飞 整理）
