县域经济的发展不仅是整个国民经济发展的重要基础，同时也是国家政权组织得以稳固的基石。这无论是从县及县以下所拥有的人口规模和地域规模来看，还是从国民经济的部门构成以及其所具有的投资和消费需求的总体规模来看，县域经济的发展都在整个经济发展中扮演着极其重要的角色。经历了二十年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。随着乡镇企业的崛起，非农产业的发展已日益成为县域经济发展中的主体，无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展，特别是乡镇企业的发展。因此，从现实经济发展的基本格局来看，乡镇企业作为县域经济中非农产业发展的主体从而成为县域经济发展的根基已经成为不争的事实。
由于国际、国内经济环境的影响，也包括我们自身政策的影响，乡镇企业增幅已经出现连年的下降，造成一些县市，特别是一些中西部地区的县市开始面临经济可能出现衰退的危险。如何通过促进乡镇企业的发展和增长来带动整个县域经济投资和消费的活跃是我们面临的十分紧迫的任务。
一、乡镇企业增长减缓及所带来的问题
乡镇企业增加值的增幅已经连续五年下降，1999年1-3月增加值增长不足13%。同时投资的增长速度也连年下降，1995年乡村两级企业固定资产投资增长15.45%，1996年仅增长6.4%，而1997年增长为-5.57%，出现有史以来的第一次负增长。而这一指标在1985-95期间平均增长速度都在25%以上。在可能面临通货紧缩的经济状况下，乡镇企业增长的连年下降，无疑将会对整个县域经济的增长造成巨大压力从而也对宏观经济增长造成极为不利的局面。我们认为乡镇企业增幅的连年下降，已经带来以下几方面值得予以关注的问题：
1. 县域内就业压力加大。1996年乡镇企业的就业人数比1995年少增加近200万，而到1997、1998年却出现有史以来的连续两年的绝对下降，1997年全部乡镇企业就业人数减少410万人，1998年减少522万人，两年合计减少近1000万人，如果加上今年春节之后外出务工农民的减少，当有2000万以上的农民失去了非农就业的机会，加上大量县级国有企业的亏损倒闭，县域经济面临较大的就业压力。
2. 县域经济发展受挫严重。近年来，相随于改革的深入和市场竞争的日渐激烈，县域内的国有经济部门亏损、破产增加，在县域经济中纯粹的国有企业部门正在出现大量萎缩，有的县市甚至仅仅只有像电力、电信、邮电等具有垄断地位的国有企业还能够在市场中立于不败之地。日益壮大的乡镇企业正在成为县域经济发展的主体，而乡镇企业增幅下降，不仅会因支农资金的减少而对农业生产造成影响（据农业部统计，1997年仅乡村两级企业支农建农及补助社会性的支出达101亿元），而且整个县域的商业、服务业和建设事业也将遭受严重打击，造成区域内的增长停滞甚至衰退。
3. 县乡地方财政特别是中西部地区收入减少且负债日趋严重。由于乡镇企业的税收已经在许多县乡两级的财政收入中占据了绝对主导地位，同时，每年乡镇企业上交乡村的利润也是乡村两级基层组织从事各项事业的重要保证（1997年仅乡村两级企业上缴乡村的利润仍高达449亿元，占到企业可分配利润的38.38%）。乡镇企业增长的持续下降必然带来县乡财政收入及利润上缴的下降。而与此相对应的是，近几年来由于各级政府不切实际地过分强调教育、小康建设等等各种达标活动，造成一些地方的县乡政府在学校、公路、邮电等建设中投入超过了其自身的经济发展水平，一些县的乡镇政府负债已经十分严重，少的在400-500万元，多的几乎达到上千万元，部分中西部地区的县乡干部数月不能按时领取工资已经成为十分平常的事情。县域内财政收入的进一步减少，一方面县乡政府的正常运行可能会受到严重影响，同时减轻农民负担的工作也必然会难以执行。因为县乡政府要维持正常的运行和完成上级政府的工作，在没有足够经费来源的情况下，只能千方百计开设各种不合理的负担项目，从农民那里强行摊派。
4. 乡村居民收入水平的增长受到威胁。1997年全国乡镇企业支付职工工资5827亿元，职工全年人均工资4465元。当年全国农民人均乡镇企业纯收入为673元，占到农民人均纯收入的32.2%，而同年来自乡镇企业收入的净增部分占到农民人均纯收入净增部分的54.2%。如果不能尽快抑制乡镇企业增长减缓和效益滑坡，农民收入的增长将会受到很大影响，农民收入增加缓慢，我们希望开拓农村市场的政策目标将难以得以实现。
二、 对县域经济发展滞后的政策分析
近几年来，我们在具体政策执行过程中忽视了县域经济发展和改革中的许多重大问题。尽管中央对许多重大问题都适时地作出了正确的决策，但是在实践中却缺乏具体实施的政策或者没有政策手段，使得许多决策无法通过具体的政策得到落实。农村合作基金金的产生、发展及目前在清理整顿中所遭遇到的问题，充分说明我们对县域经济发展过程中所面临的问题的复杂性估计不足。
八十年代以来的改革经验证明，县级和县级以下的经济发展和改革问题总是会对整个国民经济的改革和发展产生重大的影响。县域经济的改革和发展能够得到顺利推进的时候，总会为整个国民经济的改革和发展奠定良好的基础。同时县域经济的发展和改革还常常为整个国民经济的改革和发展提供制度改革的经验和制度试验的场所。但是随着城市经济改革的逐步推开，中央政府面临日益复杂的城市部门改革的难题，因此关注大中城市、大中企业的多，对涉及人口最大多数的县域经济所面临的各种问题却重视不够。乡村中的问题更多地集中在如何解决粮食等大宗农产品的生产、营销中的问题，以解决中央财政所面临的许多重大难题，对与整个县及县以下的经济发展问题密切相关的乡镇企业的发展问题始终没有给以足够的重视。
我们认为，现实运行中的一些政策、政策观念或现行体制约束了乡镇企业的发展，从而使得乡镇企业难以在县域经济发展中充分发挥其主体作用：
1、乡镇企业处于不利的政策环境之中。近几年来，乡镇企业不断地被斥责为经济过剩、产品质量和技术水平低劣、资源和环境的破坏者等等各种经济和社会问题的制造者，造成极其不利于乡镇企业发展的政策环境，许多国有或城市集体企业能够享有的政策而乡镇企业却无法享有。这样一些政策在相当程度上直接制约了乡镇企业的增长和投资的增加。同时在面对整个宏观经济管理体制特别是金融、财政体制已经出现的重大变化，乡镇企业正面临包括产权制度、产业结构、投融资体制1等方面的重大的战略调整，这一调整涉及一系列的制度创新和制度建设，是一个非常复杂且政策性极强的过程，也是一项极需要充分发挥地方政府、企业家的创造性和能动性的工作，同时又是一个必须鼓励、支持和尊重地方、企业家的各种创新的一个过程，总结我们得自于二十农村改革的基本经验，没有这样的一个过程，制度创新是无法得以迅速实现的。显然乡镇企业这一战略调整成功与否将直接涉及乡镇企业未来能否象八十年代那样对县域经济发展、乡村社会的稳定继续发挥积极作用。没有一个非常宽松有利的政策环境，这一战略性调整过程必然难以顺利实施。
2、结构调整政策中的问题应予重视。结构调整是当前颇受关注并正在严格实施的一项政策，这中间许多调整的政策涉及乡镇企业，特别是关闭"五小"或"十五小"企业直接针对乡村中的中小企业，成为造成乡镇企业增长下滑、投资出现负增长的重要影响因素。面对当前总体经济增长质量不高、环境污染严重的情形，中央决定进行结构调整无论在近期还是将来都对整个经济的健康成长都是十分有益的。但是对行政性一刀切的做法所可能带来的问题，我们必须予以充分的关注：一是一些资源型乡镇企业的关闭可能对县域经济的发展和建设及群众生活可能带来不利影响。多数资源型的乡镇企业如小煤窑、小水泥等都是地处山区、交通不便且远离大中城市的乡镇企业，这些企业的关闭不仅会对县域经济建设带来影响，同时对群众的生产生活也会造成许多不利影响，因为普通群众生产生活所需要的燃料和建材产品不可能从远离数百公里的大中城市运入。二是关闭这些企业所导致的银行信贷资金的损失如何处理？我们知道以小型资源性企业为主的地区，一般多为经济发展较为落后的地区，本身资本积累水平较低，且多数企业建立于94年以前，银行贷款在这些企业中常常是主要的资金来源，这些企业关闭后，所造成的银行贷款的损失，将有可能会对资产质量已经不好的当地银行带来雪上加霜的不良后果。三是依靠行政性手段采取一刀切的方式进行结构调整，有可能对一些在竞争性行业中仍然有市场的企业硬性关闭，造成投资的损失。
我们以为结构调整应该是任何一国经济在其整个经济发展过程中各个发展阶段都将面临的任务，它是一个相当复杂的涉及一系列政策、制度调整和创新的过程，不能希望毕其功于一役。我们认为当前的结构调整应遵循两项原则：一是尽可能不要与当前启动投资带动增长的政策目标相违背，二是应将结构调整应与当前的产权改革相结合。当多数的竞争性行业都已经以民间投资为主体之后，如何推进技术进步、改进产品质量满足市场需求就会成为企业所必须关心的问题，而政府的职责则成为确立竞争规则、规定相应的标准、制定激励机制、从资源和环境保护出发建立补偿或限制的制度等等。产权改革、资本市场建设和促进民间投资应该并行，只有鼓励大量的民间资本投入大量的竞争性行业才能真正解决生产过剩、结构调整、实现企业技术升级的要求。只有这样在市场竞争机制的作用下，结构调整的过程才会形成一个良性循环的机制。
3、中央和地方在经济发展和政策制定、执行中的关系问题。在目前县域经济发展中，普遍面临的一个问题是"条条"制约"块块"的问题。中央权利的上收和强化，财力的相对集中，在通货膨胀和投资过度的时期无疑是非常有效而且也是十分必要的，而面对当前通货紧缩、投资和消费普遍不足的情况下，放开一些权利给地方政府、企业当是启动投资和经济的重要手段。当前一些部门的政策显然是十分不利于调动各方积极性的，认真研究在制定经济发展政策时中央和地方、"条条"和"块块"的关系是一项十分紧迫的政策调整的任务。当前社会各界普遍认识到，仅仅依靠中央财政的直接投入一方面加重了中央政府的负担，同时产生的"挤出效应"和整体投资效率的下降是不容忽视的问题，因此鼓励和推动民间投资成为近来十分普遍的主张，但是如果不给予地方依据各地实际进行灵活调整的自主权利，不仅民间投资的启动会是十分困难的，改革也很难再出现"百花齐放"的局面。
一些同志可能担心给予地方政府权利之后是否有可能会造成新一轮的重复建设，我们认为只要政府尽可能少地进行新的直接投资或在竞争性行业设立新的国有企业，当会大大提高投资效率。因为民间投资是以利润最大化为目标的，投资者将会承担主要的投资风险，是否重复建设应该成为投资者而非政府所应关心的问题。
4、投融资体制改革进展不顺利。在对待地方政府结合乡镇企业产权制度改革，探索乡镇企业投融资体制改革的各种试验没有予以积极的政策引导、规范，而仅仅是简单地予以全部关闭、取缔。虽然在相当程度上可以避免由于这些试验所可能带来的金融风险，但是也有可能造成正在进行中的投融资体制改革陷入困境。一方面是银行的普遍惜贷，另一方面却又没有乡镇企业或乡村中小企业进行直接融资的渠道和场所，既没有直接融资，间接融资又难以获得，投资如何能够启动？乡镇企业投资或民间投资从何能够获得增长？
三、 关于政策调整的建议
我们以为放弃作为县域经济发展主体的乡镇企业或者说乡村中的中小企业，仅仅关注和重视大中企业和城市中小企业既不符合中国当前的发展现实，也不符合中国二十年改革开放所经历的历史经验。江泽民总书记在1998年4月21日的讲话中明确指明了乡镇企业发展的历史地位和战略意义，如何进一步落实讲话的指示精神是我们目前面临的重要任务。通过促进乡镇企业的增长，刺激县域经济的活跃，对从根本上扭转目前所弥漫的对经济回升信心不足的局面具有十分积极的意义。
我们认为当前针对县域经济发展的现状，政策调整的主要方向应该是：一、进一步明确乡镇企业在县乡经济中的基础地位，乡镇企业的发展是县乡经济发展的根基。二是积极鼓励地方政府制定各种优惠政策启动民间投资，开办各种中小型企业，三是应着力减少和消除各种阻碍民间投资进入的各种限制、垄断和部门利益，四是鼓励各种为民间投资服务的包括投资基金、信用担保、资产购并、信息服务、投资决策服务等中介组织的发育。
从具体的政策调整来看，有以下一些内容:
1、 应实施放水养鱼的政策。不能再有新的增税措施的出台，避免与增加投资、改变预期的政策目标相违背。在可能的情况下，应实施相应的减税措施，特别是对新办的中小企业，在工商注册登记、国税和地税及其他税费方面的减免等方面应给予特别的优惠。
2、 调整中央财政投资的结构。我们认为在实施扩张性财政政策时，其政策目标除了扩大直接投资以外，更重要的应该是：A、启动、带动、引导、鼓励民间投资，B、确保安全，C、增加财政收益和提高财政投资效率。为此我们认为通过国债发行筹集的资金在使用时应进行相应的结构调整，不应仅仅投入到回收期长的基础设施项目，应划分出一部分财政资金，建立一系列鼓励民间投资增长的激励机制，主要包括：第一，投入部分资金作为引导，在目前已经建立乡镇企业发展基金的地区，帮助地方进行建立省市县乡镇企业信用担保制度试验，在地方信用担保制度运行正常后以其收益逐步退还这部分资金。第二，进行信贷贴息补贴，对具有市场扩张能力的出口企业实施贷款贴息，同时为鼓励投资对具有市场潜力的企业进行的技术改造或由民间投资为主新创办的中小企业实施贷款部分贴息。这些贴息应在以后的企业利润中予以逐步偿还。第三，以中央财政资金为引导，在省和大中城市设立风险投资基金，对具有战略意义而风险较大、且民间投资愿意进入而又不愿独立承担风险的产业进行投资引导，在投资成功之后，以民间投资将财政投资予以置换。
3、 应给予乡镇企业与国营企业同样的政策待遇。国有企业的改革正在逐步深入，在这一过程中企业间的购并当是改革的一种重要的方式。在国有企业之间的兼并和收购能够享有停息挂帐、税费减免的政策，而当乡镇企业购并国有企业时却没有资格享受这些政策。此外，在信贷、行业的进入、项目的审批等方面作为非国有企业的乡镇企业都无法享有与国有企业同等的政策待遇，这在相当程度上提高了民间资本进入的门槛，大大抑制了乡镇企业扩张投资的意愿。
4、 引导地方进行投融资改革的试验。继续允许具备条件的地方结合乡镇企业的产权制度改革进行一系列的投融资制度的改革和创新，在通过中央有关部门批准并在其直接监管之下进行包括信用担保制度、封闭运行的投资基金、产权交易市场或柜台交易系统等涉及资本市场建设的试验。
5、 鼓励民间投资参与结构调整。应根据不同地区的情况，因地制宜实施结构调整的政策。除对环境造成严重污染和对资源造成重大破坏的一些行业或企业外，结构调整应该是一个逐步的过程，无论是经济结构、企业规模结构、产品结构、还是产业结构，其中市场竞争是结构调整的一个主要力量，这一力量通过市场来反映需求的变化从而推动企业的技术进步和结构调整，而政府的力量在其中是一个促进和加快的作用，并主要依靠政策的诱导。将产权改革与结构调整相结合，鼓励民间投资的参与将是强化结构调整过程中市场力量的重要手段，应尽快研究和制定相应的具体政策。尽可能不要采取一刀切的办法，以避免对地方经济带来过于沉重的打击，加重当前经济的不景气，并造成群众的消费需求无法得到满足、银行贷款形成新的呆坏帐的不利局面。
6、 进一步明确县、乡两级乡镇企业管理机构和队伍的作用、功能和经费来源，协调与有关部门的关系。建议在县级经济管理部门中将乡镇企业管理部门明确为主要的企业管理部门，不要再划分国有、个体私营、外资等按部门予以分别管理。明确工商行政管理部门只能执行企业的登记管理、市场监督和市场执法，不能利用其执法部门的身份向企业收取管理费（通过一些协会）。由于多数县级机构的经济工作除了农业方面的工作之外，乡镇企业的发展成为一个最为主要的部分，因此在乡镇企业成为县级经济的主体的县市，应该结合县乡政府机构改革，将县级的计委、经委、外经贸委等部门全部合并成为乡镇企业经济委员会，集中提供相应的协调、管理、咨询、信息等服务。有些地区已经开始进行这样的试验，我们应该对这样的一些试验予以关注。
总之，我们必须对乡镇企业在县域经济发展中的主体作用予以高度重视，这是二十年来改革的经验已经予以充分证明了的。我们必须将乡镇企业的发展纳入整个国民经济发展的整体进行考虑。忽视了乡镇企业的发展将会置整个县域经济于崩溃的境地，乡村就业、劳动力转移、农民收入增加、乡村市场的启动和扩大、乡村社会的稳定都将会陷于十分被动的局面。
7、 乡镇企业投融资体制的改革当是目前十分重要的一项内容。如果不能彻底改变八十年代以来乡镇企业主要依靠信贷扩张的投资模式，乡镇企业将直接面临是否能继续生存的现实。但是这样的调整不仅仅是乡村的金融机构多少和服务改善的问题，实质上是涉及必须突破一系列的政策限制，进行制度的创新和制度建设的问题，关键是如何建立适应乡镇企业及县域经济发展的乡村资本市场及相应的投融资体制的问题。这需要中央政府给予地方政府、企业家进行创新、实验并允许进行探索的宽松的政策环境。
