──对湖北省产粮大县监利县的调查
我国粮食流通体制的改革，是80年代初期以来一直困扰决策者的难题。20年来，每一次粮食供求形势的变化，都相应地引起一次粮食流通体制改革。但是，一次次这样的改革，始终未能使我国粮食产销摆脱"买难"与"卖难"的周期。1998年夏收前夕，在历经将近两年的农民"卖粮难"过程中，国家又出台了新一轮粮改政策，其主要内容是"四分开、一完善"，即政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务帐目分开，完善粮食价格机制。粮改工作的重点是" 贯彻三项政策，加快一项改革"。即贯彻按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售和收购资金封闭运行政策，加快国有粮食购销企业自身改革。新一轮粮改到今年已执行近两年，各地认真贯彻执行粮改政策取得了一定的成效，但由于粮改措施的政策设计和粮食产区自身的经济问题，使新的粮改政策很难按预定的方案全部到位。对此，笔者调查了湖北省产粮大县监利县，现综述如下：
（一）
监利县位于湖北省中南部，江汉平原腹地，国土面积3238平方公里，耕地170万亩①，总人口142万人，是全国著名的商品粮基地县。该县常年粮食总产量在10亿公斤以上，粮食品种主要是水稻，全县粮食的商品率在50％以上。1998年，国家新的粮改政策出台以后，监利县认真贯彻落实，并取得了一定的成绩。一是粮食购销企业的经营状况好转、亏损减少。到1998年底，全县粮食购销企业累计亏损挂帐5.98亿元。今年元至8月亏损1468万元，比上年同期8403万元减亏6935万元，减亏幅度为47.2％。其中购销企业亏损647万元，比上年同期6930万元减亏6283万元，减亏幅度为97.1％。二是粮食收购资金实现了封闭运行。今年元至10月，县农业发展银行发放粮食收购贷款10164万元，收购值9326万元，其中付收购价款9105万元，直接收购费用221万元。今年元至10月按已销售的粮食结算资金和销售收入3137万元，严格实行了收多少粮，贷多少款；卖多少粮，回收多少款的结算办法。三是粮食企业自身改革取得了一定的进展，人员下岗分流基本到位。粮改前，全县粮食收购企业共有在职职工4582人，按照以收购储量定编、以效益定员的原则，核定购销企业员工1820人，占职工总数的39.7％,分流职工2762人,占60.3％。但是，上述成绩并不能说明粮改政策已经到位，而与真正要实现的粮改目标还相距甚远：
⒈这次粮改政策的真实意图是"使国有粮食收储企业停止亏损并产生利润以消化过去的亏损挂帐"②。从监利县的情况来看，这种意图没有全部实现。今年，监利县粮食收储企业亏损虽然比上年有大幅度减少，但仍然还没有停止亏损，更谈不上产生利润以消化陈年挂帐。
⒉按保护价敞开收购农民余粮政策是"三项政策"中的第一条。就监利县今年情况来看，这项政策难以贯彻。全县今年粮食总产量按目前已经登场收获的情况统计，约为11.25亿公斤，其中夏粮0.49亿公斤、早稻2.72亿公斤、中稻3.75亿公斤、晚稻4.29亿公斤。全县农民留足口粮、种子和饲料粮之后，余粮约5亿公斤。截至10月底止，全县粮食收储企业已收购11224万公斤（原品粮），其中收购早稻5291万公斤、中稻5649万公斤，晚稻基本上没有收购。我们调查的黄歇口镇，是湖北省闻名的产粮大镇，今年粮食产量1.01亿公斤，粮食商品率79.2％，到10月底，粮食收储企业收购600万公斤，仅占商品量的7.5％，其中中稻只收购5000公斤。
⒊国有粮食收储企业实现顺价销售是这次粮改最重要的内容。今年1─10月， 全县国有粮食收储企业顺价销售粮食6115万公斤，占收购量58％，其中销售小麦784万公斤（消化了部分陈小麦）,早稻销售3880万公斤、占收购量的73.3％，中稻销售1851万公斤、占收购量的32.8％。尤其是中稻，由于市场价和收购价倒挂悬殊，还有大部分难以实现顺价销售。
⒋由于国有粮食企业难以按保护价敞开收购农民余粮，使之大量积压。这不仅给监利县农村经济发展造成空前困难，而且导致农民售粮途径也出现多样化。一是农民自找销售出路，以低价刺激一些个体加工户和粮商粮贩收购粮食。二是基层政府尤其是村级组织，在今年征收农民的税费中，因农民粮食积压不能变现，便要求用粮食作抵。村级集中了农民用来抵顶税费的粮食后，采取两种途径解决。一方面集中卖给粮食加工企业或个体户；一方面又请求乡镇政府向国有粮食购销企业施加压力进行收购。监利县今年收购的粮食，绝大部分属于这种类型,这在一定程度上影响了国有粮食收储企业收购粮食的质量。
（二）
从监利县的情况看，粮改政策之所以难以按预定目标到位，主要有以下原因：
⒈粮食购销价格"双轨"决定，使国有粮食收储企业无法实现顺价销售。所谓粮食购销价格"双轨"决定，是指行政决定粮食收购价，市场决定粮食销售价。粮食的收购价分为定购价和保护价，按《粮食收购条例》规定，这两种价格由省级人民政府决定。即政府行政定价。在销售上，这次粮改的一个核心内容是垄断收购，放开销售。既然销售市场是放开的，那么销售价格就由市场定。这样购销价格形成的机制不统一，造成了粮食购销价格的扭曲。市场价格是灵活的，是多变的，是根据市场的需求决定的。收购价格由行政决定并不是不可以，而是在销售价由市场决定时，行政定价必然滞后于市场定价，往往收购价格刚刚发布，销售价格就已变化。这种购销价格"双轨"决定机制，使国有粮食收储企业在销售市场上处于非常被动的地位。在今年早稻上市时，政府决定早籼稻退出保护价收购之列，就是说，粮食收储企业可以在收购中自由定价。这样收储企业争取了主动，今年所收早稻在品质上比中稻差，但绝大部分已顺价销出。而在中稻上市之前，政府规定每百斤中籼稻按53元价格收购，许多乡镇粮管所按此价格收购后，监利粮食的主要销区广州等地市场上的米价却大幅度下跌，县政府只好在9月下旬又开专门会议，通知各地按47元收购。而前段按53元价格收购的中稻已无法实现顺价销售。另一方面，在销售市场上，粮商粮贩趁粮产区粮食收储企业急需抛售粮食以腾空库容的时机，采用各种手段压级压价，使粮产区运抵销区的粮食无法实现顺价销售。商家为了追求利润最大化，买卖双方均可在法律规定的范围内运用多种经营手段，这是市场运作中的正常现象，无可指责。据监利县汴河镇粮管所主任张科元介绍今年销售市场上的情况：我县销往广东的中稻大米在今年新的中稻上市之前价格尚未下跌，中稻一上市，广州的粮贩就开始故意延迟接货。而运抵广州的粮食在车站最多只能存放3天的情况客观上造成了粮商压价的有效手段。今年10月5日，广州南站到货的粮食竟有240个车皮，眼看大量的粮食就要积压造成损失，销售人员只好向粮商说情降价。汴河镇粮管所今年共收购粮食840万公斤，其中早稻290万公斤已全部按顺价售出，550万公斤中稻无法实现顺价销售，只有坐等粮食市场价格回涨。当然，行政决定收购价格的出发点是保护粮农利益不受损失，但实际操作的结果事与愿违。顺价销不出去，库容腾不出来，农民的余粮也就难以敞开收购，最后保护价还是不能保护粮农利益。
⒉封闭农村市场情况复杂，国有粮食购销企业难以垄断收购。新粮改政策的重要举措是封闭农村市场，实行粮食收购垄断。但是，粮食收储企业要垄断粮食收购市场，取决予以下条件：一是自己有不有能力进行垄断收购；二是收购市场封闭的难易程度；三是农民是否自愿将粮食卖给国有粮食收储企业。
首先，考察粮食收储企业是否有能力垄断收购。这里主要是收购资金和仓容的问题。收购资金实行封闭运行之后，农发行基本能够满足收购资金的供给。但仓容就成了大问题。监利县粮食部门仓库货位贮粮总量为6.1亿公斤，其中包括仓库2.9亿公斤，露天货位容量3.2亿公斤。到今年5月底新粮上市之前，全县库存粮食达5.65亿公斤，占仓库容量的93％，基本上已经满了。而今年收购的11224万公斤粮食，除销售6515万公斤外，其余均靠新建露天外堆存放。要解决仓容问题，必需采取两条途径。一是尽快顺价销售和处理陈粮，腾出库容；二是增加临时性外堆。第一种情况已如前述。第二种情况是缺乏建仓资金。全县如果要把农民手中的余粮全部收起来，除银欣公司等企业收购外，还有约2.7亿公斤。按每50万公斤建一个外堆标准，还需新建540个外堆。按目前建设成本，每50万公斤仓容建造费4.5万元计算，共需资金2430万元。加之监利县属于水网湖区，地势低洼，在1996年和1998年遭受了长江特大洪水灾害，许多粮食仓库损坏严重，亟待维修。按照省政府要求，新增仓库和维修仓库的资金均由当地政府解决。这一笔巨款要监利县财政解决是极为困难的。
其次，关于收购市场实行封闭的难易程度问题。根据粮改政策的有关规定，在监利县能够参与收购粮食的主体有国有粮食收储企业、经省政府批准的农业产业化经营龙头企业湖北银欣集团有限公司和县粮食部门的科利氨饲料厂。另外就是未经批准的众多个体粮食加工企业和粮贩。特别是一些粮食集中产区如黄歇口镇、桥市镇、分盐镇、棋盘乡、汴河镇等地、1993年以来发展了大量精米加工厂。1998年新的粮改政策出台之后，个体粮商粮贩都不准到农村直接收购粮食。要封闭市场，主要就是堵住个体粮贩。农村的收购市场怎样封闭，由谁封闭，这就要看当地政府尤其是乡镇政府的态度。对本乡镇范围内的农民和本级财政收入是否有益，是乡镇政府对封闭市场的态度是否积极、措施是否到位的内在动力。目前国有粮食收储企业无力敞开收购农民余粮，基层政府当然也就没有封闭市场的积极性，有的还鼓励个体粮商和粮食加工业主参与收购，支持国有粮食收储企业在收取一定的费用之后为个体粮商出具粮食调运凭证。个体粮商参与收购之后，的确搞活了当地的粮食流通，给基层政府减轻了压力。从目前的情况看，对农民粮食收购市场进行围、追、堵、截最为积极的是工商行政管理部门，因为粮改政策出台使他们又多了一份可以获得洔收入的来源──罚没收入。
再次，农民是否愿将粮食卖给国有粮食收储企业。我们把黄歇口镇粮管所、银欣公司和个体粮食加工户在农户收购粮食的价格作了一个对比。从对比的情况来看，个体加工户的收购价格明显高于粮管所和银欣公司。银欣公司的收购价格虽然低，但收购量却非常大，全县大部分乡镇都有银欣公司的收粮人员。
由于粮管所收购粮食的用途不同于粮食加工企业和个体户用于加工，而主要是用于贮存，因而在粮食的质量要求上非常高。对银欣公司和个体加工户等非国有粮食购销部门而言，加工精米用的水稻原粮，最佳含水量为15─16％，含水量低于此则碎米过多，出米率低。而国有粮食购销部门收购的粮食有严格的质量标准，水稻收购含水量不得超过13.5％，超过15％水份的粮食是不能收购的。当前监利农民特别是监南湖区收的粮食，本来就是在水中收割起来，用机械脱粒，又没有晒场，脱后就往当地粮管所运。早稻收获时气温高，日照强，碰到晴天尚可达到水份标准，而在中稻收割时，由于气温较低，日照较弱，一两个晴天难以把刚刚脱粒出来的稻谷晒到13.5％的含水标准，因而粮管所在收购时，不是扣水份就是拒绝收购，农民对粮管所这种做法始终是不满意的。这种难堪的局面恐怕短期内无法改变。
⒊粮食经营巨额亏损，地方财政无力补贴。要求各级财政对粮食经营亏损进行补贴，是每一次粮改政策中都包含的一项重要内容。80年代中期以来，监利县一直为粮食生产和销售背伏着沉重的包袱。无论粮食丰歉，地方财政都要承受负担。粮食丰收时，财政要承担按保护价收购的补贴，粮食歉收时，财政要支付定购价低于市场价时完成定购任务的补贴。前者可以1992年为例，当年亏损2488万元，其中政策性亏损2526万元；后者可以1994年为例，当年在粮食经营中未发生亏损，但县财政仍然补贴201万元差价。这次粮改政策的落实，又要求粮产区承担巨大的经济负担：⑴粮食政策性亏损挂帐的消化。监利县1992年以前的亏损挂帐1.6亿元，加上利息约2亿元。湖北省政府要求在5年内消化。县财政每年补助473万元，其余部分要求从粮食企业盈利中消化。今年是最后的一年，县财政按要求每年资金补助已经到位，但粮食企业却无法消化，日前尚有9575万元亏损余额。在粮食企业无法实现盈利消化的情况下，其责任仍由地方政府承担。⑵粮食超储补贴。超储补贴按规定从粮食风险基金中解决。今年，荆州市政府按照4:1的比例，实行市、县两级粮食风险基金包干政策，监利县粮食风险基金总额为6128万元，其中要求县级负担1226万元。监利县1998年财政收入1.84亿元，其中可用资金不到8000万元，解决吃饭问题尚且捉襟见肘，若要负担如此巨大的粮食风险基金支出，是不现实的。⑶前面已经叙述过的新建粮食仓库和维修仓库的资金，县级财政更是无能为力。⑷处理陈化粮问题。根据有关规定，露天存放2年以上、仓库存放3年以上的粮食均属应该消化处理的陈化粮。处理陈化粮的权力在省级以上政府，处理陈化粮的补贴从粮食风险基金的包干经费中解决，陈化粮处理按每公斤补贴0.30元的标准。监利县今年和明年共要处理1亿公斤陈化粮，两年需拿出3000万元进行补贴，而上级要求监利县粮食风险基金的包干经费仅为1226万元，这显然不能解决。配套资金属于粮改政策中的重要内容，地方政府的配套资金无法到位，这在一定程度上影响了粮改政策的贯彻执行。
（三）
1996年下半年以来的"卖粮难"与1991年至1993年上半年的"卖粮难"极为相似：农村粮食丰收，粮价低落。不同的是，那次粮食部门在收购粮食时无钱付现，向农民打白条。这次由于粮食收购资金实行封闭运行，不存在向农民打白条问题，不同的是仓容不足，购销价格倒挂。这次连续3年的"卖粮难"，对监利县农村经济以至整个县域经济发展的影响是这些年来最为严重的。首先是种粮农民普遍减收。据我们调查，今年在监利县范围内，粮食收购价格对比上年，每百公斤要低30元,有的乡镇甚至低40元。如果按监利县5亿公斤商品粮匡算，全县农民仅此一项减收1.5亿元。我们随机抽查了监利县新沟镇、黄歇口镇、汴河镇和桥市镇的13个农户。他们之中最少的一户种粮4亩，最多的一户种粮130亩。这13户中没有1户今年种粮不亏本。（见13户种粮收支情况调查表）其次是由此而引起的农村市场萧条、购买力下降、人心不定。由于粮食收入是监利县农民收入的主要来源，粮食价格下落，销售渠道不畅，使农民的手中极为拮据。据监利县工商部门统计，1998年元至9月，全县集贸市场成交额37240万元，与去年同期对比，不仅没有增加，而且减少240万元。最为典型的事例是监利县民政局近年来每年一次福利彩票的销售。今年国庆期间开奖一周，600万元彩券仅销售300万元，是前些年从未有过的事情。农民种田亏本、积极性挫伤，我们调查的地方，许多农民都无可奈何的表示，明年准备外出谋生。
笔者罗列上述情况，是想说明这样一个观点：在监利县这种以粮食经济占主导地位的农业大县，只要粮食的价格稍有变化，就会直接影响到整个农民的收入和整个县域经济发展。因此，认真贯彻和落实国家粮改政策，真正实现国家粮食购销体制改革的目标就显得尤其重要。
国家在粮食购销政策的制定上，既要保护农民的利益不受损害，又要对粮食的安全负责，确保社会的稳定。在保证实现这两个目标的情况下，还要减轻财政的负担。这是一个两难的决择。从粮改政策的设计上看，其主要的缺陷在于行政决定收购价格与市场决定销售价格的"双轨"错位。当然，如果收购价格也由市场决定，那与放开价格就没有区别。按照政策设计，国有粮食收储企业垄断粮源之后，国家粮食企业就会主导市场，顺价销售就能实现。但国有粮食企业却无力垄断粮源，即使是能够垄断粮源，在放开竞争的销售市场上，也仍然不能实现顺价销售③。因为在销售市场上，即使不准私营粮商进入，在国有粮食企业之间也是有竞争的，仅监利县独立核算的粮食收储企业就有22个，有赚钱的，也有亏本的。全省、全国各粮产区的情况就更加千差万别，粮食生产的成本不同，粮食经营的成本不同，以及其他各种不同的原因，都会造成一部分企业能够顺价销售，另一部分企业无法实现顺价销售。
那么，粮食购销价格为什么就不能放开呢?目前按保护价收购农民余粮的政策已经失去实际意义，"双轨"定价已经没有做到保护农民的利益，何不干脆放开呢？政府担心的是放开粮食后又会造成1993年那样的大起大落。我们再来分析1993年的情况：1993年放开粮价的背景也正是粮食处于价低卖难的关键时期。当年在放开粮价后由于下半年粮价暴涨而重新关闭市场。但现在与1993年比较，情况已发生了根本性变化。1993年至1994年粮价的暴涨，有多种多样的原因：当时通货膨胀、政策失误、种粮成本提高、稻谷减产、外贸失调、流通失控攩④攪，经济过热中进城打工农民对低质粮食品种需求增加，加上1994年1月1日起人民币大幅度贬值刺激外贸部门抓出口粮源攩⑤攪等等。这些因素到现阶段已不复存在。从另一个角度讲，如果放开粮价能够促成粮价上扬，也并非坏事。一方面可以带动市场价格回升；另一方面也可促进粮食收储企业扭亏为盈。
许多专家已有充分的论述证明，当前我国农产品特别是粮食的供给已经出现过剩攩⑥攪，国家财力又无力承担按保护价敞开收购农民余粮的补贴。政府在这种情况下如果继续承诺按保护价敞开收购，实际中会失信于民。另外还会给农民一种信息误导，在一定程度上影响农业产业结构的调整。
国家在放开粮价之后，需要采取必要的措施来调控市场：⑴国家粮食储备机构仍应参与市场粮食经营，收购一定数量的贮备用以调节市场。⑵仍然按现有办法筹集粮食风险基金。粮食风险基金改作如下用途：一是在粮食供给过剩、价格低落时，用以补偿种粮农民。补偿办法不是过去的提价，而是减免种粮农民应交纳的农业税和与粮食有关的税费。二是在销售价格上涨到一定的程度时，对低收入家庭进行补偿。正常年景不得动用粮食风险基金。三是在国家储备粮机构处理陈化粮时，可以适当动用粮食风险基金。⑶为了保护农民的利益，应从长远考虑，在我国进入世贸组织之后，国际农产品对我国农村经济的影响。当前可着手帮助农民建立自我保护的经济组织，引导农民调整产业结构，适应日益激烈的市场竞争环境。
（监利县人民政府办公室 县粮食局）
注释：
①这里的耕地面积仅指纳税面积，也称基本农田面积。统计部门的年报为此数。另据监利县农业区划委员会提供的资料为240万亩。
②叶兴庆《论新一轮粮改》（《管理世界》1998年第6期）
③刘笑然《当前实行粮食顺价销售中应注意的问题及解决对策》（《中国农村经济》1998年第5期）
④张晓冰《农产品价格波动观点综述》（1995年10月13日《经济学消息报》）
⑤温铁军《我国粮食供求的5次波动》（《科技导报》1999年第1期）
⑥卢锋《应当实事求是认识粮食过剩问题》（《管理世界》1999年第3期）
参考文献：
叶兴庆《论新一轮粮改》（《管理世界》1998年第6期）
叶兴庆《改革以来我国粮食保护价政策的回顾与思考》（《调研世界》1998年第12期）
卢锋《粮食巨额亏损的深层根源》（《调研世界》1999年第3期）
卢锋《应当实事求是认识粮食过剩问题》(《管理世界》1999
年第3期）
张晓冰《农产品价格波动观点综述》（1995年10月13日《经济学消息报》
温铁军《我国粮食供求的5次波动》（《科技导报》1999年第1期）
农业部农村经济研究中心《近期粮改政策执行情况综述》（《农村经济研究参考》1998年第12期）
董全海《粮食保护价和定购价的确定问题》（《中国农村经济》1999年第3期）
刘笑然《当前实行粮食顺价销售中应注意的问题及解决对策》（《中国农村经济》1999年第5期）
