中国经济体制改革过程中，出现了很多既不是计划经济又不是市场经济的政策，可以称之为经济转轨过程中的特别政策。这些政策有些是解决当前问题而出台的，有些是解决过渡问题而采取的。其中有些政策反映了经济体制转轨中的深层次矛盾，涉及到经济体制和制度建设中的重要内容，具有历史性价值，为制度经济学研究之不可多得、转眼即逝的宝贵资料。本文选取的"封闭贷款"政策，就是转轨过程中的一个典型的政策案例。从1997年到1999年，有关部门为此连发三个文件进行规范，充分反映了转轨时期过度性制度形成的过程，很值得研究。
一、封闭贷款政策形成、内容及效果
"封闭贷款"政策出台过程
"封闭贷款"最初是银行与企业在地方政府支持下自发搞起来的。早在1996年天津就有180户企业获得了封闭贷款，实行结果，银企都认为比较成功。1997年上半年，各地自发组织有关工业部门或企业去天津取经，随之在全国一些地方开始自发的试点。由于封闭贷款对解决特定条件下特定对象的融资困难，有一定作用，为促进这一自发性的创新事物规范发展，1997年9月1日，中国人民银行和国家经贸委联合下发出一份文件，题目是"关于支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产的通知"，即银发（1997）385号文件。文件要求中国人民银行各省、自治区、直辖市、深圳经济特区分行，国有独资商业银行，各省、自治区、直辖市经贸委以及承担经贸委职责的地方经委和计经委，支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品的生产，促使这些企业扭亏增盈。 1998年5月，国家经贸委和人民银行，在上海、天津分别召开了南、北片封闭贷款经济运行座谈会，交流经验，进一步推行封闭贷款。1998年6月，中国人民银行、国家经贸委与国家税务总局又联合发出了《关于进一步支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产的补充通知》（银发265号）。补充通知指出：封闭贷款工作有进展，但也存在一些问题，如有的企业未严格执行封闭贷款的规定，将销货款挪作它用，致使贷款不能归位；有的银行对此项工作不够重视，没有作出具体部署；一些有关部门在办理贷款抵押时手续过于繁杂、收费偏高等等。这在一定程度上影响了对国有亏损企业的支持。补充通知主要内容有四条，一是重申385号文件，要各地加大支持力度；二是要求银行要积极帮助国有企业，同时要确保还贷；三是要求实行封闭贷款的企业要进一步深化改革，提高生产经营管理水平：四是有关部门提高办理抵押手续的效率，坚持杜绝乱收费。1999年8月，中国人民银行、国家经贸委、国家计委、财政部、国家税务总局又联合下发了《封闭贷款管理暂行办法》，对封闭贷款的条件、审核程序、管理方式等作出了统一规定。这个办法中，进一步明确了封闭贷款不是政策性贷款，是按商业性贷款方式操作的特殊的商业性贷款，由商业银行自主审核发放。与以往几个文件相比，这个《办法》有两点新的内容，一是对有关部门的配套政策要求。主要有税务、电力、法院、资产评估等部门，要求不要扣收封闭贷款专户的资金补交所欠税收和电费，遇涉及资产的法律诉讼时不要冻结封闭贷款的专户资金，减免封闭贷款企业在办理抵押、评估等手续时所涉及的各项费用等。二是提出了外贸企业实行封闭贷款由中国人民银行另行规定。央行制定了《外经贸企业封闭贷款管理暂行办法》，贷款将与企业出口创汇率及产品出口收汇率挂钩。
以上可以看到，封闭贷款这项政策是由下而上发展、规范起来的。它反映出经济生活中存在着某种需要，某种潜在市场，某种制度供给可能性；反映了政府部门对新出现的经济关系的某种敏感和共同兴趣。
"封闭贷款"最基本的要求及其改进？
什么是"封闭贷款"？"封闭贷款"是指对企业部分有销路、有效益的产品，在资金投入、生产、产品销售的全过程中，实行封闭管理的一种贷款管理方式。实行产品"封闭贷款"的企业要对这类产品单独进行成本核算，并在银行设立专户，保证产品的回笼款单独收支。
什么样的企业才能得到封闭贷款？换言之，此类企业应具有什么条件？中国人民银行和国家经贸委的1997年规定提出了五个条件：1、该产品符合国家产业发展政策，确实有销路、有效益，产销率和现款回款率都在95%以上；2、企业必须提供银行认可的还款保证；3、该产品销货款要有一定比例用于归还老货款本息；4、企业负债率一般不高于90%；5、企业领导班子坚强有力，在改进经营管理方面已采取实际措施。这五个条件是很合理的，必要的，是保证借款能还的基本条件。如果企业符合这五个条件，银行可以通过提供票据贴现、买方信贷、信用证抵押贷款和封闭贷款等多种办法予以支持。1999年《办法》中也提出五条，但与上面五条已有较大改进。这五条是：1、企业亏损严重，按《贷款通则》规定的条件难以获得贷款，但政府已决定救助并有贷款人认可的具体救助方案的（本办法所指政府为县级及县以上人民政府）；这一条更明确发贷款对象。2、企业部分产品有市场、有效益、有订单；这一条以前也有规定，但这里规定更原则些，以适应不同地区的不同情况。3、该企业对这部分产品能够实行封闭核算，做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，效益利润单独反映；增加这一条很重要，是从前一段工作中总结出来的一条重要经验。4、产品符合"购货鉴证"要求，具有购货方银行签发的信用证、承兑汇票或贷款人认可的其他付款承诺；5、能够提供贷款人认可的担保等条件。这4、5两条，对产品和企业的信用问题，进行了专门规定。相比之下，比原来的五条更扎实了。
关于实施封闭贷款的程序。可归纳为五步：一是企业提出贷款申请，提交书面申请和相关资料。规定有6方面资料，很具体详实；二是贷款人对企业的资格审查，对企业贷款实施封闭运行的可行性进行评估。原则上应在受理贷款申请之日起十五个工作日内正式答复。经贸委推荐，商业银行自主审查。 三是对获得贷款承诺的企业，政府有关部门要帮助落实评估审定阶段的各项条件。四是贷款人与企业签订"封闭贷款协议书"。五是贷款人对企业进行贷款。同时，按央行规定的流动资金贷款利率执行。
其中第三步很重要。企业在办理资料评估、抵押和担保等手续的费用，当地政府有关部门如经贸委，要帮助企业落实有关优惠政策，如减半收费；不重视评估和收费政策，可能发生的土地登记费、房屋所有权登记费等行政性收费，均免收。当然，有关部门还要督促企业设专户管理，并做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，收入、利润单独反映。要督促企业不要用这笔贷款去支付拖欠的工资，也防止其他部门在封闭运行期间，用专户的贷款扣取老的欠税、各种费用，即使银行也不能在这个账户上扣收老的欠款和欠息，切实做到对企业所欠的"税、费、贷" 一律不在专户中扣缴。
省市执行情况
385号文件下达一年后，据国家经贸委初步统计，只有一半的省市落实了实际贷款企业，数额也是不大的。请看下表：
封闭贷款情况表 截止1998年8月30日
省 份
实际贷款户数
贷款金额（亿）
省 份
实际贷
款户数
贷款金额
（亿）安徽
江苏
57
2.15
江西
9
0.3
黑龙江
44
4.62
吉林
8
1.62
天津
31
2.1
湖南
5
0.87
安徽
30
0.93
辽宁
5
0.47
河北
22
0.59
贵州
4
0.12
宁夏
20
0.72
北京
2
0.35
河南
11
0.65
内蒙
1
0.04
海南
10
2.64
四川
0.34
合计
259
18.51
从各方反映看，封闭贷款已取得一定效果，但总体上推进速度不快。相当多的省市，还处于调查评估阶段。据了解，本表中的承贷大户是工商银行。
既然封闭贷款产生是有内在冲动的，中央有关部门已明确给予支持，为什么发展不快？其实，进展不快并不表明地方政府、部门和企业不积极，而是因为其他原因。首先我们来看看省一级政府的态度。
应当说，省政府是积极的，但对封闭贷款不很熟悉，既需要一段时间去调研，还需要一个环节一个环节去落实。 下面主要以江苏和湖南为例。
江苏省于1997年10月24日，即385号文件三个月后，发出了苏银发（1997）591号文件。本文件除转发了385号文件外，还提出了具体落实措施。在文件中，提出五点实施意见，一是明确发行封闭贷款的金融机构是国有独资商业银行，有贷款业务的其他商业银行、城市合作银行和非银行金融机构可参照执行。封闭贷款用于国有亏损工业企业有销路、有效益的产品生产，促使这些企业扭亏增盈。二是明确了申请封闭贷款和条件：要符合385号文件提出的条件，此外还特别指出，对该产品销货款用于归还老货款本息的比例，具体规定为不得低于20%，即把385号文件中五个条件中的第三条更具体化了。三是提出了封闭贷款的申请、发放程序。具体是：国有亏损工业企业经当地经委（计经委）认可或由当地经委（计经委）推荐后向其基本开户银行提出书面申请，经基本开户银行审查通过。取得封闭贷款需要以抵押、担保、商业票据贴现、国内信用证议付、出口信用证打包贷款等方式，确保贷款的封闭运行和到期回收。省上还具体规定了封闭贷款期限，最长不超过一年，利率按短期贷款法定利率执行，原则上不上浮。四是规定了封闭贷款的管理、监督与检查。这一条款，比385号文件规定具体得多，细致得多。他们要求对封闭贷款资金做到"专户专用、专款专用"，企业要对实施封闭贷款的产品单独设账核算，并在银行开立专户；凡一家银行对企业已发放封闭贷款的，其他银行不得接收该企业、该产品的销货回笼款，否则，视同扰乱金融秩序；封闭贷款资金不能作为长期资金使用，不能用于固定资产投资，不能用于缴纳税款、发放工资或弥补亏损；企业要定期将封闭贷款的使用情况报送封闭贷款的银行；经委（计经委）要帮助、督促企业用好封闭贷款。五是要求各地人民银行和经委加强对此项工作领导，及时向省有关部门反映和汇报。
1998年6月，中国人民银行江苏省分行、江苏省计划与经济委员会，又发出了《关于实施封闭贷款、支持有市场、有效益产品生产的意见》，即苏银发（1998）258号文件。这一文件是在近一年的调研基础上搞出来的，更深入，更具体，更有针对性。文件对实施封闭贷款提出八条意见，并附了三份重要操作规程，一是"封闭贷款操作办法"，二是"实行封闭贷款企业还款承诺书（样本）"，三是"封闭贷款申请表"。这个文件很有价值，这里将其要点简介一下。八条意见主要有：一是进一步统一对实施封闭贷款工作的认识；二是严格筛选封闭贷款的企业和产品。有新意的是，所选企业不能是救而不活者，产品不能是有销无长者；对逃废银行债务的企业，濒临破产或已申请破产的企业，不能发放封闭贷款，对兼并及减员增效企业在原贷款债权债务落实情况下可以发放封闭贷款。三是申请封闭贷款的企业内部必须实行有效封闭运行。四是金融部门要严格实行专户管理。五是各部门要协助搞好封闭贷款管理。为了确保封闭贷款专户只承担使用封闭贷款生产产品部分的相关费用，对企业原欠有关部门的水电气费、往来款、货款等，不能从封闭贷款专用账户中扣收，水电气部门不得借故停水、停电、停气；各地法院在办理有关经济纠纷中不能查封此专户，税务部门不得从封闭账户中扣收企业原欠税款等。六是封闭贷款必须实行有效抵押担保。各市县政府应筹集资金建立担保基金，有条件的可成立独立法人的担保基金公司；或采用有效资产抵押担保和企业信用担保；已清产核资过的企业进行资产抵押，不再进行资产评估，有关部门在办理登记手续时，只能收取基本工本费。七是简化审批程序，加强资金调度。各国有商业银行，其他商业银行和城乡信用社，不论是对国有集体企业还是乡镇、联营、股份制企业，只要具备封闭贷款条件，均可提供封闭贷款支持，适当简化审批手续，省各商业行要加强资金调剂调度。封闭贷款不纳入基层行存贷比例考核。八是加强领导和组织协调。"封闭贷款操作办法"主要是对申请者条件，抵押和担保，申请程序和报送材料、银行支持办法，专户管理和封闭运行，监督检查与考核，进行了更为细致地规定。
湖南省经委和人民银行湖南省分行是1997年12月发出关于印发《湖南省国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产和销售"封闭贷款"管理试行办法》的通知的文件，即湘银发（1997）305号文件。在通知中，要求各国有商业银行省分行在开户企业中挑选1到2户符合条件的企业，按照"双方推荐、共同考察、加强管理、逐步探索"的原则进行试点。作为通知附件的《管理试行办法》，共分五章22条。其与苏银发591号文件不同之处有：对有销路、有效益产品要求更高了，要求是该企业的主导产品；对产品销货款收入归还老贷款本息的比例，要求不低于10%，而江苏规定是20%；在申请封闭贷款的企业条件上，还加了一条：企业无多头开户现象；对贷款申请程序上，有更具体化的要求：要向开户银行提供申请封闭贷款产品的销售合同、产品单独成本核算情况、合法有效的担保、抵押手续和企业改进经营管理的措施等；而在贷款发放上，要先经省分行同意后，才由开户银行与企业签订封闭贷款合同，办理有关手续。但是湖南没有规定封闭贷款的期限，只是说，不允许人为缩短贷款期限或提高贷款利率。湖南对专户资金管理规定更严格，比如有这样一条，专户资金的使用除工资性支出外，一律采用转账结算，不得提取现金。尤其值得一提的是，湖南专门列出了"罚则"，对企业有八种行为之一者即要惩罚：产销率和销货款回收率未达到95%的；产品经营不善出现亏损的；拖欠"封闭贷款"利息的；未按要求对封闭产品进行单独成本核算的；该产品销货款及其他收入包括现金收入未进入专户核算的；编造用途，从专户开支与封闭产品无关费用的；挤占挪用"封闭贷款"资金的；在"封闭贷款"运作期间，未经开户银行同意进行租赁、兼并、分立、破产等形式改制的。对开户银行有下列行为之一者也要惩罚：一是试行封闭贷款的开户银行违反封闭贷款管理办法或封闭贷款管理不严的；违反信贷政策规定的；在计收规定贷款利息之外收取其他任何费用的。显然，比较江苏省规定，湖南省的规定对企业是比较严格的，对银行要求是比较高的。
试点企业效果如何？试点单位反映如何呢？总的看，封闭贷款的效果是比较明显的。使用了封闭贷款企业的生产、经营状况均有了不同程度的好转。截止1998年6月底，南京有12户正在进行封闭贷款，已落实了7户，到位资金是3200万元，主要是工商银行和交通银行的试点单位。江苏南通棉纺厂得到了对其32支细纱生产的封闭贷款，在不到一年时间里，贷款投入的资金已经转了几圈，不仅及时还了本付了息，还改善了企业的经营状况，效果很好。湖南湘潭锰矿厂和省建筑陶瓷厂依靠封闭贷款起死复生。湘潭锰矿厂在已经全部停产并亏损16000万元的情况下，将5000万封闭贷款用到企业龙头5号锰铁炉上。一年后企业扭亏，不仅补发了企业24000名员工的工资，还偿还了银行的部分本息。齐齐哈尔市，1997年就有10家企业进行了封闭贷款，当年完成工业产值和销售收入分别增长19%和17%，亏损额减少60%。其中三户军工企业年底除按期偿还全部本息外，还偿还了长期拖欠的利息918万。河北省17户获得"封闭贷款"的企业，到1998年9月底，已有10户扭亏为盈。
由于这项工作开始时间还不长，全面的效果评价还难以作出。但从试点企业反映看，多数认为封闭贷款政策对企业很有帮助。当然，这种有效性的评价还主要限于对亏损企业经营转变角度，还不是封闭贷款的全（社会）投入与全（社会）收益的比较，因此，对此还需要进一步研究。
二、三个典型案例分析
案例一：江苏省、市封闭贷款情况
在此案例中，我们用两个具体附件来深入一步说明情况。一是江苏省实行封闭贷款企业还款承诺书（样本），其中有与无锡市的比较；二是1998年上半年苏州市推行封闭贷款企业一览表 。
附件一：
实行封闭贷款企业还款承诺书（样本）
根据封闭贷款的实施意见，为支持有市场、有订单、有效益产品的生产，经申请贷款企业、企业主管部门、经委、承贷银行、担保单位五方共同商量，特签订借、还款承诺书：
1、银行同意贷款额度 万元，贷款利率 ‰月。
贷款时间199 年 月 日
还款时间199 年 月 日
2、借款企业承诺按实施意见的各项规定执行，并将贷款额3%的个人风险抵押金上缴企业主管部门（注：无锡市将此处改为"企业法人将 万元的个人风险抵押金存入承贷银行"），到期不能归还贷款，愿将个人风险抵押金用于冲减贷款余额。
3、贷款企业主管部门承诺按实施意见的有关规定实施，对企业生产、经营的全过程进行指导、监督，并在借款企业无法如期足额归还贷款时，在贷款到期15天内负责协调企业归还贷款。（注，无锡市在归还贷款后加上了"本息"后注"不计算逾期利息"）。
4、市经委承诺在封闭贷款期内，对企业、企业主管部门实行建档、立卡，协助企业主管部门实施全过程跟踪管理，并在贷款逾期一个月内及时协调解决。{此段后，无锡市加上了"贷款本息的归还（不计算逾期利息）"一句。}
5、担保单位承诺，在贷款企业不能按期还本付息，企业主管部门和市经委协调无效后，代贷款企业偿还贷款余额及本息。（注：这第五条是无锡市自已定的）
承贷银行代表（签字）
申请贷款企业法人代表（签字）
贷款企业主管单位代表（签字）
担保单位法人代表（签字）
市经委代表（签字）
一九九 年 月 日
注：此"承诺书"（样本）系中国人民银行江苏省分行、江苏省计划与经济委员会下发的苏银发（1998）258号文件（1998年6月印发）中提供的。无锡市执行的也是这个承诺书，但有所改动。我把几点有实质影响的改动注标在行文里了。
简短的评语：研究这份承诺书（样本），比较省与市在"承诺书"行文上的差别，可以看到这样几个特点：一是省市政府对封闭贷款这项工作做得很细，越来越细，对封闭贷款主要涉及到的方面已经有了基本的把握，本承诺书明确提出了五方签字，这是对封闭贷款中关键当事人和责权关系有了明确把握后才得出的肯定性结论，反映了落实政策的认识和研究第一阶段告结束了。二是本承诺书反映出，作为牵头部门的银行和经委，对借贷方应协商、确定的主要内容条款有了基本的把握，主要是对承贷银行的要求，对借款企业的要求，以及对担保单位的要求，都要非常明确的用文字表达出来，才能使各方同意签字。三是无锡市在使用这张承诺书时，又根据自己情况作了改动。这几处改动，反映出具体执行中，问题越来越细，越具体。比如，将贷款额的3%作为个人风险抵押金交主管部门，这一条肯定承贷银行不很放心。从我贷的钱中拿出风险抵押，又交给企业主管部门，这不行。必须让企业法人将几万元的个人风险抵押金存入承贷银行来，这才叫个人风险抵押。显然，这一改动，充分照顾了承贷银行的想法。又比如，担保单位不仅是信用担保，而是万一情况下要代为还贷。这一条很厉害，肯定是承贷银行对担保方的一种要求，市经委通过做工作，才使担保方同意写入这一条。而无锡市加上逾期贷款不再算息，则是企业方提出来的。这个想法也很细致了。从中可看到，承贷银行和借款企业达成这个协议，是互有妥协的，也是坚持各自基本利益的。
附件二：
1998年上半年苏州市推行封闭贷款企业一览表 单位：万元
序号
企业名称
符合条件产品
1998年已
定合同金额
需要银行
贷款额
周转
时间
销售
收入
基本结算
行
企业累计
短期借款
担保单位
1
苏州化工
机械厂
钢体多功能存
放车
907
300
8个月
775
工行虎丘
办
1784
机械控
股公司
2
起重机械厂
自动化立体仓
库及设备
2022
200
8个月
1891
工行阊办
2072
机械控
股公司
3
仪表厂
电度表
煤气表
4690
500
8个月
1500
工行阊办
1839
机械控
股公司
4
肥皂厂
皂片
2000
100
12个月
2000
工行观办
1167
雪子洗涤
有限公司
5
船用机械厂
舵浆、推进器
2550
100
12个月
1000
工行观办
166
印刷总厂
6
钟表元件厂
防震器、宝石
轴承、磁钢
900
100
12个月
400
工行平江
办
283
房产抵
押
7
孔雀集团
协力公司
显示器塑料
外壳
2000
200
8个月
2000
华夏三香
办
519
孔雀集团
公司
8
胜利无线电
厂
RF调制器
2800
200
8个月
982
工行观办
1393
孔雀集团
公司
9
第四制药厂
克林霉素、
醇化物
4320
700
8个月
3620
工行
3469
医药集团
公司
10
第二制药厂
乙酰螺旋霉素
5000
200
8个月
1555
工行
2636
医药集团
公司
11
印染总厂
特阔印染布
1000
200
8个月
855
中信银行
2518
热电厂
本表为98年上半年情况
简短的评语：从这张由苏州经委提供的很细、很具体的数据表上可以看出这样几点：一是苏州市在省上591号文件下达的八个月时间里，做了大量工作，已落实了11家企业进行封闭贷款，这个进度应当说是比较快的。二是企业借款一般8个月左右，顶多一年即还，是非常明确的短期贷款，这符合中央和省上文件的要求。三是这类贷款是面向某种具体的且有定单的产品，这是通过细致的工作才精选出来的，也符合文件要求。四是贷款数量通常不大，多在200万元到300万元，最多才700万元，少则100万元。五是借款数量均大大低于该企业此产品的已定合同金额和销售收入，个别企业如两家制药厂甚至是利润大大超过贷款额，这些都显示了还款有较大保证。六是承贷银行9家为工商银行支行，占11户的绝大多数，与全国情况类似。七是担保主要是总公司或集团公司，其次有两家是请其它企业做信用担保，一家企业自己出房产担保，尚没有担保基金。这反映了当前担保中较为普遍的一种现实。
案例二：湖南省建筑陶瓷总公司"封闭式贷款"情况
该企业为国有大型二类企业，是湖南省建材工业系统中以卫生洁具为主导产品的综合性建材生产骨干企业。现在职工1017人，固定资产1.3亿元。企业1996年处于半停产状态，1997年上半年全停产。欠建设银行贷款本金2812万元，利息1232万元，其中90%为不良贷款，累计亏损1100多万元。1997年7月，在省、市政府的帮助下，调整了领导班子，争取到建设银行贷款400万元启动生产。到1998年3月底，公司完成工业总产值1023万元，完成销售收入1289万元，资产负债率由83%下降到71%。经省经贸委和人民银行省分行推荐，该企业列入湖南省"封闭贷款"试点单位。在建行基本账户下，设立专户，专款专用，封闭管理。对卫生洁具产品封闭贷款800万元，其中：承兑汇票100万元，贷款700万元，已于6月1日到位。 动用专户资金，要经建行驻厂信贷员逐笔审查批准后才能使用。专户资金主要用于购买原燃材料，交纳水电费和应支付的贷款利息。除生活费和必要的差旅费需使用少量现金外，经济往来一律转账结算。为确保"封闭贷款"有效使用，湘潭市市长率领市直属有关部门以及银行、税务、财政、劳动局、电业局、自来水公司等负责人在公司召开现场办公会，对企业的历史欠账（包括欠银行利息、水电费、税、各种事业性收费以及企业所欠各种原材料欠款、职工工资等）进行了硬性规定，一律予以挂账缓交，确保封闭贷款只用于企业产品生产。市政府派出了三人驻厂工作队，配合企业管理，协调各方关系。资金注入后，外销扩大，新产品增加。截止98年8月，企业已归还逾期贷款140万元，承兑汇票贴现贷款50万元，600多名下岗职工重新上岗。企业对封闭贷款非常感激，对驻厂信贷员非常欢迎。
附件：
关于对省建陶"封闭贷款"实行有效管理的协议书
湖南省建筑陶瓷总公司是湘潭市建行重点扶持企业，多年来一直保持着良好的银企合作关系，特别是一九九七年七月建行注入400万元流动资金，并在驻厂信贷员监督和指导下，实施"封闭式管理"以来，企业的生产经营已逐步走上良性发展的轨道。为了进一步加强企业内部管理，调整产品结构，提高企业整体效益，并继续不断探索新型的银企合作模式，确保银行信贷资产的安全和企业完全摆脱困境，经银企双方共同协商，特对驻厂信贷员的权力和义务，签订如下协议：
有权参加企业组织召开的职工代表大会、生产调度会、总经理办公会议、党政联席会议以及各种经济活动分析会议。
有权参与重大经济合同的审定工作，参与财务制度的制订与修改。
负责对依照产品生产经营计划、产品购销合同所提出的用款申请逐笔审查，经批准后方可使用。
负责对企业财务工作实行监督管理，有权规定企业所有贷款收入（包括回收的旧欠款以及其它方式所获得的资金等），全额进入企业在建行设立的账户进行管理。
在驻厂信贷员的监督下，企业对新发放贷款所生产的产品，实行单独成本核算。
若省建陶有资金支出未经驻厂信贷员签字或资金收入未进建行账户的行为，每次应付建行违约金为所发生金额的20%。
未尽事宜，双方协商解决。
银行： (中国建设银行湘潭市板塘支行） 企业：湖南省建筑陶瓷总公司
(公 章) （公 章）
负责人签字：（手迹） 负责人签字： （印）
1997年7月1日
简短的评语：从上面简介中，可以感受到，湖南省建筑陶瓷总公司与
建设银行通过封闭贷款进行的合作是很成功的。双方建立了互信关系，互相支持，换来了共同的利益。
案例三：1998年上半年中国银行办理封闭贷款情况
根据（1997）385号和（1998）265号文件要求，根据国务院领导和人民银行指示，中国银行试办了封闭贷款。1998年上半年，中行湖北、湖南、甘肃、广西、天津、河南等十三家分行共向90家国有亏损企业发放了230笔、金额约12亿元的封闭贷款，其中外贸企业51家，贷款179笔，金额折合人民币9.55亿元；生产企业34家，贷款42笔，金额折合人民币1.39亿元；三资企业5家，贷款7笔，金额折合人民币3148万元。
中国银行制定了"中国银行对国有外贸亏损企业发放封闭贷款的暂行规定"。在企业选择上，主要考虑在中行开立基本账户，且未在他行多头开户，银企关系好，有积极还款意愿的，没有逃避银行监督，没有逃废银行债务行为的，单笔业务测算有效益的国有工业和外贸亏损企业。在具体做法上，逐笔核贷，跟踪检查，期限管理，收贷挂钩；在资金支持上采用打包放贷、承兑、贴现等多种融资方式，以付款凭证作为跟踪管理的主线。
效果：中行从各分行选了十个封闭贷款案例进行交流。比如，天门市支行对该市第一机械厂封闭贷款。信贷员会同该厂人员调查全国烟机市场，认为此单项产品可获利，签订了"银企合作协议"。内容主要有专户管理，单独核算；专款专用，跟踪监督，信贷员出入账双把关；销售贷款及时回笼，前清后贷；银行按生产实际足额贷款，实行国家基准率；银行选派驻厂信贷员，实行工效挂钩的奖惩制度；企业销售利润的50%用于偿还银行逾期贷款利息；银行不得随意扣收企业逾期贷款本息等。据此协议，先后四次给一机厂贷款220万。该厂首季实现销售额为1997年1.15倍。五个月后，已收回贷款的本息82万元，收回老贷款利息23万元，盘活逾期贷款1000多万元。青岛土畜产进出口公司作为一家外贸企业，因中行封闭贷款而出现转机。
中行反映的问题：国家对外贸企业的封闭贷款，尚未明确不扣税、费，中行操作有难度。
中行建议：维护银行封闭贷款的自主权；有关职能部门在银行办理贷款抵押登记手续时，简化有关程序并降低收费标准；对违反封闭贷款协议的企业，要对企业负责人和直接责任人给予必要处罚。
简短的评语：一是中国银行1998年上半年封闭贷款12亿元，其中外贸企业近10个亿。由此联想到本文前面所列"进度表"中，1998年上半年全部封闭贷款18.5亿，应是工业企业的封闭贷款额，不包括外贸企业，因工业企业是国家经贸委管理和统计的对象。二是中国银行为五家三资企业封闭贷款，这是一个独创。是否有这种必要，效果如何？中行下一步是否还有此打算？这些都值得调研。三是中行对封闭贷款是持积极态度，进展也较快。外贸企业的封闭贷款，确实有必要作出更明确的规定，便于执行。四是中行反映扩大驻厂信贷员困难一事，对各家专业银行可能是共同的问题。
三、政策执行中遇到什么困难？
1、经委（计经委）选择、推荐企业难
经委（计经委）在选择推荐企业时，面临的第一个问题就是，要把一个亏损企业推荐给商业银行。这些企业资信多在2B以下，按银行规定，是不能给予贷款的企业。根据封闭贷款有关文件，当地政府考虑的是，如何通过封闭贷款先救产品，而后救企业。经委将在众多企业中挑选产品有效益、有市场的亏损企业，要将说服银行接受，说服担保单位愿意，说服政府各相关部门同意配合的企业，这是最初的难题。
接下来是如何确定产品是有市场有效益的产品，确定产品信用等级，这也是很困难的事。企业总会显示出信心，但这种表现中含有主观的成分。
2、企业封闭式管理上存在困难
企业在操作封闭运行上确有难度。一是纵向封闭的困难，即欠账还账在时间环上难封闭。目前，亏损企业大多存在贷款的相互拖欠。以前欠人，别人收到新贷后，要求先还旧账；以前人欠，发出货物，人家还的是旧款而不是新货款。二是横向封闭难。企业实行封闭运行，能否封闭住，与相关部门关系很大。如税务、法院、工商等管理部门，是否了解或承认这个封闭运行。你欠了税，有了回款，税务要来收，不管你是什么贷款出来的；因欠款发生经济纠纷，对方诉诸法院，法院有权查封账户，扣划贷款；水电费欠交，你有了回款，水电部门就要来讨，有钱不给，就只好停水停电。诸如此类，与资金款项发生的横向关系相当之多。三是自我封闭难。企业欠职工工资，有了回款，职工欠发工资不补很难。无锡自行车厂将3000万封闭贷款发了工资，结果市场丢了，企业不得不破产，银行也蒙受了巨大损失。多个产品生产企业，成本核算单列有困难，管理费用包括打管司的钱，如何分摊，与其它车间经济往来如何支付？也要有个说法。更棘手的是，只发部分干部和职工工资能否行得通？ 四是回笼货款封闭也有难处。企业需要用钱，开户银行往往不止一家。回笼货款能否完全回到承贷银行专户上，就有斗争，有争执。
3、银行"封闭贷款"管理成本很高
一是审核难。亏损企业搞封闭贷款，其风险明显高于正常贷款风险。银行审核的不仅是企业情况，而且是产品情况，还要审审核担保单位情况，还要考虑下一步企业管理情况。总之，比一般贷款审核工作量大。二是自主决策难。银行贷款，应当是自己决策。但封闭贷款是特殊的情况和政策，决策要与经委等政府部门商量。意见一致时好办一些，尽管时间和精力还是有投入；意见不一致时，就会有较多时间和精力去沟通，而地方政府与银行对企业看法不同的情况也不在少数。现在封闭贷款都是基层行在搞，但他们贷款权很有限，在总行没有正式行文授权前，还要与总行沟通，需要逐级请示，操作起来不容易。三是对企业监控难。凡能监控者，均是企业有合作诚意和有信用者。若企业无诚意，监控就难了。贷款封闭运行要求信贷人员对企业产、供、销全面了解，对贷款全程跟踪，相当于进入一个新的工作领域，很不容易。如果企业有意逃避银行监督，就更难办了。据反映，确有个别企业在得到封闭贷款后，有意封而不闭，加大无关费用摊入，或将贷款用于其他开支。银行本身人力紧张，如中行上海分行一个信贷员要联系80户企业，要求银行向每一个实行封闭贷款的企业派两、仨人，银行实在无法承受。
4、担保难
按《货款通则》要求，企业要获取贷款须有担保或抵押。实行封闭贷款的企业多年来靠银行贷款负债经营，财产早已抵押在银行，再没有资产可抵押，需要担保。有的企业尚有资产可抵押，但资产评估收费不低，企业难以承受。但符合担保资格的企业，往往不愿给亏损企业提供担保。总之，企业感到抵押、担保难。
另一方面，在抵押担保中，还存在着执行规章不严的问题。比如，有关部门反映，在经济纠纷案件中，发现抵押担保无法律效力。抵押物没办理登记手续，或抵押贷款延期未办理了抵押展期协议？担保企业无资格问题，比如，有即将破产企业为担保人；有的是国家机关作为担保人担保人，均无效；还有的违背企业意愿的行政命令强迫施行担保，法庭判无效；还有抵押物过高评估形成风险，发生纠纷生，有关方面有失察的责任。现在正在进一步严格抵押、担保的规章，因此，企业希望放松有关条件，理由合理否值得研究，但企业难度更大则是肯定的。
存在困难，但各方仍然在克服困难前进，这就需要进一步分析一下各方的行为特征，分析一下各种行为背后的制度因素。
四、有关各方行为及心态
不少已成文但尚属探索中的规定，反映着各方协商形成的"规则"，是非常宝贵的资料。三、五年后，其中那些用打字机或复写纸形成的"纸片"，可能永远地消失了。从这些"规定‘中可以看到，一项政策的形成和执行，是多么困难。政策制定和执行者们费出的心血，大量的智慧，"规则"充满了选择、妥协、约束、激励等多种因子，都物化在这些纸片中。从中我们已有发现，已获启示，但还不够。现在需要进一步去分析，有关各方行为特征以及发生这些行为的心态。
政府行为及心态
政策制定和执行，政府行为是关键的一环。从封闭贷款政策的制定和执行中，我们发现政策行为有哪些最重要的特征呢？我想有这样几点：第一、中央政府是认真的，国家经贸委是努力的，中国人民银行也是配合的。省政府以至于市一级政府，对此项工作也是重视的，具体操作中，是先试点，多方征询意见，逐步地、探索着前进的。这一点，是我得到的一个表面上的印象，也是一个真实的印象。第二、中央政府有关文件，在确定基本规则同时，给了地方政府进一步按实际操作的空间。而省、市政府在按照中央有关文件执行时，确实根据自己情况，做出了更具体的规定。第三、地方政策执行政策中，与有关方面既有协商，又借助中央文件，给一定的压力，让其参与，让其负一定责任。但地方经委（计经委）在执行此项政策中，普遍感到投入的精力和时间相当大，涉及面很广，确定企业不易，办成一两家封闭贷款更不易。
政策中体现出的政府心态是什么呢？一是政府在寻找支持国有企业减亏增效的途径，立足于保护国有资产的保值和增值。不能让国家多年投资，一朝化为乌有，要设法救活这部分企业。转轨中国有企业遇到很大困难，但破产只是少数，破产难度也很大；兼并合并的也只是一部分。相当多的企业效益不好，信用等级低，根本贷不上款，这个数量相当大，需要解决。不能全部坐以待毙。如何支持呢？能支持的入手点是什么呢？最后找到这一支点，就是企业中有些产品尚有市场、有效益，可限制在对这些产品予以信贷支持。"封闭贷款"就是在这种背景下产生的。这个过程反映了政府国有资产所有者的心态。二是立足于社会稳定。政府不仅是国有资产所有者代表，还是社会的管理者。作为社会管理者，他要努力去管理好社会。其中一个重要的管理目标，是减少失业，致力于社会的稳定。这一重要职责使政府力求减少企业的破产，力求使企业转亏为盈，减少职工的下岗和失业。这就可以明白，为什么政府不敢放手让亏损企业去破产，让亏损企业和破产企业职工失业。为什么要花很大精力去促成封闭贷款。这反映了政府社会管理者心态。三是立足于既不损害银行商业化改革，不干预银行的信贷；但又希望银行支持企业一把，帮助政府一把，为此还不能不给银行一定压力，让银行在可接受范围内考虑政府推荐的企业，给予封闭贷款。封闭贷款虽说面向亏损企业，但毕竟指有市场、有效益的产品，正是在封闭贷款这种形式上，我们看到确实有一个政府与银行的给合点。这反映了政府作为经济改革领导者的心态。
在封闭贷款过程中，政府部门与商业银行的关系是极重要的一环，是分析政府行为和心态的重点。政府对国有商业银行有什么看法呢？1、作为国家的独资商业银行，应当负有一定社会责任。2、在转轨中，商业化银行也不能不有一些变通的非完全市场经济的办法。3、封闭贷款需要担保甚至政府有关部门的签字，但不等于银行一点风险都不负，正常的贷款风险还是要负的。不能以此把风险全推给政府和担保单位。不能把正常贷款也按封闭贷款办法去搞。3、应在现行的存贷比例和增量存贷比例中切出一块规模，专门用于有市场、有效益封闭贷款，便于下面银行操作。4、封闭贷款毕竟是对不符合贷款条件企业的特定产品发放的特类贷款，其贷款条件、审核程序、管理方式等，与正常贷款有许多不同之处。国有商业银行总行应及时下达具体规定，指导并授权基层行实施封闭贷款。
国家商业银行行为及心态
全国正处在防范和化解金融风险的关键时候，国家商业银行首当其冲。目前商业银行不良资产比例已相当高，银行不敢也不愿再冒风险。据国家工商银行反映，98年1—6月该行向3b级以下企业新增贷款为107亿元，因市场持续低迷，企业效益未见好转，形成了新的不良贷款。据统计，新增贷款中不良贷款比例甚高，主要发生在b级和2b级企业，本息难以收回。现在商业银行正在实行资产负债管理，中国人民银行行要求商业银行每年压缩不良资产贷款2%—3%。商业银行正在强化内部管理，推行第一贷款人责任制度。正是在这样一个背景下，要求国家商业银行对亏损企业贷款，使国有商业银行颇感为难。
各银行总行在（1997）385号文件下达一年后，尚没有制定贯彻落实的具体措施，这显然表明银行总行对此一没有多大的内在积极性，二还把握不准。银行关注的重点，还是在优势企业身上，而不是亏损企业身上，这当然是可以理解的。虽然现在公布了《贷款通则》，规定了政府不得干预银行贷款，但银行不能也不敢以此为理由不执行国家政策，因为国有商业银行毕竟是国有资产使用者，而政府是国有资产所有者的代表。另一方面，银行对通过封闭贷款回收一部分欠债也还抱有一定希望。现在试点企业，多是在某国有银行开户且欠债较多的企业，银行确实想借此帮助一下企业，同时逐步回收老债息。总之，国有商业银行表现出来的行为，一方面是准备办好这件事，要服从政府的安排；另一方面，推一推，走一走，看一看，不愿太快，担心搞出一大堆不良贷款来。
据了解，工商银行封闭贷款数量最大，压力最大。工商银行转发了385号文件，提出积极、慎重的要求，拟先试点，逐步推开。同时希望政府部门如经委公正的推荐，政府帮助搞好担保和贴息，要求企业不要把封闭贷款当成为长期贷款等等。建设银行本来要搞一个封闭贷款实施细则，但研究来讨论去，发现与其它部门的关系很多，难以制定，就下达一个原则性支持的转发文件。中国银行的态度，上面案例中已有较详细的介绍。经过一段思考，银行同志现在都认为，封闭贷款不仅是国家、企业的需要，也是银行盘活自身不良资产的需要。
但顾虑并没有完全消除。国有商业银行有什么担心呢？1、有效益产品是很难判断，因为未来市场难判断。2、企业不是一家银行开户，封闭贷款能否保证回到我的账户上？回笼款项分期到，银行难以监督。3、有的企业一方面申请封闭贷款，另一方面申请破产或兼并，明显是要把银行拉下水。4、担心实施中，各方配合出现新纠纷，难以落实最初协议。比如，间接费用合理分摊，税费上交等问题，都不是银行和企业两家能定的。因此，银行把封闭贷款列入了高风险贷款类型中。5、银行最大的担心是，现在《会计准则》和《货款通则》刚下达，封闭贷款很多做法与之不一致。若要封闭管理，企业工资、奖金、新支出项目以及成本利润等，按什么标准核算和监督？进一步讲，银行还有更深一层担心是，封闭贷款实施是否会破坏了商业银行的改革进程？
担保单位行为及心态
现在，担保主要是靠有资格的国有企业承担。这些企业对担保是迫不得已。他们心里也有想法：首先，为什么要为亏损企业封闭贷款担保，因为自己也是国有企业。今天有实力、有担保资格，在很大程度上是因为政府支持，现在政府让帮忙做担保，自己没法推。这就是这些作担保企业的心思。二是考虑，进行担保是政府部门让做的，经委主任要先签字，如果出了事，政府首先要负责。我这个企业如果垮了，责任在政府。如果不担保，得罪政府，企业难办了。三是银行给予贷款，又是有效益产品，成功的可能性还是比较大的。担保也算是我们对国有企业兄弟的一次帮助吧。没准那一天我也需要人家的帮助。
有些地方正在尝试建立担保基金。比如，无锡市政府计划搞一亿元的担保资金。计划是由市三电办（节电、计划用电、安全用电）、劳动局、社会保障局各拿两千万。1998年6月时到位1300万，其中劳动局出了700万，三电办500万。这样组织起来的担保基金，资金来源是地方政府某些部门，因此，其担保行为也是服从政府的要求。
担保形式是多样化的。有些地方是让地方信托投资公司来作担保公司。这些公司账面上钱不少，但家底如何，就难说了。但其起家，全靠地方政府的支持，因此，现在硬着头皮也要承担担保责任。还有一种担保类型是母公司为子公司担保，或控股公司为其下属公司担保。不管什么形式，担保单位行为的背后，总是与政府作为国有资产所有者身份相关的。
各类相关机构行为及心态
与封闭贷款相关的机构不少，有税务部门，各种中介组织，其中仅办理抵押机构就有国资局财产登记机构、房产办房产登记机构、土地局地产登记机构，还有电力部门，供水部门，以及与解决经济纠纷的法院。各类相关机构对封闭贷款持什么态度呢？一是支持。要按中央有关文件办事。因为这些机构，均为国家行事机构或事业机构，离不开为国家办事这一条。因此，企业所欠税、费，暂不从封闭贷款的回笼款中提取，这一条一般都可以同意。二是有关新发生的收费，应按规定办理，不能特殊，但有灵活性。比如，一个企业办理抵押贷款的登记，要化去贷款额8‰的费用。但是，这些亏损企业，如何有能力承担这笔钱呢？于是行政首长要出面干预，让减免此类收费。这又是一场讨价还价。若有大首长的批示，收费减免多一些，甚至全免的也有；小首长的说情，减的少一点。总之，相关机构，只要有文件，均会遵守。1999年《办法》出台后，这种情况就有了明确的规程了。
五、封闭贷款前景分析
封闭贷款是我国经济转型时期，通过银行支持亏损企业渡过难关的一种过渡性政策。这种办法不符合市场经济一般规则，但对于解决特殊情况下的特殊问题，确有一定效果，因此，可以说是一种不得已的办法。这种办法能维持多久呢？分析这个问题，制度经济学的理论，是最合适的认识和分析工具。诺思说得好，制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起关键作用。只有在预期收益大于预期成本的前提下，行为主体才会推动直到最终实现制度变迁，反之则相反，这就是制度变迁的原则。（侯书森等编著：《诺贝尔经济学奖获得者学术传记全书》，改革出版社，1998年，第450页）我们现在根据这一原则尝试对封闭贷款政策前景作出分析。
首先是要明确封闭贷款政策的成本是什么？有多大？收益是什么？有多大？然后在成本与收益比较中，判断"封闭贷款"政策的前景。
在封闭贷款中，交易成本概念成为一个最常用的概念。一个普遍的感觉是，封闭贷款交易成本高。事实确实如此。主要表现在这样3个方面：1、借贷交易成本高于正常贷款交易成本。正常借贷也有交易成本，但比较简单。这里作为市场主体双方的交易成本，不论是银行还是企业，精力、时间的投入，都已超过正常市场条件下的投入。2、管理者之间交易成本高。正常贷款关系，银企以外的管理者交易是不需要的。但在封闭贷款中，这一块相当重要，是达到封闭贷款的基本条件。从国家经贸委、中国人民银行算起，地方政府的经委，人民银行的省市分行，有关企业的主管部门，中央和地方的财政部门，税务部门，土地管理部门，房地产管理部门，企业供水管理部门，企业用电管理部门，甚至相关法院，都要涉及到。有的是要协商，有的是要知会，有的是要订立规则，有的是要条块再协调。总之，管理者之间交易路线很长，还有反复。这里面自然有管理者们投入的精力和时间，有管理者工资和其他待遇的等价物投入，加上停止其他工作而发生的机会成本，相信这一块是很大的。3、管理者、各类当事者之间交叉交易成本高，交易过程复杂，交易链条长。以苏州为例，封闭贷款企业是如何定的呢？首先是经委与主管部门协调，通知企业申请，主管局筛选，经委再选后推荐，交人民银行协商，再筛选一次，基本通过；再请商业银行对多家企业清单审核，报人民银行分行；人行分行对企业与那家银行合作有一个初步意见后，再退交商业银行，由商业银行三至七天选择后确认。由于初期阶段，选择的企业数不多，所以淘汰率不高，一般在20%左右。最后进入签协议。此时要加入若干个担保关系，要加入某些相关机构对封闭贷款保护的承诺，还要经过一番交易。如果财政要贴利息，财政还要再考核。以上所述，只是交易链条中主要部门，仅此就可知交易成本是很高的。各方在达到协议后，后期的交易开始了。这里既有银企的封闭运行投入的管理成本，还有相关部门的监管成本等等。因此，封闭贷款交易成本很高。以上三方面成本，越来越高。设第一项借贷交易成本属正常的科斯成本，那么，我们看到，管理者交易成本和管理者、各类当事人交叉交易成本就是超出科斯成本部分。由此可粗略推出，维持封闭贷款政策的交易成本是科斯成本的三倍以上。如果考虑到这三项中有重复，我们可粗略地假定，封闭贷款政策交易成本为3倍的科斯成本（或说高于2倍）。
封闭贷款的收益如何计算？假定封闭运行成功，则收益情况如下：第一是经济效益，包括1、企业收益。由于产品是有市场、有效益的，因此，封闭贷款能使企业通过产品产销，得到销售收入，得到利润。如果是主导产品，可能会逐步使企业扭亏为盈，重新焕发活力。如果产品非主要产品，也可部分缓解企业压力，为企业逐步调整产品结构打下基础。2、银行收益。承贷银行可收回贷款和旧债利息的20%，如果市场看好，银行可以继续贷款，一步步收回企业欠的利息，并适时收回封闭贷款。3、中介机构可获得一定比例的管理费用。4、税收、水、电等部门对欠税费的回收有了一定预期。担保单位从封闭贷款中没有直接收益，但在成功的封闭贷款项目上，一是免去了风险，二是预期以后政府会有更进一步的支持。第二是社会效益或说政府收益。企业运转，减少破产压力，减少职工失业和下岗压力，则减少了作为国有企业主管的政府的压力，减轻了作为维护社会稳定的的社会管理者的压力。这一块是相当重要的，是不可缺少的。
现在我们将成本与收益相比，发现得出肯定的结论将是困难的。成本和效益都是复杂的，要比较大小需要按同一指标度量化，这里难度较大。比如，国家关于封闭贷款的规范形成的交易成本，如何摊在企业上？将会有多少企业？现在都说不清。如果粗略地进行比较，我们似乎可以说，封闭贷款交易成本高于科斯正常成本2倍，收益中的经济收益高于科斯经济效益，同时还多一个社会效益。如果社会效益很重要，封闭贷款就值得做。在正常市场经济条件下，封闭贷款有高成本，但没有社会效益，甚至是对市场平等环境的干扰。成本大大高于收益，封闭贷款不能做。而在转轨条件下，在非正常情况下，封闭贷款成本与收益比，或许收益更大一些，因此值得做。
这种比较使我们感到封闭贷款暂有前景，但前景不明。如果要使此政策保持较长生命力，将需要有四个条件，一是降低交易成本，这是可能的。因为中央有关部门的政策投入不需要更多成本，因为地方政府对此工作已有了规程，有了经验，下一步进行要容易得多了；因为各方面工作都有改进余地，各方面对此已提出了很多政策建议。二是封闭贷款所达到的目标，近期没有其他政策可替代。如果金融改革使金融环境有较大变化，将来可能会有成本低而效益高的政策来取代之。三是政府对社会稳定的目标仍然迫切，社会大环境没有很大改善。因此，封闭贷款的社会效益重要性居高不下。四是国有企业改革进展困难，仍然需要政府在金融方面以此类政策予以支持。这四个条件在相当一段时间仍然存在，因此，封闭贷款政策会有较长的生命力。
但既使如此，封闭贷款本身性质决定了它不可能成为大规模推行的贷款方式，毕竟交易成本很高；毕竟面有限，量有限，作用有限；毕竟银行动力不足。因此，因此，推一推，走一走；走得动，走不快；少则行，多有阻，将是封闭贷款发展的基本格局。
六、进一步的思考
在中国，在由计划体制向市场体制的转轨中，对政府行为影响最大的是这样一句话："正确处理改革、发展与稳定的关系"。这句话概括的非常精彩，确实道出了关键和要害。我们来剖析一下这句话。"改革"，经济体制改革，说穿到底，就是经济"制度创新"或"制度变迁" 的同义语。但要指出，这又不同于循轨条件下或说大框架基本不变条件下讲制度变迁或制度创新。现在是在转轨条件下进行制度创新的，因此，有一些大框架在变化，大规范在变化，而不仅仅是小规范、小框架的变化。换言之，关系社会经济运作的大规则的变化多一些。与此同时，小框架、小规则的变化更多。在转轨中的制度变迁中，会多一些突变，多一些质变，而不仅仅是量变和渐变。如果以上分析有道理的话，我们就得出进一步的结论：处理好改革、发展与稳定关系这一思路，用制度经济学的说法就是：现阶段在中国进行制度创新和变迁，要在保证社会稳定条件下进行的，是为了实现经济的发展目标。循此思路，我们发现了与科斯、诺思不同之处：中国制度变迁多了一个社会稳定条件为制约。社会稳定条件是每一项政策或制度安排都面临的问题，都要考虑的因素，因此，这个条件在多数情况下，也就成为政策制定的另一个目标。由此我们得出一个相当重要的结论：在经济转轨中，制度创新或变迁，将同时要达到两个目标，而不是交易成本最低的一个目标。
科斯找到了企业存在的理由，即企业交易成本小于市场交易成本。这个经典思考给我们的启发是，我们也面临一个重大问题：经济转轨中政策之能存在的理由是什么？ 综合我上面所作的分析，我想可以得出这样两个结论：1、某一经济政策制定、执行以及得到效果的全部交易成本，小于维持社会稳定和企业生存的双重收益。2、某一政策制定、执行以及得到效果的全部交易成本，小于维持社会稳定和企业生存的同类其他政策的交易成本。 这就是经济转轨中某一政策存在的理由，第一条为收益大于交易成本；第二即为同类政策中的成本最小者。
在经济体制转轨中，政府身份具有两面性。政府既是社会管理者，又是国有资产所有者。这种情况，对相当多的国家来讲，也是存在的。只是国有资产比如土地、森林、大江大河的所有者代表，可能不是在政府，而在国会；国有企业的资产所有者，可能是国有资产运作的管理者，而不直接是政府或国家。但这个问题还不是此案例中得出的新观点。此案例中新的发现是：政府要达到社会目标如"稳定"，离不开用国有资产者身份去推动；反之，要达到国有资产保值增值目标，又要借助社会管理者身份去推动。这里可举众多事例来说明。这里只须指出两种最重要关系的处理为例：一是政府与银行关系。政府要求国有银行给国有企业线给予封闭贷款，表面上是以社会管理者身份出面的，实质上是以国有银行所有者的身份来行使权力的。国有商业银行之所以服从，就是因为自身是国有的，虽然商业化，但国有所有者的指令还是不能违背的。二是政府与企业关系。政府的部门经委，可以在为企业的协议上签字承担责任，这里体现则政府与国有企业之间的一体性关系。
如果这样，封闭贷款之所以限于亏损的国有企业，就不是偶然的。如果三资或个、私企业亏损，但也有可盈利产品，是否能得到封闭贷款呢？实际生活中，确实存在对封闭贷款对象的不同理解。有理解是亏损企业，有理解是中间状态企业；有理解是国有大中型企业，有理解是中小企业；有理解是工业企业，也有理解包括外贸企业，还有理解包括三资企业和个私企业。但我认为，封闭贷款不可能成为亏损的三资企业、个私企业的保护性政策。在这些企业面前，国有商业银行强调的是商业化运作规则，强调的是让市场法则来行使否决权。尽管有些地方政府要求银行对各集体、乡镇或股份制企业，都要实行封闭贷款。但在实际上，这些国有商业银行不会就范的。基层行不会得到总行授权给各类企业封闭贷款的。道理很简单，国有商业银行总行在执行中央政府的政策时，明白自己是国有独资的商业银行，当所有者下令时，对亏损国有企业支持也咬牙也要干，万一以后出了亏损，也有一个到所有者处报账的责任问题。而对非国有企业情况就不同了，国家也不会硬压国有银行去保非国有企业。
这两种情况都说明了政府制定、推行政策时具有的身份两面性，这也导致政策执行中出现两种权威的交叉使用。这会带来一个新问题，就是当政府用所有者身份帮助推行政策时，又加深了执行者政企不分的问题；当用社会管理者身份帮助国有经济增值、保值时，又加深了作为所有者兼管理职责而造成的政资难分的内在矛盾。这是现在经济体制改革中实施制度创新的深层矛盾，也是为什么说我国经济体制改革越来越困难的深层原因之一。从这一矛盾中，我们可以看到，转轨型的制度创新不能等同于循轨型自然演变中的制度创新，前者是在产权基础不很清晰条件下的制度创新，产权基础也在创造中。于是，这一矛盾在一个怪圈中运动，运动中又在套圈。需要在适当时候果断地打破这一怪圈，使之出现一个起、始点，而不是无止尽的反复循环。
李晓西 1999年3月18日第一稿
2000年2月10第二稿
注：易纲教授对本文提出很中肯的修改意见，在此表示感谢。
参阅书目：
康芒斯：《制度经济学》（上）商务印书馆1983年版
张宇燕《经济发展与制度选择》中国人民大学出版社1992年版
科斯等《财产权利与制度变迁》上海三联书店1994年
张曙光编：《中国制度变迁的案例研究》第一集，上海人民出版社1996年
思拉恩.埃格特森著《新制度经济学》中译本 商务印书馆1996年
侯书森等编《诺贝尔经济学奖获得者学术传记全书》改革出版社 1998年
张曙光编：《中国制度变迁的案例研究》第二集，中国财经出版社1999年
