公有制企业改革中控制权的分配(2000)

－－河南注油器厂产权制度改革案例研究

一、问题：公有制企业能否实现政企分离？

传统公有制企业的各种弊端几乎都可以归结到体制原因，传统计划经济体制一个基本特征是政企合一，而其根源则在于政府是企业的所有者。公有制企业虽然在名义上是属于一定范围内的全体劳动者共同所有，但是由于存在着经济决策的交易费用，一个涉及较大范围的公有制经济的所有权，只能通过某个代理者的执行来实现。在我国，公有制经济的代理人是国家。国家职能的具体执行者中央以及各级地方政府，作为公有制经济及其各个单位的实际控制者，成了公有制企业事实上的所有者。不仅国有企业分别属于中央或者某个地方政府，就是集体企业，实际上也是分别归属于市、县、区、街和农村乡镇等基层政府或村级行政组织。即使那些不是由基层政府创办的，最初曾具有劳动者合作性质的集体企业，在其发展过程中，由于国家政策和国有银行的贷款起了很大的、甚至是关键性的作用，其所有制性质也都逐渐发生了变化，和基层政府的关系变得难解难分。作为公有制企业的所有者，政府直接经营和管理企业似乎是很自然而且理所当然的事情；而企业完全听命于主管政府的指挥则是因为必须向企业财产的所有者负责。

企业改革始终是我国经济体制改革的一条主线。企业改革的目的是要使原有的传统公有制企业成为现代市场经济中独立的微观经济主体，实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，充满经济活力，从而能够推动我国经济持久地快速发展。要实现这一目标，一个最基本的要求是，改变政府对企业生产经营活动的直接行政干预和企业对政府的依附状态，实现政企分离。关于这一点，人们早已达成共识。因此，企业改革的要害问题，并不是要不要或者应不应该实行政企分离，而是在什么条件下和通过什么途径实现政企分离。对此，虽然存在着不同的认识和政策主张，但是在现实中，由于受政治制度、意识形态和既得利益以及习惯势力等诸多因素的制约，特别是我国采取的渐进式改革道路使得各种既有因素的历史惯性延续得更久，因而在整个改革过程中，最高决策者总是试图要保证公有制在国民经济中的主体地位和国有经济的主导作用。一方面要实现企业的独立自主、实现政企分离，另一方面要能够在总体上保持企业财产归属的公有制性质，即在保证企业产权仍然公有的前提下实现政企分离，这显然是一个矛盾。然而，我国的企业改革就是在这一对矛盾的约束下蹒跚前行的。曾经出台过的各种改革措施，虽然在总体上是推动改革逐步深化的，但是其中有些互相矛盾，有的则仿佛是在原地打转转，而公有制企业的经营状况，总的来说，却在趋向恶化。企业改革的历程之所以艰难、缓慢，其中一个根本性的原因，就是遇到了这一对矛盾实际的约束作用。

公有制企业是否能够实现政企分离，以及如何实现政企分离，是一个值得深入探讨的重大课题。对此，有一种持否定态度的观点。这种观点认为，只要企业属于公有，政府就必然要干预企业，否则，作为代理人的企业内部人就会损害政府作为所有者的利益，因此，要实现政企分离，企业必须非公有化；只要企业公有，政企就不可能分离。公有制和政企分离，二者必居其一。在改革实践中，自80年代起，在一些改革进展较快、经济比较发达的地方，特别是沿海地区，就不断有突破公有制约束的改革尝试出现。中共十五大前后，提出了从总体上搞活国有经济和对国有企业实行"抓大放小"、"有进有退"的调整战略以后，全国范围广泛出现了企业改革突破公有制框架约束的发展势头。诚然，使企业非公有化的确是一种比较彻底并且行之有效的改革方式，但是，我们这里所提出的问题却不会因此而被简单地取消。因为，只要我国公有制企业还大量存在，对于这部分企业来说，能否实现政企业分离以及如何实现政企分离的问题就依然存在。退一步说，即使中国的改革已经超越了必须以公有制为主体的阶段，作为渐进式改革发展的历程，这个阶段所发生的这一事实本身，仍然具有进行理论研究的重要价值。

二、转变为消极的所有者：政府退出企业的一条途径

在公有制经济中，政府之所以要干预或参与企业，根本的原因是为了保证其所有权能够不受侵犯地顺利实现。因此，实现政企分离的关键，是要设计一种新的产权制度安排，使政府的所有权在其不参与和干预的条件下，也能够有效地实现。

我们根据经济主体是否直接参与企业经营并取得控制权，把参与一个企业的财产所有权分成两类，即积极的所有权和消极的所有权。所谓积极的所有权，是指含有企业控制权的所有权；而消极的所有权，是指仅有收益权而没有控制权的财产所有权。这里划分积极的所有权和消极的所有权的依据，是行为主体在企业的经济活动中实际发挥着什么作用，而不是法律意义上财产权利的归属。

企业的控制权，从最广泛的意义上来讲，是指企业的经营决策权；从严格意义上来讲，则是指在企业经营决策中居支配地位的权力。划分积极的所有权和消极的所有权的界线并不是绝对的，因为企业的控制权实际是可分割的。拥有完全控制权的所有权是绝对积极的所有权，连决策参与权也没有的所有权是绝对消极的所有权，在这对立的两极之间，存在着各种中间状态，但是，在企业所有权多元化特别是高度分散的条件下，从积极的所有权到消极的所有权之间的转化，存在着一个阀值。当一个所有者拥有企业所有权的比例超过了某个临界点时，他就会成为一个积极的所有者；反之，他的持股比例低于这个阀值，就会成为一个消极的所有者。在股份制企业里，一般来说，是大股东控制着企业，大股东是积极的所有者，小股东是消极的所有者。但也不尽然。有时大股东出于种种考虑，自己并不经营企业，而是委托他人代理，或者交由较小的股东支配。在这种情况下，大股东反而成了消极的所有者。不仅如此，甚至唯一的所有者，也有可能成为消极的所有者。当他不是自己直接经营而是委托他人代理的时候，由于信息不对称，他就可能会失去对企业的有效控制，而成为消极的所有者。前者，例如股份公司由经理人员操纵董事会和股东会的情况；后者，例如在英国、印度、爱尔兰等国曾经广泛存在过的"不在地主"和我国土地改革以前存在着"二地主"时的情况。

一般来说，在企业的经济活动中，积极的所有权居于主动和支配的地位，消极的所有权是被动和从属的角色。积极的所有权主体即积极的所有者，控制着企业的决策，支配着企业的经济剩余，但是同时也承担了企业经营的风险。它不仅可以使企业的分配有利于自己，获得高于其所有权相应份额的经济利益；而且控制权本身也可以成为一种独立的利益，它通过对他人和其他资源的支配使人获得一种优越感和成就感，得到心理上的满足。消极的所有权不承担企业的经营风险，但是，它的经济利益必须依赖于积极的所有权才能得以实现。

一个拥有财产的行为主体之所以会成为消极的所有者，而不作积极的所有者，有各种不同的原因。譬如，可能他是一个风险厌恶者，为了追求相对安全和稳定的收益；可能他不喜欢激烈的经济竞争，愿意过一种悠闲从容的生活；可能他没有经营能力，因此不得不依靠他人的管理才能获得财产收益。再譬如，他可能缺少从事经营活动的必需条件，例如，他的资产规模太小，达不到从事某项经营业务所必须的最低限额，因而只能作为出资者加入其他企业获取股息和红利。

消极的所有权的产生和发展需要一定的社会经济条件。消极的所有权主体不控制甚至也不参与生产经营，因此不在实物形式上直接占有生产要素，而是作为法律上的所有者拥有它的价值，所以，比积极的所有权更加容易受到损害，因此也就更加依赖于法律制度。在历史上，所有权最初起源于行为主体对经济资源的直接占有关系。原始的产权是通过主体对资源实物的占有而实现的。只有当社会的产权制度发展得已经比较成熟，法律比较完备，市场交易和信用关系比较发达时，财产的所有者才敢于放弃资源的实物而持有其价值，他也才能够通过纯粹价值形态保持其对财产的所有权而不受损失。消极的所有权在社会中大量出现和广泛发展是市场经济发展的产物，同时也是市场经济趋向成熟的重要标志。首先，它需要一个社会具有良好的经济秩序，特别是比较健全的法律制度，个人的产权能够得到可靠充分的保障。其次，它需要产权交易的便利、快捷和交易成本的降低。因此，它依赖着发达的市场体系，特别是资本市场和信用制度的发展。和原始的实物形态的所有权相比，价值形态的所有权是现代意义上的所有权，是所有权发展的高级形态。

以上分析为解决公有制企业的改革，实现政企分离，提供了一条可能的途径。这就是，使政府作为公有权主体持掌的公有权由积极的所有权转变为消极的所有权，由占有企业和生产要素转变为在股权形式上占有其价值。这样做的好处是，政府虽然不再直接占有企业和生产要素，但是公有制经济的所有权仍然能够有效地实现。在这种条件下，政府管理社会经济和进行宏观调控以及实现社会公平的目标，可以通过两种途径来达到：一是通过法规和政策的实施，二是通过其下属的投资公司的股权运作和资本经营引导社会资源的配置。在公有制企业的改革还不能完全突破上一节所述的约束条件以前，这条途径或许能够更快地推动我国经济体制改革的历史进程。

三、来自改革实践的创造

通过将政府所代表的公有权由积极的所有权转化为消极的所有权，达到使公有制企业实现政企分离的目标，这是一种改革的理论设想，在实践中究竟是否能够行得通，关键是要看它是否具有可操作性。控制权不仅可以带来经济收益，而且是权力和地位的象征。一个积极的所有者放弃原有的控制权转变为消极的所有者往往意味着权力和地位的丧失，因此，如果没有相应的利益补偿，积极的所有者一般都不会主动放弃原有的控制权，自觉地转化为一个消极的所有者。作为公有权主体的政府在面对自身利益最大化的选择时同样也是如此。是否有适当的办法使政府愿意放弃对其所属企业的控制权呢？假定政府愿意放弃其控制权的话，它所索取的补偿条件又是什么？这些问题单纯凭借理论想象是不可能得出结论的，只有通过对企业改革实践的具体考察才可能找到答案。河南注油器厂1993年进行产权制度改革的案例为这个问题的解决提供了重要的线索。

河南注油器厂原来是南阳市镇平县晁陂镇办的小型集体企业，占地面积94500平方米，建筑面积84000平方米，固定资产284万元，流动资金400万元，当时有职工116人，其中具有中级以上专业技术职称者26人，主要生产中压、高压、超高压注油器、活塞杆、气阀、油泵液压件6大系列产品，经济效益比较好。该厂在1993年下半年进行了产权制度改革，名义上是实行了股份合作制，但是在企业的产权安排和治理结构中都没有体现合作制原则的制度规定，实际上是改造成了不规范的股份制企业。这次产权制度的改革使这个企业向着政企分离的方向迈出了至关重要的一步。

通常，人们总是以国有企业，特别是大型国有企业作为公有制企业的代表，河南注油器厂在改革以前只是一个集体小厂，对它的研究是否能够揭示出对公有制企业产权制度改革具有普遍意义的理论和政策结论呢？我们的回答是完全肯定的。首先，对于本文所要探讨的问题公有制企业是否能做到政企分离而言，起决定作用的，是企业的产权安排中所体现的经济关系，而非企业的规模。如果这里讨论的题目是企业对国民经济的影响力，那么，只有大企业，特别是大型重点骨干企业，才值得研究。但是在剖析公有制经济关系时，任何一个具有这种经济关系的企业，哪怕它很小，都可以加以剖析，因为它们都具有同样普遍的代表性。所谓"麻雀虽小，五脏俱全"，说的就是这个道理。其次，就企业和政府的关系而言，传统的集体企业和国有企业之间并没有实质的差别。国家并不是一个简单的行为主体，而是一个由执行着国家职能的各级政府及其职能机构共同组成的庞大而复杂的系统。所谓国有企业，则分别归属于由中央到地方的各级政府，因此才有中央部属企业和地方国有企业之间的划分。传统的集体企业中，除了一部分由国有企事业单位创办的城镇（包括工矿区）集体企业外，也都分别归属于各级地方政府。在城镇，分别归属于市、区、县、街；在农村，分别归属于乡镇政府和村级行政组织。每一个公有制企业都有一个上级主管行政单位，因而政企不分。在这一点上，传统的集体企业和国有企业没有区别。另一方面，由于区县以上各级政府，都存在着职能专业化的部门机构设置，因此各级政府对其所属企业实际并不完全直接控制，而是由其下属的一个产业主管部门具体进行管理。而乡镇政府由于机构设置简单，不存在产业主管部门这个中间环节，政府直接管理着它的企业。所以，农村集体企业与其主管政府的关系比国有企业更加直接、更加密切，因此在研究公有制经济中的政企关系时，反而更清晰、更明确，也更具有典型意义。最后，我们选择作为案例研究对象的条件是，该企业的产权制度改革能够清楚地反映出本文提出的问题，并且在较大程度上（并不一定完全）能够证实上一节提出的理论设想。能满足这个要求的改革实例非常稀少，而河南注油器厂的产权制度改革正是这样一个具有理论研究价值的典型案例。

河南注油器厂始建于1975年，是由当时的人民公社办的集体企业。当时公社提供了场地、厂房和价值5万元的旧设备，职工都是来自当地的社员，流动资金来源于银行贷款。最初的业务以农机修理修配为主，没有什么主导产品，1979年开始转产注油器产品，名称也改为镇平注油器厂。人民公社体制解体之后，原来的社改建制为镇，企业也由社队企业改称为乡镇企业。镇集体是企业的唯一所有者，镇政府代表全镇人民集体行使所有者权利。

乡镇企业虽然是集体企业，但也和国有企业一样，属于公有，并且政企不分。企业实行承包经营责任制，镇政府作为发包方决定承包人。镇政府通过对承包人即厂长的选择决定权在事实上控制着企业。在利益分配上，由于镇政府是企业的唯一所有者，企业的经济剩余实际就是镇政府的收入。实行承包经营之后，虽然规定企业利润在每年向镇政府交纳固定数额的承包费之后，余下的归企业自行支配，但在实际上，镇政府和企业的利益关系并没有分清。镇政府出现资金紧张和周转困难时，就可以到企业去拿，名义上是"借"，实际上总是有借无还。镇政府经常随意无偿占用企业的资源，如使用厂里的汽车、让厂里出钱进行招待等。

1993年产权制度改革后，镇政府作为集体所有者的代表掌握着企业53.4％的股份，是企业的最大股东。由于企业建立了新的法人治理结构，镇政府对企业的影响必须通过股东大会和董事会来进行。从表面上看，镇政府作为第一大股东进入董事会，似乎对企业的控制比过去更直接。但其实，首先由于企业股权多元化，镇政府已不再是企业唯一的所有者，而只是股东之一，尽管是最大的股东，但这还是使得它与企业之间划出了清晰的财产界限，二者的利益开始明确、分离和彼此独立。改革之后，镇政府已不能无偿地占用企业的资源，即使临时"借"点钱以解燃眉之急也很困难。刚开始镇政府不习惯，久而久之，也就不再轻易到企业去借款了。厂长认为"政企关系好多了"。其次，由于职工入股后从单纯的企业雇员变为所有者，大大提高了对企业资产的关切度，开始积极地参与企业的经营决策，从而对镇政府参与企业的行为产生一定的制约作用。尽管这种制约的程度在正式的产权结构中并不明确，然而又是确实存在着的。特别是董事会主要由企业内部人员组成，镇政府再也不能搞一言堂了，即使重大问题也不能完全由自己单方面说了算。这次改革，尽管还没有使镇政府从积极的所有者完全变为消极的所有者，但是它对企业的控制权已经受到了削弱，因而使镇政府对企业的利益关系发生了变化，从而使政企开始走向分离。

这次产权制度改革后，企业选举出新的厂长，厂名也改为河南注油器厂，1994年实现利税63.2万元，比1993年增长2.3倍。由于企业实行了新的体制，新注入了资金，强化了内部管理，大大增强了活力，企业的发展跃上了一个新的台阶。但是另一方面，由于企业利润分配倾向于多分少留，积累不足，影响了企业更大的发展。1998年，该厂再次进行产权制度改革，镇政府将所持有的股份全部出售给了私人，该厂转变成了由经营者私人控股的股份制企业。

四、河南注油器厂产权制度改革的背景

改革开放以来，我国农村特别是东南沿海地区的乡镇企业迅速发展。南阳市的乡镇企业虽然也得到了较快的发展，但是从总体上比较而言，数量较少，规模较小，效益普遍较差，属于乡镇企业发展比较落后的地区。进入90年代，随着经济体制改革的不断深化和市场经济的发展，全国大多数乡镇企业原有的许多优势受到了很大的冲击，企业的生产经营面临着很多不利局面，南阳市的乡镇企业也遇到了严重的困难。据镇平县乡镇企业管理局1990年对14个乡镇85个企业的调查，盈利企业仅19个，占被调查企业总数的不到1/4；而亏损企业66家，占总数的77.6％，其中资不抵债的就有32家，几乎是一半。在这种情况下，客观上要求通过改革为乡镇企业的发展寻找新的出路。

自1990年开始，国家农业部相继出台了一些关于乡镇企业管理体制改革的政策性规定，河南省根据农业部的规定也制定了相应的政策。一些较早进行乡镇企业体制改革的地区所取得的经验，为南阳市提供了有益的示范。在这种背景下，鉴于股份合作制的一些特点，使得南阳市认为它是乡镇企业进行体制改革，再造新的机制优势的最佳选择。

南阳市自1992年起开始进行股份合作制试点，并且把推行股份合作制作为深化农村改革的重要突破口和发展农村经济的战略举措来抓，制定了有关的政策，要求下属各级党政都要加强领导，"强力推动"。南阳市乡镇企业股份合作制改革工作开始时困难重重。对于效益好的企业，乡镇政府不同意进行改革；而效益差的企业，没人愿意投资入股，无法进行改革。为了加快乡镇企业产权制度改革的步伐，1993年下半年南阳市把镇平县晁陂镇的镇办企业作为改革试点，由市乡镇企业管理局直接来抓。

河南注油器厂是南阳市这批乡镇企业产权制度改革的试点企业之一，作为"改革试点示范工程"受到市领导的重视，所以改革过程自始至终都得到各上级领导机构的"关照"，被认为是比较"规范"的。该厂之所以被选作改革试点，主要是因为它的经济效益一直比较好。其主要产品中的超高压注油器荣获国家化工部、河南省轻工协会优质产品称号，畅销全国28个省、市、自治区，市场占有率达35％以上。自1988年至开始进行改革的1993年，企业累计上缴税金114.5万元，上交管理费25.69万元，实现利润111.3万元，职工月平均收入240元左右。企业先后获得国家农业部、河南省和南阳市颁发的多项先进企业荣誉称号，是国家化工部化工装备总公司网点企业，河南省二级先进企业。

然而，与企业产权直接有关的当事人，包括镇党委和政府、企业厂长和职工，最初都极力反对进行改革。

就镇党委和镇政府而言，改革前他们代表全镇集体行使企业所有者的职能，直接掌握着注油器厂的控制权。作为基层政权组织，虽然直接掌握一个下属的企业的控制权，对其权力本身来说，并不会因此而扩大或者增加多少，但是它所带来的间接的利益却是多方面的。例如：可以把与自己有关系的人安排进企业担任重要的或者比较轻松舒适的职位；可以乱摊派、挪用企业资金，解决或者补充镇里的资金不足或周转上的困难；可以支配企业的资源（比如汽车），等等。而产权制度改革既可能会损失一些既得利益，又存在着不确定性的风险，所以镇党政方面有维持原有制度安排不变的动力。

就企业经营者而言，他们作为代理人以承包的形式分享了企业的控制权。他只要满足一些相当宽松的约束条件，例如和镇领导搞好关系，并且不利用厂长权力过分谋私，就可以保持自己的位子。承认和接受来自镇里的干预以及满足上级领导的其他一些要求，是他分享企业控制权的成本。由于权利是分享的，他必须忍受来自镇里的干预带来的烦恼；但与此同时，又可以得到企业控制权带来的各种利益。由于维持他的实际控制权的成本低于收益，因此经营者也不愿意进行改革。

企业职工不愿意改革的原因，主要是因为存在着不确定性可能带来的损失。从表面上看，产权制度改革对职工来说，没有什么可损失的东西。因为，虽然在理论上社区全体成员都是集体经济的所有者，但是以前职工在企业内不能参与管理和决策，在收益分配上实行计件工资制，他们作为所有者的权益只是体现在能够进入企业参加劳动，并取得工资或者其他相应的劳动报酬上。这是他们作为劳动者应该享有的基本权益。这些权益实际是他们进入企业的基本条件，如果这些条件得不到满足，他们就会退出企业。那么，为什么职工不愿意进行改革呢？原因在于实行股份合作制改革要求职工出资入股，而职工对未来的预期不确定：耽心政策变化又"滚大堆"；耽心年终分红不兑现；耽心大股东以大吃小不平等，职工名义当家实际却不做主。

这说明，在这次改革前河南注油器厂处在制度均衡状态，是上级政府要求进行产权制度改革的强制作用打破了均衡，使它进入制度变迁的轨道之中。

五、河南注油器厂产权制度改革的过程

政府的行为是受其社会政治职能所约束，由其利益动机所驱动的。既定的政治体制构成政府行为的基本规则，决定着各级政府的行为模式，而政府的具体行为则在很大程度上是由其主要领导人的利益目标决定的。官员基本的和最主要的利益是政治权力，他的权力大小，取决于他在政府这个庞大的等级组织系统中所处的位置，因此，官员最大化自身利益的行为目标主要表现为职位升迁。为了得到升迁，首先要服从上级，这是基本的和必要的条件；其次是要有政绩，这是能够获得升迁的充分条件。至于政绩的具体内容，则依其上级，特别是直接主管上级的偏好而定。投其所好的做法，往往可以得到较高的政绩评价。由于有任期限制和升迁竞争，政绩必须是便于考评和速效的。这就不难理解，为什么政府行为通常总是很短视的。自从中共十一届三中全会作出把全党的工作重点转移到经济建设上来的决定之后，当地经济的发展就成了考评各级地方政府政绩的主要指标。当人们对改革是促进我国经济发展的重要前提和主要手段形成共识，改革已经成为时代潮流之后，改革本身也就成了搏取政绩的一种主要手段。对于南阳市当时来说，显然是把乡镇企业产权制度改革作为促进农村经济发展，取得突出政绩，实现自己利益目标的重要手段。

南阳市虽然把股份合作制作为推动包括乡镇企业在内的农村经济体制改革和发展的突破口，但是并没有成熟的经验和任何现成的方案可供基层参照执行，因此提出"鼓励闯，允许试，自择路子，不设禁区"的口号，要求基层自己进行探索，并且允许各地、各企业可以"一厂一策"、"一厂一制"。

河南注油器厂的改革是在1993年9月至12月，用了四个多月时间基本完成的。

首先成立了由镇党委、政府和企业领导组成的改革工作指导小组。在上级政府把该厂确定为改革试点时，镇党政领导和企业经营集团对什么是股份合作制都不太了解，也不愿意进行改革。鉴于这种情况，南阳市体改委和乡镇企业管理局专门到镇平县给指导小组成员办学习班，讲授有关股份合作制的理论、国家、省、市的有关政策、介绍外地改革的经验、说明改革的目的和意义，以打消有关人员的顾虑，并组织他们参观考察了全国改革试点山东淄博市周村区和河南省改革试点密县。通过参观考察，有关领导人员的顾虑减小了，心里也有谱了。在此基础上，制定了改革的工作计划，并在厂内层层做宣传动员工作。

镇政府作为基层政府对于上级的指示必须服从，这是一个硬约束。当南阳市政府已经作出决定，要对乡镇企业进行股份合作制的改革，并且确定了晁陂镇为改革试点单位之后，晁陂镇政府实际已经没有其他的选择余地。但是，这决不意味着镇政府就会甘愿放弃自己对企业的所有权，将既得利益拱手相让。在改革中，镇政府必须在两个既互相联系又互相对立的方面采取行动，才能实现自己的利益最大化。一方面，必须制定一个好的改革方案，使改革取得成功。所谓"好"方案是指，既使改革能够比较顺利地进行，又真正有利于企业的发展。这也是各有关方面的共同需要。另一方面，在企业产权制度的安排中，能够最大限度地保证自己所有权的实现。

改革的主要内容是：在对企业原有资产进行评估的基础上，进行产权界定，设置股权，吸收职工入股；制定了《河南注油器厂股份合作制管理章程》，规定了"合股经营、民主管理、利益共享、风险共担"的经营管理原则；最后，招开股东大会，选举董事会，由董事会聘任厂长，形成新的法人治理结构。

对于河南注油器厂来说，资金不足始终是制约企业发展的一个关键性问题。企业自创立之后，当初的公社和后来的镇就再没有注入过资金，来源于外部的唯一的资金，是该厂曾经争取到的50万元技术改造贷款，企业主要是靠自我积累发展起来的。在产权制度改革中，如何能够促使企业职工和吸引社会上的资金注入企业补充流动资金，是制定改革方案的一个着眼点。事实上，是否有新资金以及有多少新资金投入企业，在一定程度上决定着乡镇企业产权制度改革的成败。这次改革中企业职工有71人入了股，认购160股（每股1000元），新增股本金16万元。入股职工占企业职工总数的61％。原企业职工集资带资入厂的8.9万元也转为职工入股，职工共入股24.9万元，即249股。

关于企业存量资本的产权界定问题。乡镇企业的资本来源有四个渠道，即初始投入及其增值、享受的政策优惠、平调物资、劳动积累，由于计算起来十分复杂，并且难于达成共识，故南阳市提出产权界定"不追根溯源"的指导原则。

改革实际是对利益格局的重大调整，意味着原有利益格局将被打破，新的利益格局则要经过对权利的重新界定才能形成。而这就为所有的当事人带来了新的选择机会和选择空间。按照方案设计，该企业的职工（包括经营者集团）一方面可以从企业的存量资产中分得一份产权，并由此获得相应的财产收益；另一方面又必须出资入股才能拥有这部分产权利益。职工在决定是否出资入股时，有两个关键因素影响着他对这一决策的成本－收益的计算：一个是企业经营的风险对股本金的安全可能产生的影响；另一个是企业盈利的分配政策对其产权可能带来的收益大小的影响。就前一个因素而言，企业原来的效益越好，越有发展潜力，职工对未来的预期越有信心，投资入股的预期收益就越大，承担的风险成本也就越低；反之，则反是。就第二个因素而言，主要取决于职工能够在多大程度上参与企业的分配决策，职工参与企业分配决策的权力越大，越有影响力，出资入股的收益就越大，成本也就越低；反之，则反是。由于注油器厂的经济效益比较好，入股的风险成本较低，预期收益较高，所以职工普遍愿意入股。在这种情况下，进一步争取对企业收益分配的决策权，也即对企业的控制权，就成了职工在改革中获得最大利益的关键。因此，河南注油器厂在产权界定和股权设置问题上，以企业经营集团和职工为一方，同镇党政为另一方，经过了反复激烈的讨价还价，先后制定了四个不同的方案，才最终达成一致。

这次改革的具体方案和操作办法，是由企业设计提出，经镇政府批准后实行。这主要是因为晁陂镇被选作改革试点的镇办企业共有7家，情况各不相同，镇党政方面对改革的领导，除了在原则和进度等方面进行布署和指导之外，主要是通过行使批准或否决的权力来实现的。