把粮食安全和18亿亩捆绑在一起纯粹是伪命题

作者:赵农 累计浏览:

我代表整个课题组做一下简要的汇报。里面有一部分也是大家提出批评意见之后做了一些修改, 把一些补充内容也跟大家讲一下。非常感谢各位老师和专家的到来。这个课题茅老师刚才已经做了介绍,课题的成员,茅老师是课题总负责人,我是执行负责人,成 员有杨小静、宋厚泽,乔召旗,王振宇组成。课题分析报告的框架和分析方面是茅老师确定的,在此向茅老师表示感谢。

课题的目标是这样的,社会各界将耕地保护的原因和理由归于粮食安全,中央政府将18亿亩作 为一条不可逾越的红线,并实施了基本农田保护制度和农用地转用的审批制度等等。我们就是要通过认真分析和研究搞清楚粮食安全和耕地数量之间有什么关系,以 此表明将耕地数量保护与粮食安全直接对应是否正确。

课题的主要过程分为以下几个步骤,第一个步骤是课题研讨,在2008年初本课题组召开了研 讨会,邀请了卢锋、张曙光、徐志刚等专家参加,第二个方面是阅读大量文献,在此基础上完成对各类问题的综述。第三个环节,对耕地政策、粮食安全,粮食贸 易,粮食供求,全球耕地与粮食产量,粮食与新能源展开专题研究,并完成课题分报告。第四环节确定主报告基本逻辑和分析方法,并完成主报告。本课题成果是由 主报告和八个分报告组成。

主报告的逻辑和分析方法是这样的,首先将国家的粮食安全定义为一国解决可能出现的粮食供需 缺口的能力,我们定义为粮食安全。因为按照国际方面的定义,可能分成几个层次,全球的、国家的、家庭的、个人的,甚至把一些食品安全方面也放在粮食安全范 围内,但是我们是将国家的粮食安全定义为解决可能出现的粮食供求缺口的能力。以粮食缺口率作为衡量粮食安全与否程度的基准指标。就是说是否安全,首先看供 需有多大缺口,如果长期以来没有缺口,说明粮食是完全安全的,如果某些时期有些缺口,但是缺口很容易被弥补,粮食仍然是安全的,如果有缺口而无法弥补,并 且造成一定程度饥荒,并且导致一定程度社会不稳定,粮食就是不安全的,所以缺口率可以作为衡量粮食安全与否程度的基准指标。

根据已有的资料,我们分别测算了排除战争、内乱、瘟疫更极端情况和基本经济制度逆转的条件 下,我们粮食减产十年一遇,五十年一遇,和百年一遇粮食缺口率。我们这十年一遇、五十年一遇和百年一遇是根据改革开放30年的数据进行测算,减产1%这样 的概念就是百年一遇的概念说的。

但是,这里面有分析的问题,有人说数据是30年,你说百年一遇,这合适不合适?这是研究本 身的困境,这是因为资料的问题,我们不可能把计划经济的资料放进来,因为这两个体制完全不可比,我们现实的过程也只有30年。首先是测算了目前30年分布 是不是呈正态分布,结论基本上是的。然后分别按照1%的减产概率,2%和10%分别进行计算,所以50年一遇和百年一遇是一个通俗的表述。我们分析当上述 情况发生时,通过国内粮食库存的变动和要素投入替代,以及外贸进口等解决问题的难易程度。如果有了缺口出现,解决起来非常方便,我们就认为这是不存在明显 的粮食安全问题。这是一个主逻辑。

下面,我通过图示说明一下粮食安全和耕地数量之间的关系。从 这个图当中,虽然最上面是粮食安全,粮食缺口量,粮食供给量,粮食产量,播种面积,耕地面积,逻辑上应该从下面看,就是说耕地面积主要是建设用地,林地、 牧地,其他农用地,未利用地,这些和耕地面积的关系,如果耕地面积用于建设用地,耕地面积就会减少,其他用地变成耕地,耕地面积就会增加。这里面加上一个 粮作比例,这个决定了粮食产量。除了这些还有气侯、科技进步、要素投入,制度,组织形式等等决定粮食产量。

在粮食产量基础上,加上粮食储备的因素,加上粮食进口,粮食出口的因素,决定了某年度的粮 食总供给。再加上粮食总需求的考虑,总人口的考虑,总需求的考虑,才能够决定粮食的缺口数量。在粮食缺口量基础上,还有其他的因素,包括粮食价格,粮食流 通机制,才能最后考虑到粮食安全。

所以,这个图表明从耕地面积数量到粮食安全之间的链条是非常长的,中间有很多因素,一个环 节决定一个环节。所以,从这个图当中的关系可以说明什么呢?说明在耕地面积数量和粮食安全之间不存在一种必然的直接的联系,比如18亿亩对应的粮食安全系 数是多少,16亿亩对应多少,21亿亩对应多少,不存在这个关系。这个说明什么呢?说明以18亿亩作为一条红线,突破了就是粮食不安全,保证了就是粮食安 全,这个命题在这个图形当中基本上否决了,因为不是一一对应的关系,也不是直接决定的关系。

下面这个图是考虑一下我们主报告的逻辑图。这个逻辑图是如果出现粮食缺口,无论是十年一 遇,五十年一遇,百年一遇,它在解决的途径当中有国内解决途径和国际解决途径。国内解决途径主要通过两条,一条是库存调剂,一条是投入变化,还有一些其他 的解决方法,比如政策变化等等。国际解决途径就是主要考虑到外汇是否充足,是不是存在禁运,世界粮食供给状况究竟如何等其他的一些因素。如果说第一个图说 明了粮食缺口是怎么形成的话,下面这个图是逆向的,如果发生这样的缺口,我们通过什么样的方法解决。我们解决这个问题是否容易,有多大的难度。

下面,我简要讲一下我国耕地变量与粮食产量。两个图反映了我国建国以来耕地面积变化,第一 个图的数据是统计年鉴和中国农业发展报告的数据,这个数据的情况我们课题组基本上放弃了,认为这个图不准确,和我们考虑到的一些其他经验数据之间很不吻 合。比如耕地面积从1997年突然上升,有卫星拍照等其他的因素影响。下面这个图是我们本课题组采纳的,主要是采用的封志明他们的研究。耕地面积建国初期 是上升的,1958年有一点下降,因为有一段工业化和大跃进。然后造成了粮食短缺的情况比较明显,短缺的明显之后,后来耕地面积不断的上升。中间也有几次 波动,这个原因就是因为我们缺粮,所以无论是围湖造田,还是盐碱地改造,所以耕地面积增加,到了改革开放的时候达到了高点。随着改革开放之后,中国城市化 和工业化之后,耕地面积基本上是缓慢下降的趋势。但是到了90年代末,尤其进入21世纪,中国耕地面积下降速度比较快,有迅速下滑的过程。所以,这个图基 本上反应的是建国以来耕地变化。显然这段迅速下滑对应的我们国家的情况是住房商品化和土地资本化的过程,之前因为中国没有改革,利益的诱导不是特别明显。

下面这些图表,这个是耕地减少结构的分析,就是这几年的变化情况。蓝色的表明是农业结构调 整,黄色的是生态退耕,黄色的是灾毁耕地,紫色的是建设占用。显然在这些当中,比重最高的是生态退耕,这个比例最多,其次有几年是农业结构调整,比如 2001、2002、2003年,再次是建设占用。所以,中国耕地减少首先是退耕的减少。

下面这个图反应的是我们计算出来的粮食缺口率,这个缺口率有两种算法,一种算法是总产量和 粮食最需求之间的缺口直接算,还有一种是等式方面包括进出口和库存之间的变化,就是等式的两端分别进行测算。我们从数据可得性和可靠性来讲,认为总产量减 总需求会更精准一些,所以这个图表明了这样计算的缺口。显然,从1977年到2007年,除了1980、1981年这两年有一点缺口,之后到了2001年 基本上中国粮食没有发生过缺口,都是供给大于需求。之后连续几年都发生了一定缺口,2002、2003、2004、2005、2006、2007,这几年 都是存在缺口。这个说明什么?说明中国改革开放以来发生缺口的时间从年数来讲占的比例相对是比较的少,而大部分时间是没有发生粮食缺口的。但是,另外一个 现象就是这个缺口发生集中在中国加入WTO之后,对外贸易频率加大、范围扩大的这些年。

这是粮食缺口占当年粮食产量的比重情况,最高的是2003 年,占了11-12%。讲了这个缺口之后,我想补充一下,就是我们数据给出来的这种缺口严格意义上讲,应该是一个名义缺口,为什么是名义缺口呢?因为我们 的产量比如是5亿吨,需求比如说是5.2亿吨,从数字上表现了现在有2000万吨缺口,但是这个缺口是名义的,真实情况究竟怎么样呢?假如这2000万吨 里面有1000万吨做了饲料,饲料用的结果是猪、羊肉出口,出口到了国外,外国人把猪肉、羊肉吃掉了,显然这1000万吨应该从缺口里面去掉,这才是真实 缺口的概念。假如说我们还出口蔬菜、药材,这些都用了我们的地,当然这说明净出口,假如把这些用的地反过来机会成本来种粮食,再抵扣这个缺口的话,这个概 念就是潜在缺口的概念。因此,前面讲到的我们计算出来的缺口是名义缺口,因此这个缺口实际上夸大了中国粮食不安全的情况,事实上我们情况比这个好得多。

我怎么证明呢?下面,我插入一个关于2006年数据的分析来证明这一点。这是2006年我 国农产品进出口情况,主要农产品国际贸易额,进口187,出口150,逆差36.78。但是,因为当年产量咱们是4.97亿吨,进口谷物359,出口 605,净出口246。就是当年我们吃的谷物和谷物粉是净出口。大宗的净进口,大豆、植物油,大豆进口3000万吨,棉花进口48.45亿美元。大宗出口 状况,肉、禽、蛋、水产品、罐头出口56.9亿美元,蔬菜是39.79亿美元。这个表明什么了?表面上我们粮食有一定缺口,谷物和谷物粉是300多万吨, 但是大豆的净进口3000万吨,我们说有2000万吨的粮食缺口,这里面仔细分析的话,名堂很多。我们出口的肉、禽、蛋、水产品,单说猪就是出口一百多万 头,这些都要消耗大部分粮食,这都是人给我们消耗的粮食,这个应该扣除掉。我们还出口五六百万吨蔬菜,几十万吨的药材,还有水果,这些都要占用一定的地, 如果他种粮食的话,这个潜在的缺口就很小,甚至就没有了。我想说明什么?就是我们现在计算是名义缺口,严格意义上讲,下一步的研究应该转化为真实缺口,甚 至是潜在缺口来衡量,可能对粮食安全衡量会更准确。这是我一个补充性说明。

这个缺口率按照刚才的计算,我们给出来有八九年是存在缺口,其他时间不存在缺口,他们是按 照正态分布的。我们分别计算了10%、2%和1%概率下的粮食缺口率,这是按照两套数据,分别是什么呢?5.6%,9.99%,11.59%。第二套数据 测算是6.72%、10.89%、12.41%。这个说明什么呢?就是根据已有的数据进行测算,哪怕发生1%概率的粮食缺口率,最多是12.41%。所 以,这种情况似乎比我们想象的主观上的猜测和判断的程度轻一些。所以,补充方面,关于粮食缺口率刚才我们已经讲了,我们粮食需求当中包括国内需求和国外间 接需求,如果我国存在肉类净出口,应该把这方面需求剔除,如果存在其他占用耕地的农产品净出口,应该把这部分因素剔除,这样的计算才更加准确。因此,我们 现在计算这种缺口率要比实际情况有所夸大。

下一个问题就是粮食缺口的国内解决途径。国内解决途径方面,首先用数据说明一下中国农产品 的基本状况,给大家一个形象性的东西。这个图表明我国人均农产品变化趋势,黑色的是粮食,粉红色的是水果,黄色的是肉类,最下面蓝色的是水产品。粮食在前 期高一些,从90年代末期到现在略微有些下降,反过来像水果、牛羊肉是增加。这是人均粮食消费状况,显然随着我们生活水平提高,现在人均消费粮食是在不断 下降。这两个图是恩格尔系数,基本上都在逐步下降。这个图表明了稻谷、小麦、玉米的TFT变化,就是技术发生进步,尤其进入21世纪之后更加明显,这是一 个最基本的状况。这个是从统计年鉴当中给出来的粮食播种面积变动的情况,和改革开放初期相比,我们的耕地面积减少,从某种道理上讲,人口增加了很多,应该 说粮食播种面积要大量提高才行,反过来给定的统计数据却反映粮食尤其是谷物方面的播种面积和改革开放初期相比反而是更加下降。下面给大家说明了我们国家基 本的情况。

如果出现缺口,首先处理是要通过库存吞吐解决,我们官方现在没有一个非常准确的、细致的库 存方面的数据,总理说我们粮食库存基本上是1.5-2亿吨的数量,我们姑且相信这样的数量是正确的,他占了年产量30-40%左右,比国际标准高出一倍, 因为国际标准是18%。显然,刚才遇到缺口的比例,极端的情况也就是12%,我们库存占年产量30-40%,就是如果发生这样的情况,通过库存的吞吐是可 以解决的。我举一个例子,就是2003年,2003年我们粮食产量减少到了4.3亿吨,这一年非常奇怪,我们粮食谷物是净出口,我们粮食减少了,缺口那么 大,我们谷物还是净出口。是怎么弥补的呢?就是通过前几年大量的库存,陈化粮大量的抛售出来解决的。那一年为什么造成这么大的缺口,我初步的了解情况,主 要是连续六七年中国粮食价格下降,累计下降30%左右,使得农村种粮积极性下降。政府也认为前面粮食生产太多了,尤其是1996年达到5亿吨,粮食太多 了,库存放不下,怎么办?我们搞退耕还林,耕地面积大量减少,粮食产量下滑。这个导致2003年粮食下滑,严格意义上讲主要是农产品价格政策产生的。但 是,反过来,我们谷物还是净出口,非常有趣。这说明什么呢?那么大的一个缺口情况,居然对我们没有造成什么明显的影响和感觉。 第 二,就是其他要素投入增加对耕地的替代。我们做了一个测算,假如出现百年一遇的粮食安全危机,当粮食播种面积减少10%的情况下,只要使得其他要素投入增 加15%就可以克服这样的危机。就是说我遇到一个12%的粮食减产,但是同时粮食播种面积下降10%,当然我们是根据计量测算的,测算也许不那么完备,但 是数字是计算出来的。这说明耕地在相当程度上是可以被替代的。

补充性的问题,就是我们要考虑到人口变动对这个问题的影响,显然原来估计人口是16亿多, 现在估计人口峰值是14亿多,马上伴随的是中国老龄化的过程,这个相互冲抵,所以人口冲击不会太大,另外就是播种面积的变化和产品结构办法。所以,如果我 们发生一定缺口,通过国内存货变动、投入的增加、种粮政策的变动,基本上问题可以解决了,因为2003年我们都没有明显感觉到粮食怎么缺。

另外一个解决缺口的途径是国际途径,首先我们是考虑波动相关性,就是当我们国家出现减产, 世界粮食是不是减产。我们研究结果证明基本上是不相关,除了小麦有一点点相关之外,基本上不相关,就是我们缺的时候,世界粮食是比较充裕的。另外一个约束 因素就是有无充足外汇,我们以近30年最高粮价,以最高的缺口来讲,不到200亿美元就可以解决,这和我们外汇储备相比非常小,我们可以花几千亿美元买美 国的国债,所以外汇不存在问题。还要考虑的因素就是世界粮食供求状况,我可以告诉大家,世界谷物播种面积几十年来维持在7亿公顷,仅占世界耕地面积 50%,非常稳定。80年代以来,发达国家耕地面积不断减少,1961年是6.48亿,1981年是7.27亿,21世纪继续下降,2006年是6.7 亿。这是谷物播种面积,作为世界范围来讲,出现的不是一种资源约束,而是需求约束,这个翻译过来是什么意思呢?就是你需要多少粮食,他可以给你提供多少粮 食,为什么他不生产那么多?是因为你不需要这么多粮食。当然,有支付的问题,非洲国家买不起的话,这个另当别论。另外,还有是贸易量的问题,说世界粮食贸 易量只有五亿吨,中国如果缺口大了可以供应吗?世界贸易量是变化的,开始只有零点几亿吨,后来逐渐增加,什么决定了这个贸易量呢?就是需求的量。如果进口 需要量增加了,出口量也是可以增加的,除非遇到资源约束,显然资源约束是不存在的。另外,还有一个间接性证据是什么呢?发达国家,粮食主要出口国家,都对 粮食出口有补贴,因为粮食首先是进口关税壁垒,还有出口补贴,还有其他投入,他为什么对粮食出口补贴呢?因为粮食产量很多,他要鼓励出口。

我还要回答一下禁运问题,根据我们这个研究,禁运发生了若干次,但是真正商业性的禁运次数 非常少,效果也不明显。现在国际社会越来越不拿粮食作为一种制约,连这种所谓的无赖国家,像北朝鲜的粮食也是援助的,这样的问题对于我们这样的大国来说不 需要考虑。需要考虑的是去年、前年发生的粮食价格上涨,这个确实于美元贬值、生物能源的应用,发生多国互设出口贸易壁垒的情况,我们国家不幸进入了贸易壁 垒国家行列,但是欧盟和美国没有做出这样的举动。但是,因为这种情况违反了整个世界粮食供求状况,他是暂时的,暂时的粮食价格上来,现在世界粮价也是大幅 跳水。

因此,这种违反互惠互利、自由贸易的行为是难以持续的,这个过程已经结束了。我认为短期对价格有影响,一旦国际社会适应了有多少粮食炼乙醇,我相信粮食的供给量是可以补上来的,长期来看粮食价格是比较稳定的。

我上面就是讲了一下我们对粮食安全的考虑,结论实际上是非常明确的,就是在耕地面积相当大 的范围内,中国不会存在粮食安全问题,所有的粮食缺口还是国际贸易引起来的,假设没有谷物的净出口,没有蔬菜这些东西的净出口,也不可能有大豆这么多的净 进口。为什么?道理很简单,我这个地种大豆,就用不着进口。所以,这个结论非常有意思,所以逻辑上讲是各种因素引起的缺口,有了缺口,我们用国际贸易弥补 这个缺口,但是仔细分析,甚至这个缺口都是国际贸易带来的,如果我们处在封闭状况下,这个缺口是没有的。我可以负责任的讲:正是因为各国有这种优势的比 较,比如我们进口大豆,我们菜籽油可以减少,而我们其他农产品的出口就可以增加了,这就是贸易引起的关系,不会使大家紧张。有人怀疑这个国际贸易能不能 行?我可以告诉大家,当我们怀疑他能不能行的时候,实际上大规模农产品贸易正在进行当中,甚至正是因为这种大规模贸易,才出现了我们名义上的缺口。我认为 对这种东西的怀疑,当然作为普遍的网民产生怀疑是可以的,但是如果作为专家来讲,这种怀疑是不应该太多的。

下面,因为讲到了粮食安全和耕地红线问题,我不得不对耕地红线简单说一下。耕地为什么会大量减少,这是由于我们配置机制导致的,或者说法律因素所产生的。第一就是管制,当然各个国家都在管制,关键是谁来管制,谁来参加管制的决策,是需要探讨的。

土地管理法第二条第四款说国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收并进行补偿,并且说任 何单位要使用土地必须申请使用国有土地,这说明政府处在垄断中间商的地位。后面说征收土地按照被征收土地原有用途进行补偿,这说明了土地使用价格是垄断低 价。补偿标准发生争议的时候是政府进行裁决,但争议的时候还不影响实施。在土地承包法国家最高法院的司法解释里面,承包方面引起的纠纷可以上诉法院,但是 农用地转用过程中的问题一概不予受理。

这说明政府作为垄断中间商以很低的价格从农民手里面把地弄过来,农民还不能告状,这样使得 地方政府进行土地财政,耕地面积大量的减少,这是计划性的手段,而不是交易产生的。如果交易产生的话,价格比较高,自然会比较节约使用。出现问题是什么方 法解决呢?占补平衡是一条;补偿不够,包括一点保障费用;地方政府收太多了,县收太多了,让省里面收多一点;省收多了,中央收多一点,进行利益的分享。

而你前面有一条红线,因为你土地产权制度导致的土地面积的减少,不从根上解决,你不从机制 上解决问题,而从其他的角度解决,设了一条红线,并且打了一个旗号说是粮食安全。我在这里可以负责任的讲,粮食确实不存在安全问题,别拿粮食安全说事。我 们要思考的是什么呢?我们土地配置机制是不是要充分进行思考,我们能不能寻求更好的方式配置资源,使得我们更节约的使用土地,甚至更好的保护耕地呢?我们 认为应该是可以的。

显然,以粮食安全为由耕地红线的含义是什么?将中央政府、地方政府、开发商、农民所有利益 冲突方置于一个崇高的目标下,就是粮食安全,这个旗号是所有的方面都可以接受。第二,约束的这个红线是约束了地方政府。再一个就是耕地红线暗含着造成耕地 大量减少现有体制的正当性。而且暗含了这条红线的有效性,我18亿亩红线是管用的。实际上最后效果来看,这个红线也不管用,地方有很多的方法对付,对付比 政策多得多,基本农田上山了,把好地占了;耕地质量发生了改变,占优补次;而且把大的化整为零,有的是方法,没有触及发生这个问题的根本。因此,我们的结 论是只有产权保护基础上的自由交易才能更有效的保护耕地。

最后,我告诉大家一个计算的情况,有人认为通过中国工业化和城市化,会不会把中国耕地弄没 了?显然不会,假设有五亿人需要进城,每平方公里容纳5000人,占的都是好耕地,而腾不出一点耕地,极端的情况就是需要1.5亿亩,这不到18亿亩的 10%。而考虑播种面积减少10%的情况下,发生减产的情况下,都不会影响我们的粮食安全。所以,这种极端情形都不会影响中国的粮食安全。因此,粮食安全 和18亿亩挂在一块,纯粹是一个大忽悠,是一个伪命题,我们的结论就是如此。谢谢大家!

(本文是作者在2009年2月25日"粮食安全与耕地保护项目"专家研讨会上的发言,标题为编者所加,文稿未经作者审阅)
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