也谈耕地保护和粮食安全【征文】

去年年底天则经济研究所和茅于轼教授发布了《耕地保护和粮食安全》研究报告，对"18亿亩耕地红线"提出了质疑。"坚持最严格的耕地保护制度"、"坚决 守住18亿亩耕地红线"是去年10月十七届三中全会《决定》中提出的，刚过两个月就对党中央的《决定》提出质疑，是需要有点勇气的。甫一提出，反对者有 之，谩骂者有之，赞同者亦有之。然而，实践是检验真理的唯一标准，是非曲直须由实践来检验。

1996~1999年在按保护价敞开收购的政策激励下，粮食大量超产，连续4年粮食总产在 5亿吨上下，人均产粮400公斤以上。1998年国家粮食库存达到2.5亿吨，农民手里还有2亿多吨存粮，过量库存的压库压资造成粮食企业2100多亿元 的亏损。为减轻粮食库存的压力，政府采取加大粮食出口和补贴粮食退耕还林还牧的政策，1999~2003年退耕还林10631万亩；因粮价低迷，农民也缩 减了粮食播种面积和粮食产量，造成连续4年粮食减产，2003年粮食总产量降至4.3亿吨。但这一时期居民粮食消费量并未减少，而是由过量的粮食库存填补 了产销缺口。因此，这一时期的粮食减产不应看作粮食安全出了问题，而是为保持粮食供需平衡做出的主动调整。到2003年下半年，粮食库存降低到正常水平， 年底粮价回升，加上政府减免农业税、种粮直补等措施的激励，2004年以后粮食连年增产，2007年又回复到总产5亿吨、人均粮食产量380公斤的水平。

另外，我们还有食油安全问题。随着人民生活水平的提高，食用油的需求迅速增长，1978年 人均食油年消费量是1.6公斤，2006年上升为6.7公斤，但食用油的自给率只有45%。食用油中的大宗是豆油。1996年以前我国历来是大豆出口 国，1996年开放大豆产业，价廉质优的转基因大豆大举进口，使我国转为大豆净进口国；2000年进口量突破1000万吨，成为世界头号大豆进口 国；2006年进口大豆攀升到2827万吨，压榨用大豆自给率只有30%，严重依赖进口，但大豆原料进口市场、食油市场的话语权和定价权却掌控在跨国粮贸 商手里，造成国产大豆滞销，种植面积萎缩，总产量下降，大豆产业完全受制于人。

今后粮食安全的展望如何？鉴于人口还要继续增加，到2020年人口将增至14.5 亿，2033年才能达到15亿左右的峰值；按《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》的要求，2020年人均粮食消费量不低于395公 斤，还需要增产0.93亿吨粮食，使粮食总产达到5.93亿吨以上；在这期间耕地还要继续减少，到工业化城镇化完成后才能稳定下来；水资源不足和日益扩展 的农地污染可能造成粮食增产的制约；自然灾害还有可能引起粮食生产的短期波动；国际上，虽然粮食禁运不大可能发生，但国外资本对粮食市场和价格操控，一如 近年外资对大豆产业的操控的威胁仍然存在；由此之故，对粮食安全，，我们还不能掉以轻心，中央决策：要"确保粮食安全。粮食安全任何时候都不能放松，必须 长抓不懈。"完全正确。但是，也要看到：时至今日，粮食安全问题的严重性、重要性，比之建国初期和改革开放之初，已不可同日而语；比起经济安全（我国经济 必须保持7~8%以上的年增长率，否则不好解决就业问题，等等）它已不再是经济建设的头号问题。土地要用来保障发展，比用来保障粮食安全更为重要。

1958～1959年"大跃进"期间大办一切事业，耕地转用和损毁2.18亿亩，使耕地面 积大量减少（农林部，1978）。1960年以后，由于种种原因耕地面积报减不报增，使耕地面积统计数和实际面积的差距逐渐拉大，到1984年耕地统计数 只剩下14.6亿亩，造成1957年后耕地面积逐年减少，每年净减少700～1000万亩的假象。

改革开放以后，结合土壤普查进行了大比例尺土地利用概查，一查查出1980～1984年全 国耕地面积(不包括港澳台)是20.68亿亩（全国土壤普查办公布数）。同期，中国科学院用中比例尺卫片结合地面调查，也查出全国耕地有20.46亿亩。 这揭示了耕地面积的真实状况，纠正了前一时期耕地面积一直在减少的假象。

此后，全国农业区划委员会和国家土地管理局又组织了1：1万比例尺为主的土地利用详查，详 查结果：1996年全国耕地为19.51亿亩。以后每年组织变更调查，到2007年全国耕地为18.26亿亩。这些数据，虽仍有瞒报、漏报和行政干预的成 分，但仍可看作目前最接近耕地真值的数据。

耕地面积统计数的误差纠正了，但作物播种面积和作物单产统计仍然沿用比实际耕地面积少约 20%的耕地统计数为基础，如2000年统计，作物总播种面积23.44亿亩，粮食播种面积16.27亿亩，都是15.2亿亩常用耕地面积统计上的播种面 积（见附表1），这就大大低估了作物播种面积，高估了作物单产，得出2005年我国粮食作物播种面积只有15.64亿亩，单产高达309公斤/亩 （4642公斤/公顷）。这个数字迷惑了我们的农业专家，得到目前我国粮食单产已远超世界平均粮食单产2962公斤/公顷（2004年），接近世界最高单 产的虚假印象。

因此，为正确反映粮食产量与耕地面积和单产的关系，本文对历年耕地面积、粮食作物面积和单 产数据作了全面订正：1952~1957年耕地面积仍采用统计数；1965、1970、1975年耕地面积采用中科院封志明根据八十年代概查数和六、七十 年代粮食产量的推算数；1980~1995年则以1996年耕地详查数为基数，按期间历年耕地净增减的统计数倒推出历年的耕地面积；1996年以后则采用 国家土地管理局和国土资源部的土地利用详查和变更调查数。并按订正的耕地面积和历年复种指数和粮食作物占总播种面积比重的统计（这个统计数是正确的）重新 计算了粮食耕地面积、粮食作物播种面积和单产，以还耕地面积和单产的真相，详见附表2。

从订正后的耕地面积和单产等数据可以看到：1952~1980年，耕地面积增加 24.4%，复种指数提高12.2%，粮作比重降低8.8%，粮作播种面积单产增加了53.0%，粮食耕地单产（包含复种指数和粮食播种面积单产增加两个 因素）增加71.8%，而粮食总产量则增加了95.5%。粮食增产主要是靠粮食耕地单产和耕地面积的增加。这是因为这一时期耕地的劳力投入多而物质和技术 投入少，单产增长得慢，而有大量可耕地可供开发的缘故。

改革开放以后，因开发的可耕地愈来愈少（见附表3），同时工业化、城镇化的加速发展大量占 用耕地，使耕地面积逐年减少，而以1975年农业学大寨会议为契机，耕地上的物质投入（包括化肥、农药、农机、用水、用电等）和技术投入则日益增加，耕地 转入集约经营的道路，粮食增产主要依靠单位面积产量的提高。从附表2的数据也可以看到：粮食总产量的增减与粮食耕地单产成完全的正相关，每次粮食耕地单产 下降都造成粮食减产；而粮食产量与耕地面积成负相关，在现有的耕地面积和递减率下，耕地面积减少在多数年份并未造成粮食减产；1980~2007年耕地减 少了9.3%，而粮食增产了56.4%，情况并不似有些人常说的那样"耕地减少会直接影响粮食安全"。只是在1985年、1991、1994、1997、 2000和2003年耕地面积和粮食耕地单产同时减少时才造成粮食的大幅度减产。

当时的经济形势是这样：我国正处于工业化早期，人口已有10亿，但80%是农民，尽管粮食 产量有了较大增长，但1978年人均粮食产量只有317公斤，略高于1957年的302公斤；许多地方农民口粮不足；1976~1978年三年净进口粮食 1325万吨，还挖了几十亿斤库存。"无农不稳，无粮则乱"，农业是国民经济的基础，农业的高速度发展是保证实现四个现代化的根本条件，是国家决策层的共 识，而当时国民经济最大的问题是工农业比例失调，所以历届政府都以发展农业，解决吃饭问题作为首要任务。

耕地是农业的基本生产资料，在1975年前，农业的发展很大程度上是靠扩大耕地面积来实现 的，所以，决策层对耕地面积十分注意，而从不准确的耕地面积统计中，却看到1957年到1980年耕地面积减少了1.88亿亩，这引起了决策高层的忧虑， 所以在1981年五届人大《政府工作报告》中就提出"十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地"，的国策，又在1982年一号文件中提出"保护耕地"的国策， 并具体地要求："切实注意保护耕地和合理利用耕地。"，"要严格控制…占用耕地，特别是城市附近的菜地…"。这在当时是完全正确的。

1980年起进行农村土地制度改革，推行联产承包责任制，激发了农民生产积极性，连续4年 粮食大丰收，1984年人均粮食产量达到390公斤，出现了卖粮难。此时政府采取了抑制生产的政策：减少国家对农业的投资；改超购价加价为"倒三七"的合 同定购价；取消了生产资料价格补贴。收入和成本一减一增，挫伤了农民生产投入的积极性，造成1985年耕地单产下降。与此同时，又因货币发行偏多，信贷失 控，固定资产投资猛增，建设乱占滥用买卖出租土地十分严重，1985年一年建设占用耕地485.4万亩，加上退耕还林还牧1403万亩，使耕地净减少 1513.8万亩，形成改革开放以来第一个耕地减少高潮。耕地面积减少和单产下降叠加在一起，造成2820万吨粮食的大减产，震惊全国。于是在1986年 出台了第一部《土地管理法》，成立了国家土地管理局。这个局就是以贯彻"十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地"的国策，严格土地管理为己任的。

到1992年，受邓小平南巡讲话的鼓舞，又兴起一波经济建设高潮。但因货币发行过多，金融 秩序混乱，乱集资，乱拆借，使固定资产投资猛增；另一方面，土地使用制度改革刚起步，市场化改革不完善，地方政府拥有几乎不受限制的低价征地权和行政定价 批租权，"拿地"十分容易，一时间开发区热、房地产热席卷全国，又一次掀起建设占地高潮，1992~1993两年建设占用耕地737万亩，耕地净减少 828万亩。1993年下半年抽紧银根，经济硬着陆，又留下大片烂尾楼和征而不用的闲置地。

同时，以"严格保护耕地，实现耕地总量动态平衡"为目标，编制了《全国土地利用总体规划纲 要（1997-2010）》，规定：到2010年耕地要保有12801万公顷（19.2亿亩）；居民点工矿用地零增长；建设用地总量3707万公顷 （5.56亿亩），14年内只增加5.1%。

当时的粮食生产形势是这样：经过1989、1990连续两年的大增产，出现比80年代中期 更为严重的粮食过剩（卖粮难），国家趁势进行了放开粮价的改革。1993年粮食总量仍然是个丰收年，但长江中下游及华南各省稻谷减产；与此同时，农村劳力 开始大批进城打工，城市粮食需求大增；1994年汇率调整，人民币贬值，大米玉米出口又激增，一减二增，造成稻谷短缺，价格上涨，又推动了粮价上涨和通货 膨胀，从而引起了决策高层的关注，但1994年粮食总产量4.45亿吨，较之前后5年平均产量，粮食产量波动系数只有-3.88，在正常范围内，并没有因 耕地减少而导致了粮食不安全。所以，至此，耕地保护名义上虽然还是为了保障粮食安全，实质上已异化为控制建设用地的手段。

首先，"城镇土地有40%的潜力"是原国家计委国土司一份报告的估计：40%潜力是指城市 中有30%低效利用土地和10%的闲置地。这30%的低效利用土地是指容积率低的平房区，其容积率虽低，但建筑密度和人口密度很高，一旦拆迁，一般只能拆 三建二，被拆迁的1/3人口还要到郊区去占用更多的土地。中心城里工厂拆迁，"退二进三"，迁往郊区的工厂也要占用更多的土地。所以，盘活城镇存量土地， 能提高城市土地利用效率，但并不能减少对耕地的占用。

村镇用地，从长远看，随着农民进城转为城市居民，农村宅基地可以减少。但中间有个时差。农 民进城半年以上就成为城市常住人口，就要使用城市土地，但他在农村的宅基地未见得能马上腾退出来，尤其由于户籍制度的阻隔和城乡社会福利制度的差别，没有 新的政策，十年以上时间也未必能退出来。何况进入城市的常住人口大多不是本市的农民，城市常住人口增加了，城市用地也相应地增加，而本市的村镇用地不见得 能等量的减少。

第二，关于我国耕地的增产潜力也是估计错误。我国耕地质量总体水平并不低。据联合国粮农组 织委托国际应用系统分析研究所（IIASA）测算，在高投入水平下，我国小麦水稻玉米三大作物平均可达产量是5761公斤/公顷，在世界各国中属中等偏上 水平。据农业部耕地肥力监测，上世纪第二次土壤普查后的九十年代，60%耕地肥力是稳定的，30%耕地肥力有提高，仅10%耕地（主要在东北）肥力有所降 低。所以1985至2005年我国粮食耕地单产能有2.24%的年递增率（按实际耕地面积计算），在作出"耕地总量动态平衡"决策之后的 1996~2006年10年间粮食耕地单产年递增率也达到1.5%，可见"没有重大技术突破，单产很难提高"的判断不合实际。

有的专家说："我国化肥施用量已接近饱和，化肥的边际效益已经递减；囿于水资源限制，灌溉 面积近期难以快速提高；因此，近期粮食单产提高的空间逐步缩小。当单产提高不能弥补耕地面积减少所带来的粮食产量减少时，耕地面积就成为保障粮食安全的主 要因素"。这种说法，忽略了技术进步因素。我国平均化肥施用量虽高，但西南、西北、东北地区施肥量并不高，而且采用配方施肥技术同时增施有机肥仍可以大大 提高肥效；灌溉用水量虽然不能大量增加，但推行节水精量灌溉技术仍可以提高灌溉的增产效益；此外，改良品种，推广高产栽培技术也能增产。推广现有的常规技 术就有可能突破报酬递减律的限制。我国2005年粮食作物播种面积单产是3742公斤/公顷（按实际耕地面积计算），仅相当于作物生产潜力与我国相似的日 本荷兰上世纪60年代、英国70年代、法国德国70年代后期、美国80年代初期的水平。这些发达国家在80至90年代粮作单产仍保持了1~3%的年递增 率；而我国耕地中尚有2/3的中低产田，还有上亿亩耕地因劳力外出而抛荒或粗放经营，只要做好激励工作，增加耕地的物质和技术投入，近十年内2%的单产递 增率是可以预期的。

当然，单产的提高不能一蹴而成，在一定时间单产有一定限度，还需要有一定的耕地面积才能保 证一定的粮食总产量，但若考虑了单产提高的因素，就不需要"耕地总量动态平衡"，不需要在2010年保持19.2亿亩耕地。按《国家粮食安全中长期规划纲 要2008-2020年）》，2020年人均粮食消费量不低于395公斤，粮食单产水平提高到350公斤的要求，设2020年总人口14.5亿，复种指数 155，粮食作物占总播种面积65%，则粮食播种面积需16.36亿亩，作物总播种面积25.18亿亩，耕地只需要16.24亿亩，也不需要18亿 亩。（《国家粮食安全中长期规划纲要》中2020年粮食单产达到350公斤/亩是按农业统计的播种面积和单产测算的，估产高了。若按实际耕地面积和播种面 积计算，2005年粮食播种面积单产是249公斤/亩，按2%单产年递增率估算，2020年粮食单产为335公斤/亩，耕地需要量为17亿亩。）

还有一个说法：我国人均耕地少，"全国已有666个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织确 定的0.8亩警戒线"，"0.8亩是人均占有耕地的最低界限，若低于此限，即使在现代化生产条件下也难以保证粮食自给。"（李元主编，生存与发展，大地出 版社，1997）。首先，"联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线"是捏造。联合国粮农组织从来没有确定过这个警戒线。粮农组织只是把国家人均食物消费 2300千卡/日作为划分食物消费低水平与中等水平的阈值 （粮农组织，走向2015/2030年的世界农业，2001）。有位教授把人均食物消费2300千卡/日折算为人均年占有粮食225公斤（这个折算就有问 题），以此作为粮食自给的标准（粮农组织没有说这是粮食自给的标准），又按世界平均粮食单产320公斤/亩（2004年世界平均谷物单产为220公斤 /亩，粮食作物单产为198公斤/亩，从来没有达到过320公斤/亩）折算为0.8亩，作为养活一个人所需最低耕地面积，称作警戒线（中国土地，2001 年第10期，第32页）。显然，这不是一个科学分析，根本不能用来作为保证粮食自给的依据。

最后，"今后10至15年有可能增加3亿亩耕地"更是一个过于乐观的估计。第一，"我国有 2.04亿亩宜耕土地后备资源可以开垦出1.22亿亩耕地"是上世纪60~70年代的老数据，1990~1994年全国农业区划委员会组织的"四荒"调 查，加上可开垦的沿海滩涂，耕地后备资源全部开垦出来也只有9700万亩，到不了1.22亿亩；第二，"2亿多亩废弃地中约有1亿亩可以复垦为耕地 "，50%的复垦率也估计过高，实际上只有20%左右；第三，"土地整理可以增加耕地5~10%"是江浙水网地区的经验，这些地区可填埋的小河浜多，整理 后增加耕地也多，不能用来推估全国。在作出"耕地总量动态平衡"决策之后的1997~2006年10年间全国开发、整理、复垦共增加耕地6173万亩。实 践也佐证"今后10至15年有可能增加3亿亩耕地"的判断是何等"乐观"了。

由上可见，作出"耕地总量动态平衡"决策的依据是错误的，不符合实际。"耕地总量动态平衡 "既不可能，又无必要。因此，据此目标制定的《土地利用总体规划1997-2010》的2010年耕地保有量、建设用地总量和居民点工矿用地指标，在规划 执行两、三年后就全面突破了，造成计划配置失灵。

——禁止集体土地进入建设用地市场，取消了集体土地的开发权，将出让、出租集体土地开发权 办乡镇企业、建"小产权房"视为非法；集体土地只能被动地按农用地价格征为国有才能开发，政府在征地中拿走了集体土地的开发收益（区位地租的增值）。政府 禁止集体土地自行开发，又拿走了开发收益，还不准在基本农田上种果树、办畜禽、水产养殖场（不是基本农田的一般农地都在城镇边上，是不适宜办畜禽养殖场 的）将集体土地限死在收益率很低的种植业经营上，成了农民穷的穷根之一。

耕地保护是在我国工业化、城镇化过程中产生的问题。在现阶段，我国的经济发展就是工业化、 城镇化。要工业化、城镇化，则一切生产要素，包括劳动力、土地、资本，都要向工业、城镇转移、集聚。所以，世界各国工业化、城市化的过程中，都要占用耕 地，工业化、城镇化速度快，占用耕地的速度也快，中国并不例外。因此，在现阶段，土地管理第一位的任务应是向工业化、城镇化及时提供必要的土地，保障发 展，而不是保护耕地。

年份	1965	1970	1975	1980	1984
GDP年增长率（%）	14.38	16.99	10.14	8.15	6.62
建设占用耕地（千公顷）	31.2	51.1	29.2	22.0	17.2
GDP每增1%占用耕地（公顷）	2170	3008	2880	2699	2598

年份	1986-1990	1991-1995	1996-2000	2001-2005
GDP年增长率（%）	7.9	12.2	8.6	9.5
年均建设占用耕地（千公顷）	176.5	218.4	184.3	189.3
GDP每增1%占用耕地（公顷）	22342	17902	21430	19926

两国建设占用耕地差距这么大，固然有国情不同的原因（日本土地利用结构中耕地比重小，中国 则比重大），主要原因是：日本是土地资源市场—价格配置，因土地紧缺，地价很高，建设用地能充分集约利用；而我国是计划—行政配置，。地方政府有行政圈地 大办开发区的权力；征地的地价又特别低，政府可以从征地中"以地生财"；工业用地、城镇用地大多以无偿划拨或低价协议出让取得，低成本的土地供给激励了粗 放利用土地，大量圈占耕地，使建设和农业争地的矛盾尖锐起来。所以，对待建设用地的政策应当是对土地使用制度进行市场化改革，促使土地集约利用，杜绝粗放 利用和浪费，在集约利用的前提下，及时提供必要的建设用地；而不是"严格控制建设用地面积"。因为建设用地集约利用是有限度的，并不是越集约越好，超过这 个限度，过度集约，会降低投资效益。严格控制建设用地也有个度，超过了这个度，建设用地供给不足，就会造成地价上涨，或得不到土地而阻滞工业化、城镇化进 程。

另一方面，由于我国正处于工业化、城镇化中期，尽管集约利用，建设用地还是要增长的，还是 要占用耕地，就有可能影响、威胁到粮食安全。于是产生了耕地保护问题。在耕地减少的情况下，要保障粮食安全不外乎三种途径：1、开发新耕地（如美国等可耕 地资源丰富的国家）；2、进口粮食，即利用国外的耕地资源（如日本等可耕地资源贫乏的国家）；3、提高在耕地的单产（如西欧诸国）。

据我国国情，依赖进口粮食，当然不可取。经过几十年的开发，我国已没有多少可耕地可供开 发，建设用地占补平衡很快就要走到尽头。可行的途径是走第三条路：集约利用耕地，提高在耕地的单产。自1985年至2005年，廿年内耕地减少了1.6亿 亩（按国土资源部统计数），而粮食总产量由3.79亿吨增至4.84亿吨，人均粮食产量由358公斤增至371公斤，2007年是380公斤，保障了粮食 安全，靠的就是粮食耕地单产2.3%的年递增率（按实际耕地面积计算。按统计的耕地面积计算为1.2%）。改革开放以来三十年的实践证明这是可行的途径。 鉴于我国耕地单产还有很大的增产潜力（前面已经说过），今后二十年仍然是可行的途径。

所以，在现阶段耕地面积必然持续减少的情况下，解决耕地和建设用地争地矛盾、保护耕地保障 粮食安全的战略应当是一方面大力促进集约利用建设用地，减少建设用地的增量，同时保障发展所必要的建设用地需求；一方面集约利用耕地，保护、提高耕地质量 和单产，来保障我国的粮食安全。十七届三中全会《决定》提出"实行最严格的节约用地制度"，"积极发展现代农业，提高农业综合生产能力"是完全正确的。土 地管理宏观调控的任务就是在保障工业化、城镇化的土地供给和保障粮食安全的耕地需求量之间找到一个平衡点，并经常保持均衡状态。

这个平衡点在哪里？任何一位科学家都不能准确地预订出来。因为现在建设用地需求大都是由市 场导向而产生，市场变化有许多不确定因素，建设用地需求量也有许多不确定因素，如前几年外资进来得多，中国成了世界工厂，建设用地需求就大，而今世界金融 危机，外资进来得少，建设用地需求就减少；又如前几年房产热销，房地产商就要多拿地，而今房地产萧条，土地就流拍。我们只能够根据以往建设用地增长的规律 预测一个未来大体上的集约利用条件下建设用地需求量，作为预测性、指导性指标，然后制定一套切实可行而又能有效促进企业集约利用土地的政策措施，如建立开 放竞争的土地市场，形成能反映土地稀缺程度的市场价格，通过价格机制去促使企业集约用地；通过产业政策去发展合乎需要的产业，限制、淘汰不合需要的产业， 等等。通过这些市场经济的政策措施的实施，逐步逼近、实现所预期的建设用地指导性指标。而不可把只是大体上接近实际的建设用地指标作为指令性指标，采用行 政、法律手段强求其实现。要是这个指标定高了，宽打窄用，会造成建设用地的浪费；定低了，又会产生上面所说的许多"副作用"，损害农民利益，阻滞工业化、 城镇化发展。

对于耕地单产的增长率和耕地保有量也是这样。我们可以预定一个耕地单产增长率作为预测性、 指导性指标，然后采取一套促进提高耕地单产的政策措施，如最近中共中央、国务院发布的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中的各项 措施，去促进耕地单产的提高，逼近和实现增产指标。单产提得高，耕地保有量可以少点；单产提高得慢，耕地就得多保点。

"18亿亩耕地"最早是原国家土地管理局王先进局长在1987年全国非农业用地计划工作会 议上提出来的，他的估计是："据测算，到2050年，我国将有15亿人口。如按年人均需要粮食1000斤计算，粮食总产量要达到15000亿斤，按粮食作 物面积占耕地面积的70%，复种指数150%，单产800斤，耕地面积就要保持不少于18亿亩。"这是一种预测，预测的参数变了，预测结果也可以变。不管 怎样，"18亿亩耕地"作为一个预测性、指导性指标是可以的，若是作为不准逾越的"红线"，我亦乞乞以为不可，它很可能，像"耕地总量动态平衡"一样，成 为一个既不可能、又无必要实现，实现有"副作用"的高指标。