（原题：我国粮食安全与三农政策若干战略性的偏误―――沿袭60年不变的传统粮食安全观念需要彻底检讨）
近期，天则经济研所发布"粮食安全与耕地保护"研究报告，称确保18亿亩耕地以保障粮食安 全的观点是错误的，会导致房价大涨（12月25日《每日经济新闻》）。茅于轼对"18亿亩红线"的公开挑战，很快招致了社会上的强烈批评，以致有"卖国" 之说。作者认为批评者有言论自由，茅于轼也有言论自由。对一项涉及广泛的国家政策如果没有不同看法，对一个开放的社会讲是非常正常的。一种没有"红线"的 自由讨论，充分地表达出各种意见，才有助于商磋国家大事。所以，茅于轼式的勇敢及其引起的争论，对中国讲绝不是不需要。相反，重大决策应容许更多、更公 开、更宽容的争论。
一、耕地在我国各类重要资源中属于中长期保障度相对较好者
作者认为，保护耕地，保持粮食自给能力对中国讲是绝对重要的。但如果具体问及在中国人口趋 势下（约14.3亿左右达到高峰，以后开始下降，但目前人口界以外的学者有些仍在使用今后人口高峰为16亿的过时数据），多少耕地对保障粮食自给能力必 需，在城市化发展而耕地指标日益紧缩形势下，应怎样妥善处理因实践中日益尖锐的保护耕地与经济发展的关系，18亿亩"红线"是否科学，近期应如何把握占地 尺度，则是较复杂问题，学术上完全允许有不同的看法，此次18亿亩红线出台前，有关部门初次上报国务院的指标就低于18亿亩，其初次上报的指标当然也考虑 到了粮食问题。
国际上的粮食安全线通常为人均0.8亩，对中国讲这太低。考虑中国人口今后先升后降，以往占地趋势以及今后城市化发展趋势，作者曾研究指出[1]， 本世纪中叶中国人均耕地减少趋势将可能开始发生历史性的变化，中国耕地长期可以保持人均1.2亩甚至以上，因此耕地在我国各类重要资源保有量中属于中长期 保障度相对较好者，片面性地分析土地管理中存在的问题，不顾城市化实际，以过于僵硬的指令性计划管理方式管理市场经济过程对土地的利用，一味压缩指标，并 提出耕地"动态平衡"等等，多方面造成实践中矛盾很深[2]。学界上世纪90年代以16亿人口为基数的各方面研究一般也认为中国长期有粮食自给能力，对中国有粮食自给能力实际已无需辩论。
在这种情况下，提出确保18亿亩底线，意味着从目前到2020年我国耕地减少量必须控制在 2700万亩以内，不及"十五"期间耕地减少量的1/3，其中还包括相当比例的生态退耕和农业结构调整，在我国城市化、非农化较快发展时期，这一再度压缩 的数字相当紧张，执行过程中矛盾会进一步加深。但18亿亩红线已经下达，目前不可能改变，其矛盾程度如何，是能够坚持到底，还是如以往一样再被突破，人们 可看今后的实践。
二、为什么说粮食必须自给自足论不自觉地在危言耸听
但当前粮食自给方面最值得高度关注的问题，作者认为或还不是茅于轼担心的是否把粮食安全和 保护耕地联系起来，而在于是否应把粮食安全继续与常规农业完全捆绑起来。这涉及我们应该有什么样的粮食安全观念，应该怎样认识中国低效益粮食生产与农业、 农民收入之间的长期关系？这些问题短话说不清楚。作者仅分析一下最近学者所再次强烈表露的那种60年不变的传统粮食安全观念。
一国粮食安全确实取决于耕地提供的粮食自给能力，粮食无自给能力，依靠国外，一旦粮食供应 出问题，就无粮食安全可言，如当今的日本。但如果一个国家自给能力无虞，就绝不像很多专家强调的一旦发生争端后果不堪设想。事实上中国即便敞开粮食进口， 受国际市场粮食贸易容量制约，粮食自给率降低10－20％应该已是极限。如果10－20％粮食进口，由于有粮食自给能力（指潜力），中国的粮食安全实际只 是取决于粮食储备，而不必须自给自足。
粮食生产一般一年2季，应对10-20％万一出现的缺口，如果有20-30％左右粮食储备 做安全保障，遇到外部限制，以储备粮为基础应付危机，可以安全地保障1－1.5年，已有非常充裕的时间全力启动粮食生产，根本不存在上述危言耸听的粮食安 全问题。至于中国进入国际粮食市场，会引起粮价上升，如同中国进入国际矿产市场矿产涨价一样必然，我们是否可以顾及国内价格因素，或国外"中国威胁论"舆 论，不进口矿产？更何况粮食涨价有利于平衡国内三次产业发展，缓解我国超小规模粮食生产造成的深刻的三农困境。
换言之，坚持将粮食安全定义为粮食自给，只能是危言耸听，因此完全可以松绑中国农业让其依据经济规律去发展，这对缓解三农问题与稳定粮食安全均具重要意义。
三、松绑农业让其依据经济规律发展，对三农问题意义重大
当前日本、韩国农业的危机在哪？美国一个农业劳力目前平均耕地120余公顷，日本则不足2 公顷。如果取消农业补贴，吃不消的只是日本。这种农业基本条件的巨大差异，特别尖锐地表现在粮食生产方面，因为美日粮食单产只有些许差异（还好，日本在粮 食生产问题上没有完全作茧自缚，在狭小经营规模上，其扬长避短，以进口国外低价谷物发展起来的肉蛋奶等设施型农业效益并无问题，日本粮食进口比重已经超过 70％）。规模农业与资源制约农业在效率上无法弥合的差异（南韩农民反对贸易自由化在香港多哈回合时甚至表演跳海，原因也在于此），在所有资源制约型农业 国内，无论日本或是中国，都表现出一旦经济起飞，二三产业迅速发展，农民经营规模难以迅速扩大，农业效益、农民收入问题立即凸显，这尤其尖锐地表现在粮食 生产上。日本1955年开始经济起飞，几年后农业、农民问题也尖锐暴露，到1961年已经出台《农业基本法》，开宗明义地表示要全力解决农民收入问题。如 果政府不能给以有力的农业补贴，随经济快速发展三农问题就只会日益突出。日本农业人口比重从一开始相对我国就少，日本经济有能力也切实有力地反哺了农业。 但问题是，农业补贴、农业保护主义却成为国际贸易摩擦中几乎最突出的问题，国际谈判从乌拉圭回合到多哈回合，就这一问题持续了最激烈的交锋。如果今后国际 谈判取消农业补贴，实施农产品贸易自由化，对资源制约农业的外部破坏力是可想而知的。日本饲料粮是大量进口的，同时却坚持口粮自给，但日本全部稻米改为进 口不超过区区2000万吨，贸易摩擦已经如此激烈，中国粮食内需是5亿吨，因此，美国等对我打响类似的农产品贸易战也只是时间问题。
粮食自给在人多地少的日韩台等地区历来受到高度关注。而这些地区农户狭小的经营规模，使其 粮食生产对内无法与二、三产业竞争，对外无法与规模农业竞争，农业效益低下与农民收入问题因而成为固有矛盾，又迫切需要避开土地资源制约，调整生产结构， 大力提高单位土地的产出。粮食自给与结构调整都显得格外重要，而受资源制约两者却不可能兼得，只能呈跷跷板关系，由此引发日韩台农业发展都曾出现过很大的 内在矛盾。中国农业强烈的资源制约性质更急需农业扬长避短，充分利用国际粮食市场所能给予的有限空间，尽量推动农业结构调整，提高耕地单位产出。但有限的 耕地面积却在粮食自给与农业结构调整之间也必然形成翘翘板关系。
上世纪80年代中期以来，我国两次放宽农业结构调整都深受地方及农民欢迎，但也都很快威胁 到粮食自给，根据粮食自给观念，政府随之又大力采取措施抑制粮食种植面积减少。面对上述矛盾，如果继续坚持以粮食自给为中心，不断拉回或限制结构调整幅 度，只能农民收入问题今后不可能解决。鉴于中日农业人口与农业经济比重很不相同，农业、农民问题在我国有更深刻广泛的政治、经济影响(离开占70%的农 民，国家将日益难以解决经济的有效需求问题)。因此，这种政策只能加深农业与整个国民经济发展矛盾，其后果已必须引起全社会的高度关注。
换言之，今后出现上述跷跷板现象时，国家必须准备适当进口粮食，支持农业结构调整，不能反 其道而行之。这就要求必须重新设计我国粮食安全概念与粮食安全保障机制，从体制上彻底为农业发展松绑。当然谈到粮食进口，这里要强调的是，作者只是主张今 后我国粮食进口战略要适应农业结构调整的步伐与需要。对超过这种要求的、日益加大的境外粮食进口压力，必须继续积极研究加强农业保护与渐进开放市场的对 策。
今天农业经营规模日本约为美国1/100，而中国只有日本1/5，农业规模超小又基本是粮食生产，是构成中国三农问题最最基本的而且是长期十分棘手的基本背景。不难预见，在中国快速发展过程中，以粮食生产为主的农业问题，仍将持续发酵，政府反哺农业的压力会持续增长[3]， 但农业补贴方面国际压力也将如期而至，已经成为政府必须长期面对的关系农业发展、农民收入的十分棘手的矛盾。由于农业人口比重较大，三农问题的影响绝不局 限于农业，对国家经济与社会健康发展均有重要意义。因此，对我国粮食安全及相关农业战略问题，不是不需要谈论的问题，而是应做深刻检讨的问题[4]。
四、众多与三农问题相关的战略问题，都需要更充分讨论
事实上，与三农问题相关的许多重大政策问题，都需要更充分地讨论。例如，减少农民以扩大农 民经营规模，甚至一直为发达国家农业政策重视并实践，更直接关系资源制约农业的生存与发展。对我国超小规模农业讲更应放在农业政策、三农政策的核心位置， 情况是否是这样？日本经济起飞30年后农民经营规模有了几倍提高（尽管离开补贴，粮食效益问题依旧），中国改革开放30年农民经营规模迄今持续减少，这里 既有人口问题，也与畸形的侧重城市利益的城市化方式有密切关系。改革开放后我国农业劳动力转移到二三产业的达到40％，"离土不离乡"式的城市化却使我国 农民土地规模30年下降40％。目前国内流动人口起码1.5亿，而人们还在预计流动人口今后会大规模增加，这种预计本身实际上就潜在地表现出，人们对中国 城市化方式就是全国人口的大流动已经习以为常。最近的农业政策虽然明确表明了对扩大农民经营规模的关注，农民彻底转移问题却仍未得到应有的重视，被明确提 上中央农业政策日程。可以质疑，只寄希望于早已实施的土地流转，对扩大经营规模能有多大作用？提高农业经营规模，必需加快户籍改革，实现农业劳动力"离土 离乡"转移，但户籍改革已经15年，至今清楚的思路在哪？
又例如，各国农业基本生产条件差异很大，以往似乎难以阻挡的国际农产品贸易自由化趋势，现 实上正遇到资源制约型农业国越来越大的抵抗。此次多哈回合印度最终在农业保障机制上拒绝让步，韩国则已掀起较大规模抵制贸易自由化运动，中国农业规模超 小，对国际农产品贸易自由化谈判是否完全明确了长期的策略与立场？此外，我国土地管理等等也还存在许多问题，暂不细述。
以上所述问题都相关国家粮食安全政策及农业政策，对这些问题不是需要"红线"，而是需要深入探讨。因此，茅于轼式的勇敢及其引起的争论，对中国讲是非常需要的。尽管面对复杂问题，任何个人认识都不免会出现偏差，但国家的发展应该创造更开放、宽容与善于认真倾听的社会环境。
[ 侯东民 中国人民大学教授 ,中国人民大学人口与发展研究中心人口资源环境经济学室主任 ]
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