——北京出租汽车业个案分析 *
北京出租汽车业在1992年的一些变化，起始于市政府为解决出租汽车短缺而采取的政策，这些政策大致可归结为放松管制、开放市场。本文试图通过对该行业内管制政策的分析探讨以下几个问题：
（1）为解决出租汽车短缺问题，政府如何放开市场？
（2）政府管制与企业自由和市场竞争的此消彼长如何影响社会资源的配置？谁因管制得益，谁因管制受损，管制的效果与其原定目标是否相符？
（3）行使司法权的法院在整个事件中扮演了什么样的角色？
一、1992年大发展的背景和经过：经营指标限量管制的诞生
背景
北京市出租汽车管理局（以下简称"出管局"） 公布的一份统计材料表明，1997年底北京共有出租汽车6.5万辆，占全国城市出租汽车总数八分之一，从业人员9万人，出租车企业1230家。 北京出租车业已成为北京市公交系统的一支生力军，为促进首都经济发展，方便百姓生活起到了积极的作用。今天出租车业的相对繁荣来自于1992年的行业大发展。
1992年以前，以1990年为例，全市共有出租车公司260家，90%以上是国营和集体企业，车辆不足1.5万辆。再以1991年为例，北京每万名城市居民拥有出租车的数量只有广州的60%，出租车在城区每平方公里的分布量不及广州的1/4。 当时社会上有"乘车难，乘出租车更难"的说法。
造成这种局面的原因主要在于，政府担心非公有制企业大量涌现可能挤占国营出租车企业的市场，所以，出租车业一直排斥私人投资。从法定申办条件上看，只有公家单位可以设立出租车企业，私人只能以个体户的身份从事出租车业务。 由于，个体户只能拥有一辆出租车，而且政府向来认为个体户不可靠、不好管理，实际上限制个体出租车的申办， 所以，从数量和规模上看，出租车业中私人投资十分薄弱。另外，即使是公家单位，申办出租车企业也是十分困难的，在这种严格控制之下，出租车的短缺是必然的。
1992年1月18日至2月21日，邓小平在深圳、上海等地视察时，发表了一系列谈话，他指出："计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别"，针对当时政府中的保守倾向，他批评道："改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样"。2月28日，中共中央将上述谈话以中央1992年2号文件的名义向全党下发和传达，邓小平的谈话和中共中央随后的举措，实际上等于为各种放松计划管制，大胆推进市场化改革的政策颁发了意识形态上的通行证。同年6月16日《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》颁发。6月20日国家工商局颁布《关于改进工商行政管理工作促进改革开放和经济发展的意见》，其中第七部分"大力支持第三产业的发展"中指出，在促进第三产业的发展中，首先要贯彻国家、集体、个人一齐上的方针，多形式、多渠道地发展，其次，要简化登记注册手续，提高效率。
（二）大发展的高峰
在上述大政策的鼓励之下，北京市政府终于确定了"符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰"的发展方针。 所谓"符合条件"是指符合《北京市出租汽车管理办法》（北京市政府1988年12月6日发布）第四条规定的批准经营出租车业的若干申办条件。这些条件主要是：
（1）申办者身份证明：申报者是单位的，须持主管机关的证明；申报者是个体户的，须持户口所在地街道办事处或乡（镇）政府的证明。（2）申办者经营能力证明：申报者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。（3）符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给批准书，申报者凭该批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。
如果严格按照上述条件，如上文所指，则只有"单位"才有资格经营出租车企业，私人只能以个体户身份单车经营。因此，如果不放松对申办者身份的限制，民间资金便无法大量进入出租车行业。政府迫于"租车难"的社会压力，最终采取了变通的方式：允许私人投资设立出租车企业，但必须"挂靠"一个"主管单位"，以该单位的名义申请设立出租车公司，而且该单位必须取得其"正局级或相当于正局级以上"的上级主管单位作出的同意申报者经营出租车业务的正式批件。 如此设立的企业，即使全由私人投资，工商登记中"经济成分"一栏也要注明"集体所有制"。 这样，在政府看来，既吸引了民间资金，又保全了意识形态上的纯洁性，似乎还可以利用上级单位监控出租车公司，真可谓一举三得。
除放宽申办资格的限制以外，政府还向出租车企业提供了其他几项优惠政策：
（1）放宽信贷管制，支持个人贷款办出租，并且允许企业税前还贷；（2）企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金；（3）降低出租汽车养路费数额；（4）放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营；等等。
而在实际申办过程中，出租车管理机关将条件放得更宽。例如，申办条件要求出租车企业必须有停车场地，这是制约许多人开办企业的大难题。但是，在大发展政策和"简化手续"原则下，审批机关把实地勘察停车场地的审批程序简化为审阅批件和合同，这就大大减低了人们的申办难度，毕竟搞到一纸证明占有土地的"批件"或"合同"比实际占有土地容易得多，成本也低廉得多。
在上述宽松政策的鼓舞下，92年下半年至93年上半年，北京出租车业迅猛发展，形成了社会举办出租车的热潮，街道、学校、民间社团等所有能称上单位的实体，以及能挂靠到单位名下的个人，纷纷申办出租车公司，出租汽车管理局整日门庭若市。截止到1993年5月底，北京出租车公司已达1085家，比1991年的302家增加了2.6倍， 运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。
出租车业的大发展一举解决了北京市长期存在的"租车难"问题，与此同时还创造了约5万人的就业岗位，年上缴营业税达7000多万元人民币，而且竞争也推动了服务质量的提高。
（三）公司与挂靠单位的利益关系
申办出租车公司的首要条件是，申办者须出示上级主管单位的同意批文，而该上级主管单位须为一个"局级"机构。因此，每个出租车公司在理论上都有一个上级主管单位。有能力挂靠到局级单位的投资者可以直接获得该单位的同意批文，不能挂靠到局级单位的投资者可以挂靠到某局级单位的下属单位，然后通过该下属单位取得局级批文，这就形成了所谓的"一级主管单位"和"二级主管单位"。大多数私人申办者都是利用亲朋关系"挂靠"一个主管单位取得同意批文。由于申办企业的人太多，北京的局级以上单位成了名符其实的稀缺资源，够格的单位都尽量挂靠了出租车公司，例如气象局、地震局都有自己的下属出租车公司。再如某出租车公司登记的一级主管单位是国家体委，但其具体挂靠的主管单位其实是国家体委下属的一个老干部门球队。
"挂靠"当然不是无偿的。申办者通常与其主管单位订立一个书面或口头的"挂靠协议"，言明公司的出资人、管理权归属以及挂靠费数额等事项。所谓上级主管单位其实并非如出管局想像的那样会像"婆婆管媳妇"一样管教出租车公司，它们实际上什么也不管，他们最关心的是公司每年上交的1~5万元不等的管理费。这是市场经济送给他们的一笔额外收入，一般会归入单位"小金库"，由单位自由支配。
挂靠公司并非没有风险，因为维系挂靠协议效力的力量不是法律，而是公司与上级主管单位官员的人际关系。一旦主管单位发生人事变动，原领导调离，而无意继续受挂靠协议约束的申办者（出资人）并不能依赖挂靠协议主张出资人的权利。因为，所有的挂靠企业一律注册为"集体企业"，任何个人都无从对一个"集体企业"主张所有者权益。据说，有几个作为上级主管单位的街道办事处就与挂靠它们的出租车公司发生产权争议，法院最终判决公司败诉。 1999年5月14日北京市出管局等六个部门颁布的《关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见》表明，政府已开始解决这类产权问题，但冰冻三尺非一日之寒，其效果如何，尚待观察。
（四）大发展的终结：经营指标限量管制的诞生
大发展的热潮最终还是给政府带来了"不适"的感觉，原因是政府发觉：①由于政府不限制车型，微型面包车（面的）数量剧增，大大压缩了小客车（例如夏利出租车）的市场，小客车经营状况不佳，；②企业之间竞争过于激烈，为争夺司机竞相降低司机单车承包定额，企业经营面临亏损；③司机反应"活难干，钱难挣"个人收入下降；④行业内部纠纷增多。而引发上述不良后果的罪魁祸首被认为是出租车总量增长过猛，导致市场供过于求，引起无序竞争。
所以，政府解决问题的第一反应就是：立即停办出租车企业。1993年3月，出管局决定停止批准新企业。随后，出管局先后3次召开行业会议，向已经取得批准书或营业执照、尚未购车的单位反复讲解市场形势，劝其放弃设立出租车企业的打算。 1994年4月出管局发出正式文件，宣布：（1）继续贯彻不批准方针，1994年不审批新的出租汽车企业和个体经营者；（2）凡1993年3月以前取得营业执照但尚未开业的企业，根据有关规定视为歇业，出管局不再承认其经营资格。（3）截止1994年4月底，企业尚未投入运营的新增车辆，一律暂停投入运营，暂不予办理营运手续。 出租车经营指标限量管制的政策正式诞生了，而且是一种最严格的限量管制。
除1996年北京为筹办"世界妇女大会"批准少数企业增加车辆外，出管局至今仍坚持限量管制政策。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的经营指标也不会被分配给其他经营者，这些指标将随着企业的消失而死亡。而那些业绩优良的出租车公司如要扩大经营规模，它们也无法从主管部门申请到新的经营指标，因此，兼并其他公司就成为获得经营指标的唯一途径。在这种情势下，即便一个公司经营业绩再差，其所有者也可以将企业作为包含若干经营指标的"壳公司"拿到兼并市场上待价而沽，最后的卖价决不会让他失望。"壳公司"及其高价格的出现完全应归功于政府对经营指标的限量管制，兼并固然有助于资源的优化配置，但对于1992年设立的大多数小公司来说，谁还会去注重服务质量和保障劳动者（司机）权益以维持长远经营呢？无论业绩如何，大不了卖掉"壳公司"再赚一笔。也就是从这时起，北京出租车的服务质量成为令人堪忧的问题。
二、政府对公司内部合同关系的管制
（一）1996年10月31日以前的无管制时期
1996年10月31日以前，政府并未对公司内部合同关系予以管制，即政府不干预公司采取怎样的经营管理方式，也不干预公司与司机订立何种合同。在这个时期，各公司都在积极探索适合出租车运营特点，有利于自身发展的经营方式。总得来看，绝大多数公司都于八十年代末先后抛弃了计划经济时代的"公里提成制"和"定额管理制" 而采用了承包制的合同关系型态，即公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交给公司的承包金数额，并就车辆保险和运营费用作出约定，公司不负担司机的工资和福利。各公司的承包合同虽然五花八门， 但其实质都是一种"定额租制"的产权模式，作为承包人的司机是剩余索取者，上缴承包金后的经营收入全归司机所有，而公司作为发包人总能获得固定数额的承包金。这种产权安排是与出租车运营的流动性和分散性相适应的，因为，公司不可能对本公司多至上千辆，少至几十辆的出租车运营和收益情况进行有效监督。承包制减少了公司的监督成本，能够激励司机勤勉工作、改善服务质量，因此，提高了出租车的营运效益。
自1994年起，在相当多企业中出现了一种独特的承包形式，本文称之为"融资承包"，其主要特征是：司机向公司一次性交纳一笔融资款（有的叫"预收承包款"、"购车款"，数额一般不高于或相当于车辆现值），约定承包期限、每月承包金（数额相当于一般承包合同承包金的1/3）。有些融资承包合同还附带约定，承包期满后由公司协助将车辆过户给司机。司机普遍接受这种合同关系，因为，它使司机享有更大的自主权，增加了司机的收入，甚至可以满足司机拥有私人车辆的渴望。而公司接受这种承包方式的原因在于，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的，这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业利润尚不足以偿还贷款，在这种情况下，公司与司机经过协商采取了司机向公司融资的方式，于是才产生了"融资承包"合同。而当时司机比较短缺，各公司一度为争夺司机竞相降低承包金定额。所以，公司为及时还贷不得不作出妥协。公司从中得到的利益是及时摆脱了债务危机。
出管局的调查表明，1994~1996年间，90%的微型面包出租车（"面的"），80%的夏利出租车和30%租价为2元/公里的出租车（如桑塔纳、皇冠等）都采取了"融资承包"制，当然，名称各不相同，有叫"供车制"或"大额承包"的，也有叫"融资租赁"的，据政府主管部门估计，实际比例要高于上述数字。
前面已谈到，1993年3月至今出管局对出租车经营指标进行严格的限量管制，不批准设立新的出租车公司。但此时北京的下岗工人越来越多，有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。1995年前后，广为流行的"融资承包"合同发生了质的变化，司机要承包出租车必须向公司交纳一笔远远高于车辆现值的"融资款"，例如一辆6~7万元的旧夏利出租车的"融资款"可能会高达10~16万元。 这时所谓的"融资款"，其实已成为押租款。在司机的意识里，"融资款"是从公司购买出租车经营特许的对价；因而，当一些司机打算退出出租车行业时，他们往往将这种经营特许以更高的价格转让给其他人，从中牟利。
于是，在司机（竞争工作机会）市场、司机转卖经营指标市场和企业兼并市场的激烈竞争中，有限的出租车经营指标不断增值，而惊人的高价反过来又导致三种市场一定程度上的失范和扭曲。例如，有的公司经理先把车辆以高价预收承包款方式"卖"给司机，然后又以企业兼并方式把自己的公司卖给另一家公司，这实际上是经营指标一物二卖。 诸如此类的问题相当多，法律纠纷不断发生，北京传媒竞相报道评论，政府因此开始思考新的对策。
（二）分水岭：京出管（1996）129号文件
面对出租车服务质量恶化（诸如拒载、多收费等）和兼并市场混乱的局面，政府认为：（1）企业内部经营机制是决定企业管理和出租车服务质量问题的根本原因。"融资承包"制是"卖车"或"变相卖车"行为，"卖车"后企业过早收回投资，坐收余利，放松管理，因此服务质量下降。（2）公司对经营指标只有使用权，所有权属于政府，政府无偿将指标批给公司，公司不得"卖"给司机谋利，司机也不得转卖。 当然，更为直接的动机恐怕来自政策制定者对社会稳定的忧虑，其一，某些公司的兼并行为侵害了"融资"司机的利益，出现多起司机游行示威、集体上访、集团诉讼事件。 其二，某些领导认为"卖"车给司机等于让司机成为公司股东，这样不利于管理，不利于稳定大局。
因此，政府的新对策便是在经营指标限量管制的基础上进一步管制公司内部合同关系，京出管（1996）129号文件的发布，标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。
该文件的名称是"关于加强企业营运任务承包管理工作的通知"，其主要内容为：
（1）出租汽车企业实行承包管理，应与其驾驶员签订营运任务承包合同；（2）现已签订并在执行中的合同，如不与有关法律、法规相违背，可继续履行至合同期满；（3）自本通知发布之日起，企业由于更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员，与驾驶员签订承包合同时，应依照北京市出管局与北京出租汽车协会制定的《营运任务承包合同书》文本执行；（4）违反上述要求的企业，市出管局将依照《北京市出租汽车管理办法》（北京市政府1995年发布）第二十五条第一项予以处罚。
129号文件所指的《营运任务承包合同书》（以下简称"标准承包合同"），首先禁止"卖车"，然后对"营运方式"、"承包期限"、"车辆价值保证金、营运收保证金与承包金"、"双方权利义务"、"违约责任"等规定了格式条款。
（三）129号文件之后的合同关系
129号文件在多大程度上改变了公司内部合同关系？1998年底，出管局对近200家公司进行了调查，结果表明自1996年10月31日以后，有近60%的公司依然以"融资承包"方式（即政府认定的"卖车"方式）与司机订立合同。这些"卖车"的公司，为了规避政府的监督和处罚，更为实现领取营运证件和新司机过户的目的，几乎全部采取与司机签订"阴阳合同"的方式。 所谓"阴阳合同"，是指公司与司机一方面按129号文件订立一份应付政府审查的"阳合同"，另一方面根据双方的实际利益和要求按原"融资承包方式"订立一份"阴合同"。公司和司机为什么不按129号文件订立合同呢？道理很简单，双方认为原"融资"方式对双方有利，公司可以及早收回投资，不必承担经营风险，司机虽要先交一笔高于车辆现值的融资款，但每月可以少交承包费，核算一下比标准承包合同下收入多一些。当然，不能否认，司机也认为融资承包合同的利益偏向公司一边，但迫于就业压力，又考虑到收入比标准合同多一些，他们还是选择了融资方式。1999年6月29日，北京市政府办公厅又转发了市出管局等六个部门制定的《关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见》，再次强调要整顿"变相卖车"和"以包代管"的经营行为。这说明出管局于1996年底开始的合同管制至今仍遭到众多出租车公司和司机不同程度的抵制。
那么，按129号文件订立合同的司机反映如何呢？由于政府颁布的承包合同文本有诸多不确定性和若干浮动空间， 公司仍然可将司机置于不利地位，司机的处景并未因订立标准合同而好转。公司与司机的关系仍然是松散型的，按规定每月一至两次的"例会学习"并不等于对司机加强了管理，而司机服务质量的好坏也不会与这种例行公事的碰头会有什么必然联系。但可以肯定一点，129号文件在阻碍当事人按自己的条件和需求安排合同关系的同时，又在很大程度上成为公司或司机事后推翻双方自愿订立的融资承包合同的工具。
（四）简要分析
本文认为，无论是一般承包还是融资承包，本质上都是当事人根据出租车的营业特点、企业财务状况和个人利益等因素自由选择的、双方都认为有利的产权安排。政府强制所有企业和司机一体遵行统一的产权方案，表明政府试图以自身的政策判断完全取代企业和司机自觉的利益判断。如果说，政府管制的目标是保护劳动者利益，那么，谁能比司机本人更精确地核算自身的利益得失呢？代替司机作出利益判断的政府能否代替司机全面承担判断之后的风险和责任呢？也许有人会说，司机是承包关系中的弱者，需要政府的特别保护，可是，政府"一刀切"的保护措施一定是公平而且不损害效率的吗？为什么不鼓励司机组成工会与出租车企业展开谈判，就各个企业的不同情况分别订立承包合同呢？ 如果说，管制的目标是督导企业加强质量管理，那么，政府实施的指标管制和租价管制早已向企业保证不必进行质量竞争也可以获得相对稳定的垄断利润，因此，政府的监管并不能真正产生激励企业竞相为公众提供优质服务的动力。取消了市场竞争的政府监管也许可以在短期内保证出租车服务质量不恶化，但决不可能持续推动企业不断提高服务质量。
合同管制不仅没有达到预期目标，反而引发了阴阳合同现象，这说明：政府管制如果违背了市场竞争的基本机理，其结果将不是繁荣市场而只能是扭曲市场，不是引导人民守法而是强制人民违法棗这样的管制政策越多，我们离法治社会的目标就越遥远。
三、租价管制
租价管制是北京出租车业与生俱来的，政府为各类出租车规定统一的租价实际上是政府为所有出租车公司和消费者制定了统一的格式合同。支持租价管制的主要理由是，司机与乘客信息不对称，司机的信息明显多于乘客，如果允许自由磋价，司机很容易诈欺乘客。 另外一个理由，本文认为，也许应该是格式合同减少了交易成本，使当事人免去了讨价还价的时间耗费。
然而，反对政府管制租价的观点可能争辩道：（1）所谓司机与乘客的信息不对称，其实是一个未经证实的假设，即使存在这一问题也并非不可解决。如果法律要求每个出租车公司（假定取消个体户出租车）公开并明示自己的定价，使用合格的计价器，同样可以达到政府管制租价时司机与乘客的信息持有状态。解决信息不对称的办法应当是政府制定法律强制持有信息的当事人及时、准确地披露有关信息，而不必由政府出面亲自制定信息内容，然后再披露出来。（2）租价管制的主要目标是保护消费者，而消费者的最大愿望无非是购得"价廉物美"的服务，可是租价管制已经完全背离了这个目标。这是因为租价管制导致了价格机制失灵。政府的格式合同固然免去了当事人讨价还价的时间，但消费者也许并不在意讨价还价，他们更关心的是能否得到低价的优质服务。降低租价和提高服务质量的最合理办法不是政府强制降价，而应当是允许企业自由定价，以优质服务公平竞争，这样每个企业都会想尽办法降低租价、提高服务质量以吸引消费者。但是，如果政府规定了统一价格，那么，上述价格机制就完全失灵了，企业之间不必也不可能进行价格竞争，自然谁也不会以低价的优质服务吸引消费者，消费者也就无法从企业的竞争中不断获得"价廉物美"的服务了。 也许有人会反驳说，允许企业自由定价将引发恶性竞争，从而导致出租车业大面积亏损。本文的回答是，价格竞争是市场经济中最基本的竞争形式，为什么其他行业没有因价格竞争垮台，而惟独出租车业有此危险？其实，只有竞争才能不断提升行业水平、不断塑造出富有竞争力和创造力的优良企业，从长远说，竞争有利于出租车业健康和持续地发展。
当然，对出租车业进行租价管制并不是中国特有的现象，许多国家和地区也有不同程度的管制。但有一点应当指出，多数不一定代表正确，即便全世界所有的政府都进行租价管制，也不意味着对此问题继续争辩是没有意义的，何况事实并非如此。
如果我们把租价管制与指标管制和合同管制结合起来分析，会发现三者紧密钳合，组成了政府控制出租车业的一张"管制网"，它们环环相扣，一荣俱荣，一损俱损，租价管制构成其中枢。
129号文件和标准承包合同文本出台之后，租价管制与合同管制建立了直接联系，因为，政府规定的租价决定了司机的承包金定额。标准承包合同文本第四条第6项规定：公司应当依照出管局与出租汽车协会定期公布的出租车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额。这个"营业收入水平"则是依照各类型出租车的租价统一制定的，标准承包合同文本后附有1996年小客车月承包金定额表，可表明租价与承包金定额的联系：
租价（元/公里）
月承包金（元）
1.00
3 000.00
1.20、1.40(不带空调)
4 000.00
1.60、1.80
4 500.00
2.00
6 000.000
由于存在上述联系，所以，1998年北京市政府调低租价（新租价于当年11月10日起施行）之前，不得不对各企业承包合同的内容作出统一变更：市政府明确规定，因租价下调而导致营业收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分别由企业和司机承担。而出管局则在京出管（1998）112号文件中将这个比例具体化为：原租价2.00元/公里的车调价后，承包金定额下调不得低于350元；原租价1.60元公里的车调价后，承包金定额下调不得低于470元。 由此可见，租价管制与合同管制结合之后，政府对出租车企业内部经营的控制几乎达到了无以复加的地步，对出租车公司而言，无论在外部（与乘客）还是在内部（与司机）都丧失了合同自由。
另一方面，租价管制与经营指标管制的关系是：为了保障政府定价后出租车经营者的利润，政府必须保障出租车经营者的市场垄断地位，即不允许没有出租车经营指标的车辆（黑车）从事出租车业务。换言之，有租价管制就必然有指标管制。表面上看，这是对经营指标特许权的维护，其实这主要是为了避免黑车以低价格挑战合法出租车的市场垄断地位。租价管制与指标管制的结合使公司和司机能够共同分享垄断利润，因此，出租车公司和司机对那些破坏他们市场独占性的黑车有必欲除之而后快的憎恨。但是，黑车为什么会产生呢？政府真得能够彻底铲除黑车吗？
四、黑车问题
北京市政府在对出租车经营指标限量管制的同时，还必须迎战那些无处不在且行踪不定的黑车。所谓黑车，是指那些未经政府部门批准，没有纳入出租车行业管理、擅自经营出租车业务的客运车辆。政府虽然有能力制定严格的限量管制政策，但显然无力真正禁止黑车。据估计，北京目前约有黑车2万辆，与6.5万辆合法出租车相比，这个数字是惊人的。
黑车大致可以分为两类。一类是个人运营的黑车，其经营者大多是北京的无业人员， 车型大多是微型面包车，也有小客车，司机大多拥有车辆所有权，他们不必办理经营出租车的一系列手续，更不必向任何人交纳"融资款"、"购车款"、"保证金"或"承包金"，因而，他们可以低廉的价格吸引乘客，出租车公司很快便发现自己的市场被黑车轻而易举的挤占了。另一类黑车是指以"接送"、"快送""快运"等名义合法成立的企业，其营运车辆非法从事出租车业务。这类公司是经北京市工商局批准在各区工商局注册登记的，于1998年6、7月份开始大量出现。他们的经营方式与出租车公司相同，但司机上交的月承包费一般只有几百元，也没有高价融资等现象。因而，这些公司的车辆也可以以低价招揽乘客。1998年下半年，北京共有60多家类似接送公司的企业，共有几千辆车，多是低价位的微型面包车。
出管局认为，大量黑车的存在，严重冲击了出租车市场，因此连续进行了几次检查。1998年10月7日至17日市出管局、市工商局、公交分局联合查扣黑车176辆，其中货运、接运、快递公司的车辆共103辆占60%。 令人比较费解的问题是，这些非法从事出租车业务的接送公司当初正是经市工商局批准而设立的，现在市工商局又将其车辆作为黑车查处，难道市工商局在批准时和区工商局在登记注册时没有意识到该类公司的业务难以与出租车业务划清界线吗？也许以下两点事实可以帮我们解开疑团。事实一：据记者暗访，某接送公司司机说，接送公司能够设立，是因为"上边有人"。 事实二：接送公司的经理有不少是原来办出租车公司的经理。
鉴于接送公司对出租车行业的冲击，北京市工商局1998年9月28日下发了"关于停止‘接送服务’企业登记注册的紧急通知"，"通知"说："目前此业务（尤其是汽车接送）与出租车业务界限不明确，待有关部门进行研究确定"，"自通知下发之日起停止核准从事‘接送业务’的企业登记注册，对已登记注册从事这项业务的，其经营范围统一调整为‘接送服务（不含汽车接送）’，并对其有汽车接送的经营行为进行规范，加强监督管理。" 然而，这则内容含混、前后矛盾的通知既没有阻止新的接送公司设立，也不可能禁止它们从事黑车业务，因为，接送服务的经营范围与出租车业务根本无法划清界限。
出管局负责人认为，目前北京市6.5万辆的出租车市场已趋于饱和，因此必须肃清黑车。 然而，如果出租车市场确已趋于饱和，为什么在北京部分地区人们却得不到出租车服务，只能选择黑车？ 如果说黑车是以低价格挤占出租车市场，那么，出租车租价为什么居高不下呢？是什么维持着这样一个脱离民众消费水平的高租价？租价管制确定了固定的价格后，必然要求指标管制，而指标管制必然破坏出租车供给与市场需求的互动关系，这便为黑车的产生准备了条件。2万多辆黑车能够生存下来，证明经营指标限量管制和价格管制造成的市场空白是巨大的。所以，问题的关键在于：市场是否饱合，供需是否平衡，是一个应由市场自身判断的问题，还是一个能够由政府决定的问题？如果政府没有足够的信息和智慧回答上述问题，那么，政府的指标管制和价格管制之下必然会产生严重的供需失衡，黑车将不可避免地涌现出来矫正管制导致的市场扭曲。政府一直担心出租车司机与乘客之间存在信息不对称，其实更值得忧虑的信息不对称存在于政府和市场之间，因为政府永远也不会象市场一样敏锐地感觉到供需信息的变化并及时作出反映。
五、法院的态度和角色
经历了1992年的迅猛发展，与出租车公司有关的民事案件迅速增加。在大多数人的意识里，法院应当是社会公正的最后一道屏障，因而，大量的关于出租车的纠纷最终进入法院寻求解决。1994年12月北京市高级人民法院经济庭作的《关于出租汽车承包合同纠纷案件的调查报告》（以下简称《调查报告》）指出，截至1994年8月，北京各区县法院总共受理、审结出租汽车承包合同纠纷案件74件。虽然笔者没有掌握进一步的统计材料，但从调查中，从传媒报道中，我们可以发现1994年以后关于出租车的民事案件更多、更复杂了。
这份下发到各区县法院的《调查报告》为我们观察和分析管制政策下法院的司法角色提供了有用的材料。《调查报告》在对已受理、审理的案件进行分类定性后，提出了审理建议，主要是：由于当前处理出租车纠纷案件尚无"专项规定"可供依据，所以，只能在不违背法律的前提下，尊重双方当事人的约定，即只要双方当事人的约定无明显违法之处，就应当认定合同有效，并据此认定违约事实和判定责任。（既然尚无"专项规定"，法院一般适用《经济合同法》和《民法通则》的有关条文。）由此可见，在这个阶段，法院尚能依法尊重当事人的合同自由。但从《调查报告》的字里行间中我们明显感觉到高院经济庭的法官们其实认为上述审理建议只不过是权宜之计而已，最终还要靠"专项规定"来解决问题，比如《调查报告》中还说，法院"应建议市政府有关部门，结合整顿出租汽车行业，制定有关规定。在规定中除应明确出租汽车公司成立条件、资质审查、审批手续、营运管理和监督等事项外，还应明确出租汽车公司管理方式上的问题。……以上问题不明确既容易产生纠纷，且诉至法院后，又会造成审理上的困难"。
1996年，法院要求"专项规定"的呼声终于有了回应。为制定标准承包合同文本，北京市政管理委员会"多次召集与行业管理有关的劳动、财政、税务、工商、体改、国资管理、仲裁、法院、市法制办等部门共同研讨"。
那么，129号文件及标准承包合同的出台是否解决了法院的审理困难呢？笔者走访了北京C区法院和F区法院的法官。C区法院某法官告诉笔者，按道理讲，129号文件只是行业主管部门推荐的经营方式，不是地方性法规、也不是行政法规，故不能作为审理承包合同的法律依据，但实际上法院一般依照标准承包合同认定当事人承包合同的效力，不符合标准合同时就无效。F区法院某法官则说，129号文件不具有法律效力，不应依据标准承包合同文本认定合同效力，但是，129号文件毕竟是行业主管部门制定的，所以，129号文件和标准承包合同文本对案件审理有一定影响。
从实际的审判结果看，法院对不同于标准承包合同的"融资承包"合同的法律效力的认定，在法律依据上是极不确定的。有的法院接受了出管局的观点，认为"融资承包"等于卖车，而出租车公司卖车显然超出其经营范围，因而合同无效；有的法院则认为"融资"是国家禁止的金融性行为，故"融资承包"合同因违法而无效；有的法院则干脆说："关于交纳融资购车款的条款违反了有关出租车辆的管理规定，应为无效" ，至于有关规定是指什么规定，无从知晓。当然，从一些判决来看，也有法院并未受129号文件和标准承包合同文本的影响，根据合同法规则审理了案件。
进入1999年以来，由于租价下调和出租车报废年限缩短，许多司机手执129号文件和标准承包合同文本请求法院判决原"卖车"合同无效，要求公司返还购车款或融资款。潮水般的起诉状使法院陷入恐慌，于是北京市高院经济庭于4月至5月间电话通知各中级法院和区县法院：有关出租车的诉讼案件，未受理的，不予受理，已受理未审结的，停止审理。将来怎么办，听候进一步通知。 据说，停止审理主要是为了等候行业主管部门作出进一步的更为明确具体的规范。
1996年法院呼唤"专项规定"的声音得到了129号文件的回答，事隔两年半之后，面对新的情况，法院再次向行政机关求援，而在得到援救之前，甚至不惜搁置司法裁判权、无限期剥夺人民诉权。我们不禁要问：法院这种对行政机关的严重依赖，是否与司法权和行政权应相互独立的宪法原则相抵触？ 跟随行政机关亦步亦趋的法院能否担当起审查行政行为合法性的司法职能，能否作为超然的裁判者审理人民与行政机关之间的法律争议，能否对人民的合法权益给予公正的保护？这是我们不得不忧虑的事情。
不过，应当看到，以上问题是法院自身无法回答的，因为产生于计划经济时代的整套司法体制本来就是为计划经济服务的，法院自始就无法摆脱官僚化和行政化的命运。因此，随着市场化改革的纵深发展，执掌司法权的法院，必须尽快担当起在社会转型期应有的权力制衡力量和衡平利益冲突的法治功能。
六、结论
1.在北京出租汽车行业，政府放开的市场从一开始就是一个畸形的市场。
1992年大发展的事实情况表明，政府给予出租车企业的税前还贷、税前提留、降低养路费等优惠政策是鼓励人们踊跃投资于出租车业的主要原因。又因为政府急于解决"租车难"的问题，所以，实际上大大松懈了对出租车经营者经营资质的审验。在这一"推"一"放"之间，出租车企业自然会蓬勃成长，当然免不了良莠不齐。如果说，这是对投资者的优待，那么，法律强制私人投资者挂靠上级单位，将私人企业注册为"集体所有制"企业，从而使私人投资者的所有者权益面临法律不予承认的危险，则是一种不折不扣的歧视。"有恒产者有恒心"，企业所有者权益如果面临这种危险，经营者如何能够注重企业的社会效益和长远发展？所以，大发展之后逐渐暴露直至泛滥的经营上的短期行为和劣质服务问题，实在不足为怪。
无论是优待还是歧视，都不是市场经济所要求的（投资）机会均等、公平竞争的法律制度。对出租车业的优待实际上等于歧视其他行业，对私人投资者的歧视则等于优待了其他具有公有制背景的投资者，总之，皆有悖于法律应给予每个人同等待遇的市场准则。政府的倾斜政策也许会使某个享受优待的行业立即兴盛起来，但同时也会削弱该行业的竞争力，厚此薄彼的法律制度以侵蚀企业自由和市场竞争为代价，换取某个产业的短暂成长，但最终将导致市场供需失衡、产业结构失调等不良后果。
2.主管当局随后实施的管制措施进一步强化了市场准入方面的不公平待遇，并剥夺了企业和司机的合同自由。
其结果是更加彻底地驱逐了出租车业内的企业自由和市场竞争，使初期市场的结构性缺陷极端化。市场准入管制、价格管制和合同管制组成的管制网直接或者间接地构成了执照非法转让、企业不规范购并、经营成本升高、承包合同混乱以及黑车等问题的根源。为了对付先前管制措施制造的问题，政府不得不采取更多的管制，结果是管制及其问题循环增生，不仅使出租车业距离原定的服务消费者、保护劳动者、提高行业水平的目标越来越远，而且使企业和主管当局背上了沉重的包袱，甚至骑虎难下。
3.开放市场的确是缓解短缺的有效办法，但是，如果不能克服初期市场的结构性缺陷、使市场发挥正常效能，那么，持续的发展和繁荣则是不可期待的。
在开放市场的过程中，政府并非无为而治，市场经济需要政府为企业自由和市场竞争提供充分的制度保证，即以法律制度保障人们享有设立企业和经营企业的自由（企业自由），可以在无歧视的、公平的环境中自由竞争（首要的是价格竞争），而政府的正当角色则是制定和完善平等对待每个市场主体的游戏规则，并充当一个公正的裁判员，其作用不是取代市场机制，而是不断地维护和增进市场的有效性。反之，如果政府以市场缺陷为由驱逐市场，或者试图以看得见的手操纵看不见的手，把市场经济当作计划经济的辅助工具，以计划经济的手段"裁剪"企业自由和市场竞争，那么，适合市场经济健康成长的法制环境永远无法建立，市场经济也永远走不出畸形和扭曲的阴影。
《自由选择》一书的作者说："利用政府来补救市场的失灵，常常只不过是以政府的失灵代替市场的失灵。" 然而，在北京出租车行业内，市场失灵也许还未真正发生，因为，若说"失灵"，其前提必须是曾经灵验过。实际上，该行业自始就未践行过真正的市场原则。如果畸形市场中的混乱与无序也可以称为某种"失灵"的话，那么，这些"失灵"恐怕最终都要归结为政府的失灵。
* 本文的选题和研究始终得到方流芳教授的启发和指导，香港大学法律学院的张宪初研究员在1999年9月的"海峡两岸法学交流会议"上对本文作出了极富见地的评议，中国社会科学院的张宇燕先生也对本文提出了重要的意见，在此表示诚挚的谢意，当然，本文的所有观点概由作者负责。
** 作者均系中国政法大学民商法硕士研究生，由王军主笔。
